治理共同體視域下街頭官僚的自由裁量
——基于情-理-法的三維解釋

肖 龍，馬超峰

(1.延安大學(xué) 政法學(xué)院，陜西 延安 716000；2.南京林業(yè)大學(xué) 社會學(xué)系，江蘇 南京 210037)

黨的十九屆四中全會提出建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。隨著中國城市化水平的不斷提升，城市社會治理中面臨著紛繁復(fù)雜的各類需要與公眾面對面直接互動的一線公共事務(wù)。一方面，需要越來越多的街頭官僚來處理基層治理中的種種細(xì)節(jié)性事務(wù)，街頭官僚日益成為中國城市基層社會治理中的重要主體；另一方面，街頭官僚對治理尺度的把握卻難以精準(zhǔn)拿捏，常常成為官民互動中面臨的一大難題。此外，隨著自媒體時代網(wǎng)絡(luò)公共參與的興起，使得街頭官僚執(zhí)法行為瞬時成為一個爆炸性的公共性話題。由此，多重壓力下街頭官僚執(zhí)法行為成為城市基層治理中的不可承受之重。

基層社會治理中的街頭官僚往往游走于國家和社會的夾縫之間，因此對細(xì)碎化和情緒化的公共事務(wù)處理就需要一定的自由裁量的空間，街頭官僚的工作本質(zhì)是自由裁量。然而，當(dāng)回到特定的治理場域時，自由裁量本身所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，卻常常是一個經(jīng)驗性問題。而這種經(jīng)驗問題的治理依托，既有法律維度的考量，也有來自情理維度的社會情境因素的限制。既有研究發(fā)現(xiàn)，街頭官僚自身在社會治理中也存在著職業(yè)焦慮。新時代基層社會公共治理中，中央先后提出“治理重心下移”和“社會治理共同體”的政策理念。除去對大政府與小政府之間的爭論之外，理解其如何運作可能更有利于了解街頭官僚在基層社會治理中的行動困境。進一步分析事件發(fā)生的場景與空間可能更有利于認(rèn)識事件的本身，而通過不同場景的分類，將有利于街頭官僚執(zhí)法困境問題的解決。

一、問題提出

本文主要通過討論街頭官僚執(zhí)法的行動空間來理解事件本身，回到治理共同體的視域，認(rèn)為街頭官僚既是基層公共事務(wù)的治理主體，也是基層治理中被治理的主體。在此基礎(chǔ)上，借助價值沖突的分析框架，透過街頭官僚與自由裁量兩個概念來進一步厘清基層社會治理中街頭官僚的行為特點，并提出相關(guān)的理論闡釋和實踐建議。

首先，基于治理共同體的視域，在多主體互動的治理場域中，理解街頭官僚的行為是一個必要的經(jīng)驗前提。對街頭官僚的問責(zé)和監(jiān)督成為基層社會治理中一個必不可少的重要環(huán)節(jié)。[2]但對街頭官僚的問責(zé)強調(diào)過甚，則會使其行動空間被擠壓，導(dǎo)致公共事務(wù)治理中的懶政怠政現(xiàn)象。有鑒于此，基于治理共同體的理論視角，在不同行動主體的互動中，描述和理解街頭官僚行動是考察其行為特征的基本前提。[3]

其次，基于治理共同體的視域，情理法在基層治理行動中的疊加，形塑了街頭官僚的行動空間。街頭官僚對自由裁量權(quán)的使用受制于國家政治導(dǎo)向、政策執(zhí)行制度環(huán)境、地方官員的利益等外在條件，街頭官僚只獲得了象征性自由裁量權(quán)，而不是實際政策制定權(quán)力。第一，轉(zhuǎn)型中國的社會保障不足導(dǎo)致可持續(xù)生計維持系統(tǒng)脆弱，社會底層邊緣群體進入城市謀生；第二，現(xiàn)代城市管理理念下卻將社會底層的另類生計模式剝奪；第三，社會底層基于生存邏輯的“活路”[4]所形塑的城市社會灰色空間，使得街頭官僚在治理行動中需要面對眾多主體，而更為深層的結(jié)構(gòu)原因是社會階層結(jié)構(gòu)失衡、勞動力供需結(jié)構(gòu)失衡以及現(xiàn)代國家和社會關(guān)系格局的失衡。[5]

