我國(guó)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制研究

摘? 要;檢視國(guó)有企業(yè)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的歷史和邏輯，探究其間的問(wèn)題和癥結(jié)，重點(diǎn)圍繞完善授權(quán)放權(quán)清單模式，強(qiáng)化委派董事職責(zé)管理，理順經(jīng)理層、黨委會(huì)、董事會(huì)關(guān)系和決策流程，推進(jìn)經(jīng)營(yíng)者專業(yè)化、職業(yè)化、穩(wěn)定性，為優(yōu)化協(xié)同監(jiān)督的分工和協(xié)作等方面提出針對(duì)性建議，旨在從操作層面緩解邏輯緊張，改善制度運(yùn)作空間，以求對(duì)實(shí)踐有裨益。

關(guān)鍵詞： 國(guó)資管理;授權(quán)經(jīng)營(yíng);公司治理

2019年4月19日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）。這是堅(jiān)持以管資本為主完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步破解政企不分、政資不分問(wèn)題，做大做強(qiáng)國(guó)有企業(yè)的重要舉措。1996年9月11日，國(guó)家國(guó)資局發(fā)布《關(guān)于企業(yè)集團(tuán)國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），亦是轉(zhuǎn)變計(jì)劃管理方式和行政隸屬關(guān)系，依托產(chǎn)權(quán)紐帶確立核心企業(yè)與緊密層企業(yè)歸屬關(guān)系，培育和做強(qiáng)一批企業(yè)集團(tuán)的重要措施。從90年代末國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)到如今國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)，一字之差，20年曲折，時(shí)移事易，意趣迥異，值得研究。

一、兩次授權(quán)經(jīng)營(yíng)比較分析

（一）授權(quán)經(jīng)營(yíng)概念沿革及分析

我國(guó)國(guó)有企業(yè)授權(quán)經(jīng)營(yíng)概念較早見于1986年民法通則，其民事權(quán)利篇之財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和與財(cái)產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)章第八十二條：全民所有制企業(yè)對(duì)國(guó)家授予它經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)依法享有經(jīng)營(yíng)權(quán)，受法律保護(hù)。1988年全國(guó)人大頒布《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》，將國(guó)有企業(yè)放權(quán)讓利的改革成果用法律形式規(guī)定下來(lái)，實(shí)為通過(guò)組織法立法進(jìn)一步明確授予經(jīng)營(yíng)權(quán)之權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。1992年國(guó)務(wù)院制發(fā)《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》第二章企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)第六條：企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)是指企業(yè)對(duì)國(guó)家授予其經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用和依法處分的權(quán)利，沿襲了民法通則和企業(yè)法的授權(quán)規(guī)定。1992年國(guó)家國(guó)資局、國(guó)家計(jì)委、國(guó)家體改委、國(guó)務(wù)院經(jīng)貿(mào)辦印發(fā)《國(guó)家試點(diǎn)企業(yè)集團(tuán)國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施辦法（試行）》（國(guó)資企發(fā)〔1992〕50號(hào)），啟動(dòng)了第一批企業(yè)授權(quán)經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)。1996年國(guó)家國(guó)資局發(fā)布《關(guān)于企業(yè)集團(tuán)國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的指導(dǎo)意見》，對(duì)授權(quán)經(jīng)營(yíng)規(guī)范操作和具體實(shí)施給予全面指引和有力推進(jìn)。

授權(quán)經(jīng)營(yíng)，從規(guī)范意義而言，是指一方將特定資產(chǎn)授予另一方營(yíng)業(yè)，并獲取特定利益的行為。依法律概念，授權(quán)經(jīng)營(yíng)至少有3個(gè)要件方可實(shí)施：一是主體適格，主要指授權(quán)方享有此等權(quán)利，被授權(quán)方具備相應(yīng)行權(quán)能力;二是客體適當(dāng)，主要指授權(quán)內(nèi)容清晰、確定、可行使，得為授權(quán)目的之必要條件;三是歸責(zé)機(jī)制，主要指授權(quán)行為和結(jié)果的救濟(jì)安排。授權(quán)經(jīng)營(yíng)實(shí)質(zhì)上是經(jīng)營(yíng)權(quán)的限定條件讓渡，是所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的一種制度安排。從伯利和米恩斯所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離公司革命以來(lái)，西方企業(yè)管理理論一般用委托代理制度或信托制度來(lái)解釋公司所有者與經(jīng)營(yíng)者的權(quán)責(zé)關(guān)系。因此，就公司組織和行為層面而言，我們所謂的授權(quán)經(jīng)營(yíng)與西方公司理論的委托代理制和信托制并無(wú)不同，在此層面面臨的問(wèn)題和解決方法也是基本一致的。所不同的是，外部股東不同，政治體制不同，或許正是這些不同使得桔生南國(guó)為桔，生于北國(guó)則為枳。這也是我們分析我國(guó)問(wèn)題必須處理的重點(diǎn)。