最后，基于治理共同體視域，治理主體之間缺乏互動，導(dǎo)致街頭官僚經(jīng)常被污名化。街頭官僚既是治理的主體，也是被治理的客體。特別是在網(wǎng)絡(luò)參與興起的時代，“真實場景”和“社會情境”之間傳統(tǒng)的聯(lián)結(jié)逐漸被削弱，而具備傳遞性的社會情境則在預(yù)先形成的社會經(jīng)驗諸形式之間構(gòu)建了新的共同性和差異性。[6]媒體使更多的人成為“直接”觀眾，也使治理者本身成為被治理的對象。對治理的不同策略的理解關(guān)鍵在于對場域空間的認(rèn)識，場域轉(zhuǎn)換中的默契互動是理解不同策略的窗口。[7]

綜上所述，既有的對街頭官僚的討論主要集中于其作為治理主體的一面。但是，在互聯(lián)網(wǎng)時代，街頭官僚治理中的開放性，使得其也是一個被治理的對象。因此，街頭官僚本身所展示出來的治理事件就需要一個基于空間維度的展示。本文正是基于這樣一個視角來展開，從空間之中來理解街頭官僚的自由裁量。而空間則是借用情、理、法三個價值維度來展開，因此自由裁量所構(gòu)建的合法性基礎(chǔ)也具有了多元的格局，也在這一基礎(chǔ)之上街頭官僚治理的變革便具有了多中心治理的依據(jù)。

二、文獻回顧

街頭官僚與自由裁量是兩個相伴相隨的概念，正是具有靈活自由裁量的官僚才稱其為街頭官僚；而街頭官僚所處的特定位置與其在管理中的供需難題，又成為自由裁量的基礎(chǔ)。有鑒于此，理順兩者之間的關(guān)系，是理解其執(zhí)法行為的關(guān)鍵所在。本文對自由裁量的理解也是基于街頭官僚的理論基礎(chǔ)之上。與其它研究不同的是，本文自由裁量的形成于更加主觀化的街頭官僚，其依據(jù)的是一種基于價值評價上的緊張和沖突。

(一)街頭官僚的概念與理論

街頭官僚(street-level bureaucracy)這一概念最初由李普斯基(Lipsky)在1970年代提出。最初對于街頭官僚的理解比較狹隘，二戰(zhàn)后的組織實踐與政府改革，使得街頭官僚日益成為學(xué)界關(guān)注的焦點。街頭官僚指的是在工作中必須與民眾進行直接互動，或者在執(zhí)行公共事務(wù)中具有實質(zhì)裁量權(quán)的公共部門工作人員，典型的街頭官僚包括警察、城市執(zhí)法人員、基層公務(wù)員等。[8]

伊夫林·布羅德金(EvelynZ.Brodkin)在對利普斯基(Lipsky)街頭官僚研究三十年總結(jié)的著作書評中指出，一方面是對街頭官僚機制運作的研究，這個主要涉及在對傳統(tǒng)官僚效率的評價之中，而且出路在于對組織行為的深入研究；另一方面則是基于街頭官僚問題的效率改進方面，這又與新公共服務(wù)、新公共管理這一運動相呼應(yīng)。[9]街頭官僚被認(rèn)為是整合技術(shù)、社會以及道德能力和復(fù)雜行為的一種有效機制。換言之，街頭官僚理論的深入研究使得公共政策制定的維度不斷擴展，就此而言，官僚理論所具有那種效率概念得到肢解。因此，自由裁量的引入本身就是對官僚內(nèi)部彈性問題的研究。

(二)街頭官僚的自由裁量權(quán)

自由裁量的形成存在多種思路的解釋，一般認(rèn)為在客觀事實信息的難以有效把握前提下，使得信息不對稱成為裁量難題，在缺乏完美信息的基礎(chǔ)上形成自由裁量問題；另一方面則是主觀視角來看，作為“社會人”存在的執(zhí)法空間，本身就會形成的一種主客觀之間的權(quán)衡難題。而這一難題與主體之間的特征存在較大的相關(guān)性。兩種解釋的路徑，都是基于一個封閉的視角來展開，基本忽視了媒體介入后一種空間轉(zhuǎn)移和現(xiàn)實擴大問題。本文認(rèn)為自由裁量其實質(zhì)就是一個空間行動域，而這種自由選擇就是基于事實本身的一種評價。這種評價的形成已經(jīng)超越了單純事件本身，所以主客觀之間的結(jié)合有利于進一步理清事件本身的困境。這一方面考慮到客觀視角的事實問題，另一方面則是主觀視角的價值評價。理解自由裁量的成因是理解街頭官僚困境的核心。而把握客觀與主觀兩個維度能夠有效分析街頭官僚行動的內(nèi)容，這不僅摒棄了官僚制冰冷的鐵幕維度，也涵蓋了作為社會人的事實一面。

由于街頭官僚執(zhí)法所面對的事件存在細(xì)碎化以及多樣化的特點，因而在執(zhí)法中就存在較大的自由裁量權(quán)問題。雖然建立有效的裁量準(zhǔn)則對行政機關(guān)內(nèi)部產(chǎn)生了法律上的約束力，有利于實現(xiàn)行政執(zhí)法統(tǒng)一的目的，利于公平對待的實現(xiàn)。但是，具體空間與實際的不同又使得裁量準(zhǔn)則面臨失效的可能。因此，解讀自由裁量的關(guān)鍵在于對執(zhí)法空間的分析。已有的空間分析多數(shù)是從執(zhí)法者的角色介入以及事件本身的面向展開。事實上，自由裁量問題的存在，一定意義上是社會參與評價介入之后的事件，并不局限于單純管理與被管理雙方。在快速信息傳播空間之中，街頭官僚的執(zhí)法空間被瞬時顯化于公眾的視野，使得公眾輿論成為執(zhí)法的一個影響要素。因此，從空間特征來理解街頭官僚自由裁量困境只是問題的起點，關(guān)鍵是介入輿論之后的街頭官僚執(zhí)法困境才是當(dāng)下問題的焦點，也就是需要理解自由裁量的價值維度。

三、解釋框架

本文認(rèn)為街頭官僚所具有的特殊自由裁量難題，一方面是基層事務(wù)的細(xì)碎化與模糊化，另一方面則是基層治理過程中街頭官僚所面臨的多重價值沖突。其直接表現(xiàn)就是情、理、法三維價值的相互沖突。一定程度上講，參與的擴大形成執(zhí)法的外圍壓力，情境化的同步展現(xiàn)使得自由裁量得到嚴(yán)密的控制。此時，單一維度的法律并不能實現(xiàn)有效的治理，更有甚者，此時的法律會被極速的結(jié)構(gòu)為暴力，使得“道德主義消解法律主義”。[10]因此，需要對自由裁量進行更為多元的解釋，才能理解街頭官僚治理的困境與策略。

傳統(tǒng)中國法律的不斷“儒家化”使得在執(zhí)法空間中留下了較大的自由裁量問題。與此同時，“調(diào)解”這一傳統(tǒng)中國的治理模式在中國共產(chǎn)黨積極創(chuàng)新之下也不斷融入當(dāng)下的法律體系。黃宗智在研究清代民事案件的基礎(chǔ)之上，總結(jié)得出當(dāng)代中國法律的三個重要源頭就是：古代法律、革命法律和舶來的法律。[11]同時他還強調(diào)，在三大歷史傳統(tǒng)的混合體中，缺一便不符合歷史實際與社會現(xiàn)實。而這三個源頭都成為中國社會治理合法性的源泉，并在強有力的國家建設(shè)中植入到人們的日常生活之中。

表1 情理法三個維度的基本特征

(一)自由裁量維度的轉(zhuǎn)變：從事實到價值

自由裁量困境的存在并不是基于事實本身難以判定，而是具體場景之下多維價值的空間矛盾的介入。就事實本身而言，單一事件本身都會存在情、理、法的維度，只是各有偏重不同。權(quán)衡情、理、法的三個維度，是分析自由裁量空間的關(guān)鍵。中國的國家治理傳統(tǒng)中一直存在著情、理、法交融的趨勢。正是基于不同價值維度的解釋與不同價值在實踐上的重合，形成了自由裁量的模糊空間，但是正是這種模糊的存在又使得自由裁量成為可能。