（二）《方案》與《意見》授權(quán)經(jīng)營(yíng)比較分析

無(wú)論1996《意見》，還是2019《方案》，實(shí)際上都是圍繞放權(quán)讓利改革破冰。其主要邏輯是相通的，改革思路也是一致的。前者是改變行政管理的思維和方式，建立資產(chǎn)管理和產(chǎn)權(quán)管理關(guān)系，推動(dòng)企業(yè)形成一批大的企業(yè)集團(tuán)。后者是發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，用市場(chǎng)的思維和方式推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，探索形成中國(guó)特色國(guó)有企業(yè)治理制度。這些與政企分開、政資分開轉(zhuǎn)變政府職能的要求和目標(biāo)也是一致的。并且改革的方法和路徑也是相同的，都是先有針對(duì)性選擇企業(yè)集團(tuán)進(jìn)行試點(diǎn)，然后總結(jié)經(jīng)驗(yàn)面上出臺(tái)指導(dǎo)方案，依照指導(dǎo)方案穩(wěn)妥規(guī)范全面推開。

當(dāng)然，由于發(fā)展階段不同，所處形勢(shì)和目標(biāo)追求自然不同。1992年鄧小平南方講話后，黨的十四大確立了中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革目標(biāo)，與之相適應(yīng)的微觀經(jīng)濟(jì)主體和運(yùn)行機(jī)制必須盡快改革調(diào)整到位，但現(xiàn)實(shí)是行政干預(yù)普遍存在，政企不分成為國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)不集中、效率不高的主要原因，極大地制約了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的形成。因此，1996《意見》授權(quán)經(jīng)營(yíng)應(yīng)運(yùn)而生，旨在通過(guò)產(chǎn)權(quán)紐帶轉(zhuǎn)換傳統(tǒng)行政管理消解政企不分，建立核心企業(yè)與緊密層企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)紐帶，使緊密層企業(yè)成為核心企業(yè)的全資子公司或控股子公司;通過(guò)企業(yè)組織結(jié)構(gòu)改革推動(dòng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，鞏固和發(fā)揮資產(chǎn)產(chǎn)業(yè)整體優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)形成一批國(guó)有企業(yè)集團(tuán)，從而初步確立較為適應(yīng)的基礎(chǔ)性微觀市場(chǎng)主體。2019《方案》授權(quán)經(jīng)營(yíng)則是在黨的十九大確立的國(guó)有經(jīng)濟(jì)管理體制和國(guó)有企業(yè)改革目標(biāo)下進(jìn)行的配套制度改革，是在國(guó)有企業(yè)基本確立市場(chǎng)主體地位，國(guó)民經(jīng)濟(jì)較大融入世界經(jīng)濟(jì)的背景下，通過(guò)出資人代表機(jī)構(gòu)加快轉(zhuǎn)變職能和履職方式，國(guó)有企業(yè)依法建立規(guī)范的董事會(huì)，賦予企業(yè)更多的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，切實(shí)減少對(duì)國(guó)有企業(yè)的行政干預(yù)，使出資人代表機(jī)構(gòu)與國(guó)家出資企業(yè)的權(quán)責(zé)界定清晰，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)效能和國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力明顯增強(qiáng)的重要舉措。并以此為基礎(chǔ)，探索形成中國(guó)特色的國(guó)有企業(yè)管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制，形成此領(lǐng)域較為成熟穩(wěn)定的治理體系。

二、本次國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革的要義、問(wèn)題或難點(diǎn)

2019《方案》主要明確了國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制的基本原則、核心內(nèi)容和操作思路，重點(diǎn)是國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)履職行權(quán)改革，被授權(quán)主體行權(quán)能力建設(shè)，協(xié)同監(jiān)督監(jiān)管體系、加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)4個(gè)方面。以下分別闡述其內(nèi)涵、問(wèn)題或難點(diǎn)。

（一）國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)履職行權(quán)改革

國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)履職行權(quán)改革是授權(quán)經(jīng)營(yíng)的前提和關(guān)鍵，主要包括簡(jiǎn)化優(yōu)化履職方式和分類明確授權(quán)事項(xiàng)，要義所在是授予哪些權(quán)，以什么形式體現(xiàn)。從《方案》及以后出臺(tái)的授權(quán)清單可知采用的是清單管理，強(qiáng)化章程約束。所謂清單管理，主要是兩類：一是出資人權(quán)力責(zé)任清單，清單以外事項(xiàng)由企業(yè)依法自主決策，清單以外事項(xiàng)大幅度減少審批或事前備案。二是國(guó)務(wù)院國(guó)資委授權(quán)放權(quán)清單35項(xiàng)（2019年版）。其中權(quán)力責(zé)任清單采用的是所謂負(fù)面清單模式，即除規(guī)定上報(bào)監(jiān)督事項(xiàng)外，企業(yè)依法自主決策。而授權(quán)放權(quán)清單則是正面列舉授權(quán)企業(yè)可自主決策事項(xiàng)。其實(shí)從解決政企不分，國(guó)資監(jiān)管行政化問(wèn)題，負(fù)面清單管理是可行的。既然負(fù)面清單管理可行，那么正面授權(quán)放權(quán)清單就意義不大了，因?yàn)檎媸跈?quán)放權(quán)不過(guò)是負(fù)面清單的細(xì)化版，只要厘定負(fù)面清單事項(xiàng)并將其納入公司章程，并依法工商備案，則自然可以達(dá)到管得少、管得精的目的。同時(shí)，董事會(huì)享有剩余決策權(quán)，自然可以在負(fù)面清單限制下自主行權(quán)。之所以造成二者并存局面，恐怕和出資人監(jiān)管邏輯與行政審批體制邏輯混同不無(wú)關(guān)系。目前，我國(guó)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管采取行政權(quán)力運(yùn)作體制，國(guó)資委是行政機(jī)構(gòu)，以權(quán)力（POWER）審批為主要形式，其行為及結(jié)果皆置于公司法人治理的股東會(huì)之外，作為行政權(quán)力監(jiān)管前提存在。出資人或股東行權(quán)邏輯則不然，出資人或股東對(duì)公司財(cái)產(chǎn)有剩余索取權(quán)，承擔(dān)最終風(fēng)險(xiǎn)，因此出資人或股東對(duì)董事（授權(quán)代理人）采取的是有限授權(quán)，非經(jīng)授權(quán)的重大事項(xiàng)最終決策權(quán)則在出資人或股東，董事或董事會(huì)不具有剩余決策權(quán)。以此而論，目前的做法主要在于國(guó)資委傳統(tǒng)行權(quán)體制和出資人權(quán)能建設(shè)糾纏混同身份交錯(cuò)權(quán)力邊界不清所致，這也是造成所謂國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，政企不分、政資不分問(wèn)題依然存在的原因。

（二）被授權(quán)主體行權(quán)能力建設(shè)

被授權(quán)主體行權(quán)能力建設(shè)，主要是推動(dòng)國(guó)有企業(yè)進(jìn)一步完善公司治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化基礎(chǔ)管理，優(yōu)化集團(tuán)管控，確保各項(xiàng)授權(quán)放權(quán)接得住、行得穩(wěn)。其核心是按照建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度的要求，把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來(lái)，加快形成有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)、靈活高效的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制。基于此，可以認(rèn)為授權(quán)放權(quán)主要不是授權(quán)放權(quán)給某個(gè)人（產(chǎn)權(quán)代表），而是授權(quán)放權(quán)給公司治理機(jī)關(guān)董事會(huì)。其實(shí)質(zhì)是出資人（股東）與公司治理層的委托授權(quán)管理契約，通過(guò)董事會(huì)有權(quán)決策高效運(yùn)轉(zhuǎn)推動(dòng)整個(gè)國(guó)有企業(yè)增強(qiáng)活力和競(jìng)爭(zhēng)力。

一直以來(lái)，受制于計(jì)劃體制和官僚習(xí)慣，國(guó)有企業(yè)行政化的固化思維始終如影隨形，國(guó)有企業(yè)的行政化治理習(xí)慣與公司治理的集體決策機(jī)制存在制度緊張。此次授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革，亦須防止公司治理結(jié)構(gòu)行政化配置，決策體制和運(yùn)營(yíng)機(jī)制一如從前。監(jiān)管部門當(dāng)摒棄授權(quán)放權(quán)恐懼心理，先放后善，邊放邊善。董事會(huì)的建設(shè)尤為重要，更重要的是真正確立董事會(huì)集體決策、專業(yè)決策、契約管理的決策機(jī)制，符合市場(chǎng)原則和商業(yè)規(guī)則。出資人管資本的權(quán)能落于董事會(huì)，以責(zé)任和效能驗(yàn)證，形成閉環(huán)監(jiān)管，授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制方可得以相對(duì)實(shí)現(xiàn)。