隨著公共媒介的快速發(fā)展，以及公共事務(wù)參與度的極速提升，任何微小的區(qū)域事件都有可能成為更大范圍的公共話題。以近年來城管事件為例，多數(shù)討論都是基于事件本身更大范圍的話題爭論。自由裁量的彈性收縮在各種價值沖突中展開，媒介社會中的自由裁量形成似乎越來越遠(yuǎn)離事件本身。自由裁量本來出于在治理中的有效推進，越來越受到合法性方面的挑戰(zhàn)。自由裁量問題也就逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭聦嵵系膬r值討論與權(quán)衡問題。街頭官僚逐漸由封閉域內(nèi)通過自由裁量有效解決治理難題的角色，轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放世界中不斷受到合法性追問的治理者與被治理者。在地方性知識與國家權(quán)威的交匯之處，在個體社會特征與執(zhí)法者國家特征雙重角色之間，理順各種關(guān)系，不僅要把握事實本身，還要理清自由裁量所面臨的價值張力。

(二)自由裁量能力的轉(zhuǎn)變：從全能到合作

從計劃體制到市場化多元社會，改變管理與治理模式是政府轉(zhuǎn)型的應(yīng)有之義。計劃時代的自由裁量問題往往從政治角度出發(fā)，缺少管理彈性，而全能型的政府建構(gòu)使得社會空間得到極大的壓縮。改革開放以來，隨著社會力量的不斷壯大，自由裁量問題一方面不斷向著法制化發(fā)展，而另一方面自由裁量問題也呈現(xiàn)出回歸社會的特征。就自由裁量的考量方面來看，自由裁量越來越向著治理的合法性維度轉(zhuǎn)變。因此，合作是新時期街頭官僚自由裁量的一個關(guān)鍵性特征。

已有的自由裁量討論主要圍繞街頭官僚自由裁量的必然性與街頭官僚自由裁量的影響，權(quán)衡應(yīng)然與實然間的矛盾是自由裁量的難題。但是，從自由裁量的來源與支撐來看，轉(zhuǎn)型時期的自由裁量更多的受到國家權(quán)威與社會發(fā)展的影響。隨著政府轉(zhuǎn)型的不斷深入與社會參與的不斷提升，自由裁量本身的有效性與合法性之間存在一種張力。這也是影響街頭官僚自由裁量問題的核心，如何權(quán)衡有效與合法之間的矛盾，是自由裁量實施的難題。因此，裁量能力的轉(zhuǎn)變也就從全能轉(zhuǎn)向合作，從單純以效率維度為依托的官僚治理轉(zhuǎn)變?yōu)橐孕逝c合法雙重維度的合作治理。

從自由裁量的兩個轉(zhuǎn)變，可以進一步理解街頭官僚執(zhí)法中的行動空間。由于媒介因素的引入，使得事件本身具有公共性場域的特征。而轉(zhuǎn)型期的功能變革又使得在政府管理中對合法性日益關(guān)注。這些變化帶來的最根本訴求則是對于多元社會資源的依賴。從一定意義上來看，改革以來的政府變革就是傳統(tǒng)價值發(fā)現(xiàn)、西方價值借鑒以及自身價值的再現(xiàn)。對三種治理源泉的重新認(rèn)識，就是治理回歸社會的本質(zhì)。因此，發(fā)現(xiàn)社會中的治理元素，是增強治理能力的前提。情、理、法三個傳統(tǒng)的社會治理資源，在強化社會合法性問題上有著深厚的知識基礎(chǔ)。理解情理法在街頭官僚中的位置，將有利于提升街頭官僚執(zhí)法的有效性與合法性。

四、基本特征與治理模式

在事實之上，基于不同價值評價形成了比事件本身更為復(fù)雜的場域，這是中國傳統(tǒng)法律儒家化的延伸，也是中國轉(zhuǎn)型時期多元社會格局所形塑的獨特治理特征。與此同時，基于不同場域的行動形成不同的評價，媒介的快速傳播形成公共討論空間。借助三個公共性討論價值維度，來分析街頭官僚的執(zhí)法行動空間，把握其空間特征，從而形成有效的治理模式。

(一)街頭官僚的執(zhí)法空間

在情、理、法三個相互重合的維度下，形成了四個執(zhí)法的行動空間，四個行動空間因三個不同的標(biāo)準(zhǔn)又形成了執(zhí)法中的自由裁量。法與理的行動空間Ⅰ、情與法的行動空間Ⅱ、情與理的行動空間Ⅲ與情理法的行動空間Ⅳ。

圖1 街頭官僚的能動性空間

對于情、理、法空間Ⅳ，就其實質(zhì)而言是一種事物常態(tài)的表述?？梢哉f，每一件實事之中都會存在三個維度的基因，而不同的組合以及不同因素的匹配才是問題的關(guān)鍵。也正是基于此，從空間Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ進一步延伸出六個空間(如圖1)。這六個空間的存在并不是三個維度的缺失，而是基于事實本身一種更為直觀的描述。在把握主要特征的同時，弱化其中的細(xì)節(jié)，以做標(biāo)準(zhǔn)化的討論之用。

不同的空間可以理解為不同的場域，而場域的概念則類似于布迪厄的定義。場域可以被定義為在各種位置之間存在的客觀關(guān)系的一個網(wǎng)絡(luò)(或一個構(gòu)型)。正是在這些位置的存在和它們強加于占據(jù)特定位置的行動者或機構(gòu)之上的決定性因素之中，這些位置得到了客觀的界定。而在街頭官僚的治理場域之中，情理法三個維度的分割，使得街頭官僚在治理中形成了三重人格，作為個體的情，作為社會人的理，以及作為官僚的法，此三重邏輯不斷建構(gòu)著街頭官僚自由裁量的可能性空間。

(二)執(zhí)法空間的基本特征

街頭官僚所面對的執(zhí)法對象與執(zhí)法難題，使得其在運作之中形成了特定的自由裁量難題，而這一難題的把握就在于對執(zhí)法空間特征的有效理解。從一定程度上而言，執(zhí)法空間的表達(dá)與博弈論中的策略空間類似，即街頭管理這一參與者面對管理中的問題時所能夠選擇的策略組合。而這一策略組合的形成是基于不同的情境而發(fā)生變化。就策略而言，管理者與被管理者都擁有一定的資源。從被管理者而言，可以依據(jù)“情”，利用情感表達(dá)與生存訴苦，來解釋其存在的困境。對于封閉環(huán)境之中訴之以情基本不會有太大的作用。

但是，在一個公開性的輿論空間之內(nèi)，訴之以情就會產(chǎn)生較大的討價還價籌碼。因此，在近年來的街頭官僚沖突中，情的因素越來越被被管理者所利用。與此同時，作為管理者的街頭官僚自身管理不斷規(guī)范化，特別是政府考核中對重大事件的一票否決程序，使得基層政府對于安全管理高度重視。街頭官僚所面臨的考核壓力不斷增大的同時，也在利用“法”的維度方面有了一定的空間。因此，可以說執(zhí)法空間隨著情況的不同而得到轉(zhuǎn)變，而一定意義上講就是三個維度之間的轉(zhuǎn)變。但是，更為關(guān)鍵的需要理解三個維度下不同的治理模式，而這是解釋空間的關(guān)鍵。

(三)治理手段與治理模式

在不同的價值維度形成的不同執(zhí)法空間之中，借助不同的治理模式，是形成城市綜合管理的關(guān)鍵。而當(dāng)前城市管理中單一維度的治理模式以及該模式下消極的治理行為，是街頭官僚執(zhí)法困境的主要原因。有效的調(diào)動社會資源參與與引導(dǎo)社會組織介入，形成多元的治理模式是問題解決的必然要求。而多元治理的形成，有賴于對事件空間的有效把握和自由裁量的恰當(dāng)選擇。街頭官僚執(zhí)法的自由裁量選擇就在于依據(jù)不同的場域空間，根據(jù)不同的價值主導(dǎo)因素，來利用不同的治理手段，以實現(xiàn)治理的有效性與合法性。

李樹和在解釋日本和東南亞金融危機時，提出一個關(guān)系治理與規(guī)制治理分析框架。結(jié)合情理法三個維度，街頭官僚在執(zhí)法中依據(jù)空間的轉(zhuǎn)化可以形成三種治理模式：關(guān)系治理、非正式規(guī)則治理與正式規(guī)則治理。[12]關(guān)系治理是指在沒有第三方介入的情況下，根據(jù)雙方的信任、聲譽和對未來的預(yù)期而形成的自治模式。而規(guī)則治理則是存在第三方介入的情況下發(fā)生的。非正式規(guī)則治理是指在第三方介入情況下，依據(jù)具有約束性的自治規(guī)則而形成的協(xié)調(diào)性治理。對于正式規(guī)則治理則是在第三方實施下，依據(jù)法律規(guī)則而采取的行政執(zhí)法問題。