（三）協(xié)同監(jiān)督監(jiān)管體系

從國(guó)有企業(yè)九龍治水多頭管理，到國(guó)有資產(chǎn)集中管理分工監(jiān)督，到政企分開政資分開管資產(chǎn)與管人管事相結(jié)合，到管資本為主授權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)同監(jiān)督，國(guó)資監(jiān)管體制改革不斷深化和調(diào)整。授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制的協(xié)同監(jiān)督體系主要包括出資人監(jiān)督和審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)督、巡視監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督以及國(guó)有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督，加快建立全面覆蓋、協(xié)同配合、制約有力的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督體系，切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)督的有效性。依上分析，時(shí)下至少有5類監(jiān)督，其目的歸結(jié)于形成全面協(xié)同監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督有效。以效果校驗(yàn)監(jiān)督確乎一語(yǔ)中的，其間的問(wèn)題，我們可從國(guó)資監(jiān)管邏輯和公司治理結(jié)構(gòu)闡釋。一般而言，公司治理結(jié)構(gòu)本身即為三權(quán)分立的內(nèi)部決策、執(zhí)行和監(jiān)督閉環(huán)邏輯，董事會(huì)司職決策、經(jīng)理層負(fù)責(zé)執(zhí)行、監(jiān)事會(huì)專責(zé)監(jiān)督，理論上或理想上掌管公司運(yùn)營(yíng)和目的實(shí)現(xiàn)。在所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離之下，這種理想結(jié)構(gòu)主要受制于股東和代理人的代理權(quán)分配及風(fēng)險(xiǎn)控制。德國(guó)社會(huì)學(xué)家盧曼認(rèn)為，我們的生活是由不同的信任系統(tǒng)構(gòu)成的。社會(huì)環(huán)境和自然環(huán)境太復(fù)雜了，必須找出一些簡(jiǎn)化機(jī)制來(lái)對(duì)應(yīng)。信任也是基于人的生存策略的一種簡(jiǎn)化機(jī)制，信任將周圍復(fù)雜的環(huán)境和千差萬(wàn)別的人的性格簡(jiǎn)化為二元預(yù)限，即可以相信和不可以相信。信任并沒有幫助人們消除風(fēng)險(xiǎn)，但可促使人們勇敢地進(jìn)入不確定性當(dāng)中，不會(huì)使人猶豫。因此，雖然監(jiān)督是基于不完全信任的設(shè)計(jì)，沒有制度約束好人亦可變壞，但是委托代理的底層邏輯仍是信任。就國(guó)有企業(yè)而言，國(guó)資監(jiān)管是專司監(jiān)管，換言之，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專門化本身即是為了解決委托代理的風(fēng)險(xiǎn)不對(duì)稱而建構(gòu)的監(jiān)督專職化系統(tǒng)。那么，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)定位和職能當(dāng)然就是出資人職責(zé)的分解和落地，即主要是對(duì)公司治理主體的建設(shè)和監(jiān)督，而不是各種行政審批。否則必然打破或脫離公司治理機(jī)制，造成過(guò)度制度障礙或徒費(fèi)資源。如此，在監(jiān)督專職化之下，其他監(jiān)督自然是分工協(xié)同的關(guān)系，以緩解歷史上多頭監(jiān)管問(wèn)題。分工監(jiān)督的設(shè)計(jì)應(yīng)該是職責(zé)不同，各有側(cè)重，相互印證，督促整改，而不是變成疊床架屋，重復(fù)深入，反復(fù)翻轉(zhuǎn)，常態(tài)應(yīng)付。國(guó)有企業(yè)的存在和目的應(yīng)相對(duì)明確簡(jiǎn)單，一旦陷入多目標(biāo)考核，多頭監(jiān)管，整個(gè)經(jīng)營(yíng)邏輯和任務(wù)追求都會(huì)發(fā)生改變，偏離不信任的基礎(chǔ)仍是信任這一制度機(jī)理，協(xié)同監(jiān)督很容易滑入各負(fù)其責(zé)、各行其是，各走流程的運(yùn)動(dòng)，干擾國(guó)資監(jiān)管主線和經(jīng)營(yíng)的根本目的及要求，最終效果不得而知。

（四）加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色國(guó)有企業(yè)制度的重要特征。1959年毛主席在讀蘇聯(lián)《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書》時(shí)講：“一切資本主義國(guó)家的企業(yè)，都是實(shí)行一長(zhǎng)制的。社會(huì)主義企業(yè)管理的原則，應(yīng)當(dāng)同資本主義企業(yè)有根本區(qū)別。我們實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，這就使我們同資本主義企業(yè)的管理制度嚴(yán)格地區(qū)別開來(lái)了?！秉h委會(huì)與廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的關(guān)系問(wèn)題，一直是我國(guó)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制必須妥善處理的核心問(wèn)題，新時(shí)期中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度必須從理論和實(shí)踐上有效解決這對(duì)關(guān)系。黨的十八大以來(lái)，由于此前國(guó)有企業(yè)黨委領(lǐng)導(dǎo)和黨建弱化問(wèn)題，國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)被持續(xù)強(qiáng)化。黨委的中心作用是領(lǐng)導(dǎo)作用，即把方向、管大局和保落實(shí)，依照規(guī)定討論和決定企業(yè)重大事項(xiàng)，并作為董事會(huì)、經(jīng)理層決策重大事項(xiàng)的前置程序。從公司治理體制而言，即黨委會(huì)和董事會(huì)的關(guān)系，有人進(jìn)一步將其收縮為黨委書記和董事長(zhǎng)的關(guān)系。關(guān)于后者，目前中央已有定論，即推行兼任，黨委書記和董事長(zhǎng)一肩挑，避免多頭爭(zhēng)斗。與此同時(shí)，鼓勵(lì)交叉任職，即黨委成員推薦進(jìn)入董事會(huì)，董事會(huì)成員選為黨委委員。其目的在于實(shí)際上維護(hù)企業(yè)只有一個(gè)決策中心，而不是兩個(gè)決策中心。但這里面其實(shí)亦有問(wèn)題影響實(shí)際操作，尤須注意。因?yàn)槎聲?huì)外部董事占多數(shù)意在制衡內(nèi)部成員的決策權(quán)，倡導(dǎo)內(nèi)外結(jié)合治理，強(qiáng)化出資人外部監(jiān)督。但重大決策黨委會(huì)前置又決定了企業(yè)內(nèi)部成員主導(dǎo)決策，實(shí)際上黨委會(huì)通過(guò)的決議董事會(huì)很難推翻，反過(guò)來(lái)則強(qiáng)化了企業(yè)內(nèi)部成員對(duì)出資人權(quán)威的限制。在黨委書記與董事長(zhǎng)一肩挑的情況下，該制度設(shè)計(jì)直接強(qiáng)化了一人權(quán)威，使得黨委會(huì)和董事會(huì)制度執(zhí)行受制于個(gè)人，不利于發(fā)揮經(jīng)營(yíng)層的主動(dòng)作用，對(duì)黨委會(huì)和董事會(huì)集體決策機(jī)制造成潛在風(fēng)險(xiǎn)。因此，在兩會(huì)并立的情況下，如何形成有效制衡治理結(jié)構(gòu)和公司良好經(jīng)營(yíng)局面，就變成一個(gè)選人的問(wèn)題，似乎主要是選擇黨委書記和董事長(zhǎng)這一個(gè)人的問(wèn)題。擇人問(wèn)題掩蓋了治理問(wèn)題，黨建問(wèn)題遮蔽了經(jīng)營(yíng)問(wèn)題。自古以來(lái)，吏治重要，亦難治理。組織配置與市場(chǎng)選擇的二元矛盾仍是當(dāng)前路徑和未來(lái)理想之權(quán)衡主題。

三、深化國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革的若干建議

一個(gè)社會(huì)在不同的時(shí)代對(duì)政治有不同的需求，有為的政治并不都是對(duì)的好的，有時(shí)候反而讓這個(gè)社會(huì)不得休息，沒辦法讓民間自主地變化和發(fā)展。商業(yè)判斷規(guī)則與企業(yè)決策環(huán)境亦是如此。企業(yè)的績(jī)效是所謂嚴(yán)密制度可以規(guī)范出來(lái)的嗎？主要看你追求的是什么，保守安穩(wěn)則可，若追求產(chǎn)業(yè)與盈利，則相去甚遠(yuǎn)。企業(yè)經(jīng)營(yíng)，特別是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勝者的經(jīng)營(yíng)，終究還是企業(yè)家精神和團(tuán)隊(duì)努力。而企業(yè)決策者表現(xiàn)出來(lái)的品格、能力、追求、偏好，與改革、發(fā)展和監(jiān)管環(huán)境的適應(yīng)性調(diào)整實(shí)在是不得不為之。因此，太頻繁的改革輪動(dòng)，太有為的監(jiān)管，反而干擾了企業(yè)經(jīng)營(yíng)的重心，不利于企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)營(yíng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)積淀。以此對(duì)照，作為建議的邏輯。

（一）完善授權(quán)放權(quán)清單模式，回歸出資人監(jiān)管本位

此前國(guó)資委先后發(fā)布了權(quán)力和責(zé)任清單，此次為推進(jìn)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革，再配套發(fā)布授權(quán)放權(quán)清單2019版，以此推論，接下來(lái)會(huì)根據(jù)授權(quán)經(jīng)營(yíng)進(jìn)展，繼續(xù)發(fā)布授權(quán)放權(quán)清單2020乃至順推。上文已經(jīng)提到，這種方式適用于負(fù)面清單管理，與授權(quán)放權(quán)的正面邏輯有所不同。就國(guó)有資本監(jiān)管體制改革而言，授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制逐步構(gòu)建的是董事會(huì)中心主義，即董事會(huì)承擔(dān)授權(quán)契約不完備下的決策權(quán)和責(zé)任承擔(dān)，出資人保留重要決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，并視情況將部分出資人權(quán)責(zé)授權(quán)于董事會(huì)。當(dāng)前的授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革，一部分原因是國(guó)資委越權(quán)，干擾了董事會(huì)自主決策權(quán)，一部分原因是缺位或錯(cuò)位，出資人內(nèi)涵權(quán)責(zé)履行不到位或未履行。以此而言，授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革一部分任務(wù)是返權(quán)于董事會(huì)，出資人和董事會(huì)權(quán)責(zé)歸位。出資人職責(zé)定位有必要進(jìn)一步準(zhǔn)確和精練，即使部分出資人權(quán)責(zé)可以授權(quán)于董事會(huì)，但出資人自身的重大權(quán)責(zé)，必須監(jiān)管的權(quán)責(zé)卻不可授權(quán)，到位而不越位，這是出資人的主業(yè)主責(zé)，否則機(jī)構(gòu)的專職化就遠(yuǎn)離初衷了。因此，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)推進(jìn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革的過(guò)程，同步就是回歸出資人監(jiān)管本位的過(guò)程。就國(guó)資監(jiān)管管少管精管好的要求而言，出資人監(jiān)管欲要權(quán)責(zé)清晰，規(guī)范運(yùn)作，實(shí)際中采取負(fù)面清單管理模式，比起正面授權(quán)的列舉更為可行。

2019《方案》對(duì)出資人履職方式轉(zhuǎn)變調(diào)整思路是3個(gè)歸位：將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策的事項(xiàng)歸位于企業(yè)，將延伸到子企業(yè)的管理事項(xiàng)原則上歸位于一級(jí)企業(yè)，原則上不干預(yù)企業(yè)經(jīng)理層和職能部門的管理工作，將配合承擔(dān)的公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門和單位。以下從具體操作上加以分析并提出建議。出資人授權(quán)經(jīng)營(yíng)主要對(duì)應(yīng)解決的是出資人職責(zé)定位和行權(quán)方式存在的一些問(wèn)題。配合承擔(dān)的公共管理職能，由于此事涉及政府對(duì)該類事項(xiàng)委托，原則上只要政府職能授權(quán)規(guī)則允許，相關(guān)部門都可以承擔(dān)，此處不做分疏?！斗桨浮氛{(diào)整的內(nèi)容主要體現(xiàn)在35項(xiàng)授權(quán)放權(quán)事項(xiàng)，涉及資產(chǎn)重組變動(dòng)、投資管理、融資擔(dān)保、規(guī)劃批準(zhǔn)、主業(yè)管理、混改與激勵(lì)、工資總額、創(chuàng)新發(fā)展等等。這些事項(xiàng)有的是延伸到子企業(yè)的，涉及國(guó)資委和集團(tuán)審批權(quán)限劃分;有的是公司法和章程規(guī)定股東事項(xiàng)，涉及股東對(duì)董事會(huì)授權(quán)。從企業(yè)集團(tuán)法人治理結(jié)構(gòu)而言，前幾年對(duì)國(guó)資委“老板+婆婆”詬病頗多的主要原因在于審批過(guò)多。這種審批過(guò)多，一是體現(xiàn)在行權(quán)方式，比如股東會(huì)對(duì)公司年度投資計(jì)劃的批準(zhǔn)，國(guó)資委審核是股東行權(quán)的方式和過(guò)程。諸如此類事項(xiàng)還有不少。這是行權(quán)方式行政審批制造成的認(rèn)知誤解。二是對(duì)子公司事項(xiàng)的審批，比如下屬上市公司股份管理，下屬公司混改或股權(quán)激勵(lì)方案等，這是針對(duì)特殊事項(xiàng)或者權(quán)能批準(zhǔn)，這類事項(xiàng)本屬于企業(yè)集團(tuán)審批范疇，國(guó)資委認(rèn)為必要可出臺(tái)一些規(guī)則指引或者操作意見即可，沒必要直接審批方案。這類事項(xiàng)比較頻繁和瑣細(xì)，也是造成“婆婆”印象加重的原因。因此，優(yōu)化國(guó)資委履職授權(quán)，涉及子企業(yè)管理事項(xiàng)的歸位，本來(lái)屬于企業(yè)集團(tuán)的權(quán)責(zé)，一定要將決策權(quán)力和責(zé)任落于企業(yè)集團(tuán)董事會(huì)，出資人可就重要且必要事項(xiàng)從制度上加以規(guī)范和指導(dǎo)，做好制度落實(shí)的監(jiān)督。涉及國(guó)資委行權(quán)方式事項(xiàng)的歸位，可采取委派董事內(nèi)部報(bào)告行權(quán)方式，不做行政審批處理;或分類分權(quán)授權(quán)委派董事自主行權(quán)報(bào)備制度;盡可能弱化或改變行政審批模式。涉及國(guó)資委股東權(quán)利的授權(quán)，還有一部分權(quán)利本來(lái)屬于公司法規(guī)定的股東權(quán)利，可以通過(guò)公司章程授權(quán)公司董事會(huì)決策并承擔(dān)責(zé)任，國(guó)資委做好授權(quán)監(jiān)督和評(píng)估，權(quán)利行使不利必須依約收回。

（二）強(qiáng)化委派董事職責(zé)管理，推行公司章程法定授權(quán)

董事會(huì)中心治理的成效取決于董事會(huì)的結(jié)構(gòu)和功能，在分類監(jiān)管和授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制下，由于國(guó)有獨(dú)資公司的單一股東結(jié)構(gòu)，出資人監(jiān)管很大程度上內(nèi)化為委派董事（包括執(zhí)行董事和外派董事）管理，盡管現(xiàn)行監(jiān)管方式仍是監(jiān)管機(jī)構(gòu)（國(guó)資委）和授權(quán)實(shí)體（公司）之間的機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)形式。由此，我們一直說(shuō)的管資產(chǎn)與管人管事相結(jié)合，或者說(shuō)以管資本為主加強(qiáng)監(jiān)管，其實(shí)質(zhì)成效就落到對(duì)委派董事（董事會(huì)）的授權(quán)管理，董事（董事會(huì)）是公司的治理機(jī)關(guān)，聽取股東意志，代表公司法人利益。因此，加強(qiáng)委派董事的選聘、培訓(xùn)、管理和考核確實(shí)關(guān)乎授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革效果，有必要從專業(yè)化、職業(yè)化、社會(huì)化、穩(wěn)定性等健全董事和董事會(huì)建設(shè)。與此相應(yīng)，董事會(huì)治理的法定規(guī)則主要是公司章程，公司章程的契約化和特殊性對(duì)于出資人和董事會(huì)的授權(quán)管理至關(guān)重要，強(qiáng)調(diào)一企一策，實(shí)際上就是通過(guò)公司章程載體體現(xiàn)分類差異和具體而微。

（三）理順經(jīng)理層、黨委會(huì)、董事會(huì)的關(guān)系和決策流程，在內(nèi)部強(qiáng)化黨委會(huì)事前參與決策的基礎(chǔ)上夯實(shí)董事會(huì)責(zé)權(quán)利

這是一個(gè)敏感但又必須處理好的關(guān)系，處理不好勢(shì)必影響公司治理機(jī)制的效能，達(dá)不到改革的預(yù)期目標(biāo)。國(guó)有公司本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)性目的組織，從法律上是企業(yè)法人，一切以此為出發(fā)點(diǎn)，安排優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，理順三會(huì)關(guān)系方為正當(dāng)。既然是企業(yè)法人，在出資人授權(quán)經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)，董事會(huì)當(dāng)為決策中心和最終權(quán)力機(jī)構(gòu)。那么，如何安排和運(yùn)行黨委會(huì)前置程序。主要細(xì)化兩個(gè)方面的操作制度。一是黨委會(huì)決策事項(xiàng)的具體化，根據(jù)黨章、有關(guān)規(guī)定和企業(yè)情況，落實(shí)“三重一大”要求，列舉黨委會(huì)前置決策重大事項(xiàng)，使其可操作。二是黨委會(huì)決策前置程序的具體化。公司經(jīng)營(yíng)管理重大事項(xiàng)，黨委會(huì)決策前置于經(jīng)理層、董事會(huì)決策規(guī)定，有兩種操作路徑。其一，黨委會(huì)決策皆前置于經(jīng)理層決策。經(jīng)理層研究提出方案，提交黨委會(huì)。黨委會(huì)通過(guò)后，經(jīng)理層開會(huì)決策，屬經(jīng)理層授權(quán)范圍內(nèi)則進(jìn)入實(shí)施，屬董事會(huì)決策事項(xiàng)則提交董事會(huì)審議后實(shí)施。其二，黨委會(huì)決策根據(jù)事項(xiàng)分類，屬經(jīng)理層授權(quán)范圍內(nèi)事項(xiàng)則前置于經(jīng)理層決策，屬董事會(huì)授權(quán)范圍事項(xiàng)則前置于董事會(huì)決策。本著簡(jiǎn)便易行和董事會(huì)治理原則，其一路徑更好一些。

（四）以市場(chǎng)化為導(dǎo)向加強(qiáng)專業(yè)化、職業(yè)化、穩(wěn)定性經(jīng)營(yíng)人才體制機(jī)制建設(shè)，逐步消解國(guó)企行政化、機(jī)關(guān)化積弊

授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革的實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)化改革，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的國(guó)資監(jiān)管體制和企業(yè)治理機(jī)制。市場(chǎng)化改革主要體現(xiàn)在國(guó)（下轉(zhuǎn)第頁(yè)）（上接第頁(yè)）有企業(yè)主體的市場(chǎng)化，市場(chǎng)主體并非空泛概念，而是有通行的市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際的市場(chǎng)同行存在。這么多年來(lái)，國(guó)有企業(yè)無(wú)論在困難期還是繁榮期，最多的詬病仍是資源壟斷和管理效能，歸責(zé)原因主要是政企不分和官僚體制。在筆者看來(lái)，這與我們長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)國(guó)有企業(yè)的組織化人員配置以及行政化管理體制密切相關(guān)。雖然國(guó)資委成立以來(lái)試行了大量市場(chǎng)化選聘經(jīng)營(yíng)管理人才改革，但總體上尚未形成持續(xù)穩(wěn)定的制度。市場(chǎng)化更關(guān)鍵是管理者的市場(chǎng)化、管理者觀念的市場(chǎng)化。進(jìn)一步深化授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革，要求我們更加有力地推進(jìn)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)人才的專業(yè)化和職業(yè)化，建立一批穩(wěn)定流通的專業(yè)化人才隊(duì)伍，以此激發(fā)企業(yè)家精神、專業(yè)管理、職業(yè)素質(zhì)在國(guó)有企業(yè)的土壤和文化中發(fā)揚(yáng)和成長(zhǎng)，逐步消解傳統(tǒng)的行政管理舊習(xí)和機(jī)關(guān)化官僚作風(fēng)。

（五）優(yōu)化協(xié)同監(jiān)督的分工和協(xié)作，減少不必要的重復(fù)和形式，增強(qiáng)監(jiān)督的針對(duì)性和有效性

對(duì)國(guó)有企業(yè)而言，監(jiān)督就是指揮棒，監(jiān)督機(jī)構(gòu)和內(nèi)容構(gòu)成了國(guó)有企業(yè)非常重要的工作內(nèi)容。這項(xiàng)工作內(nèi)容的方向、重點(diǎn)和尺度直接影響了企業(yè)目標(biāo)經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容。深化授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革，有必要進(jìn)一步優(yōu)化分工負(fù)責(zé)協(xié)同監(jiān)督體系。對(duì)此，我們還是要收縮目標(biāo)、聚焦主線，把監(jiān)督的重點(diǎn)放在國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和黨建目標(biāo)上，授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革后，出資人應(yīng)更加注重監(jiān)督職能建設(shè)，以出資人監(jiān)督為主，整合和協(xié)同政府審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡查等監(jiān)督力量。同時(shí)，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)遵守行業(yè)監(jiān)管和接受社會(huì)監(jiān)督建設(shè)，提升透明度，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。

（作者單位為上海城投<集團(tuán)>有限公司）

[作者簡(jiǎn)介：汲廣林（1974—），男，山東莒南人，研究生，哲學(xué)博士，上海城投（集團(tuán)）有限公司副總經(jīng)濟(jì)師，主要從事產(chǎn)權(quán)管理和企業(yè)改革等研究。]

參考文獻(xiàn)

[1] 卞歷南.制度變遷的邏輯：中國(guó)現(xiàn)代國(guó)營(yíng)企業(yè)制度之形成[M].杭州：浙江大學(xué)出版社，2011.

[2] 李南山.國(guó)資授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革：理論、實(shí)踐與路徑變革[J].上海市經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2018，016（003）.

[3] 孫澤學(xué).認(rèn)同、爭(zhēng)議、命運(yùn)——共和國(guó)初期國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)施一長(zhǎng)制論述[J].史學(xué)月刊，2017（10）.

[4] 張卓元，鄭海航.中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革30年回顧與展望[M].北京：人民出版社，2008.

[5] 國(guó)務(wù)院國(guó)資委國(guó)企改革編寫組.國(guó)企改革若干問(wèn)題研究[M].北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2018.

[6] 楊照.史記的讀法[M].桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2019.