首先，現(xiàn)階段城市街頭官僚執(zhí)法的空間主要在于轉(zhuǎn)型時期人員高度的流動性與對非正規(guī)經(jīng)濟的依賴。因此，也就形成了情理兩個維度為主的空間，而治理這樣的空間，不僅需要正規(guī)治理模式的有效規(guī)范，更需要關(guān)系治理與非正規(guī)模式的介入。一定意義上講，勞動力在向城市輸入要素的同時，也向城市輸入了社會資本，而這一點則是在城市管理中往往被忽視的資源。有效合理的利用這一資源，不僅有利于人口遷移的穩(wěn)定性，也有利于流動人口的管理。

其次，關(guān)系治理與規(guī)則治理一個關(guān)鍵的區(qū)別就在于關(guān)系治理是自治模式，而規(guī)則治理是存在第三方介入。不管第三方的介入是政府行為還是組織自身的行為，都存在一定的成本。而關(guān)系治理的最大特征就在于沒有第三方介入的組織內(nèi)部自我調(diào)整。由于基層事務(wù)的細(xì)碎龐雜，許多事務(wù)的管理在第三方介入時往往會不利于沖突的化解。因此，有效利用社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)形成的聲譽、信譽機制，是化解矛盾的關(guān)鍵。因此有效的治理手段，就在于組織內(nèi)部形成的自治模式，而不是第三方介入的強力模式。

最后，作為規(guī)則治理的兩個適用空間，主要的區(qū)別在于權(quán)威的不同來源，而適用的條件在于場域中事實發(fā)生的程度。正式規(guī)則的治理往往是較為容易判別，但是這種治理的有效性并不樂觀。街頭事件的發(fā)生，一方面是基于管理者與被管理者之間的沖突，而更多的則是被管理者之間的矛盾。基于此，作為規(guī)則治理的兩個不同模式的適用范圍也就有了很好的界分。無論是基于法的正式規(guī)則治理還是基于理的非正式規(guī)則治理，核心都在于自由裁量問題的解決。自由裁量產(chǎn)生于事實的界定，形成于價值的沖突與權(quán)衡，而從治理角度來看，最為關(guān)鍵的在于多維方式的有效實施。

五、結(jié)論與討論

對街頭官僚的自由裁量問題以及由此形成的執(zhí)法困境是街頭官僚治理績效的核心議題。由于街頭官僚的特殊位置以及服務(wù)的特殊對象，使得自由裁量成為街頭官僚在日常管理中必須使用的手段。這已經(jīng)是學(xué)術(shù)界的一個共識，而對于自由裁量的如何使用則是難以達(dá)成共識的一個話題。無論是基于街頭官僚自身的建設(shè)問題，還是基于被管理者視角的約束問題，都難以實現(xiàn)對自由裁量的有效把握。而從執(zhí)法空間角度的考慮則是解決自由裁量問題的一個有效視角。之所以能夠?qū)崿F(xiàn)這樣的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于將城管問題放置于城市管理之中，從單一維度的管理，轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀行牡闹卫?。在有效利用?jīng)濟要素資源的同時，利用和培育社會資本，實現(xiàn)多層次的治理與管理模式。

首先，要理解開放環(huán)境中的治理轉(zhuǎn)變。在封閉世界中的治理模式主要是基于效率維度的治理，而對于開放環(huán)境下，就需要考慮雙重維度的治理績效，即一要考慮效率問題，二要考慮合法性問題。這兩個維度之間本身就存在一種張力。因此，價值維度的介入是理解執(zhí)法空間的必然。其次，合法性問題的實現(xiàn)就是要利用多層次多維度的資源，在資源有效利用的同時，實現(xiàn)其參與性的可能，也就最終達(dá)成了合法性的途徑。在城市管理的過程中，不僅需要街頭官僚作為管理者的一面，還需要作為合作者的一面。因此，在管理的同時需要不斷培育次生管理組織。承認(rèn)多中心存在的合法性，就有利于管理資源的擴展與管理效率的提升。再次，培育次生管理資源的關(guān)鍵在于組織社會。情理法可以說是社會的一個縮影，也是治理空間形成的要件。理解情理法的內(nèi)涵，就是理解治理資源的內(nèi)涵，不斷流動的人口，不僅帶來了要素資源，也帶來了地方性的知識與社會資本。在有效實現(xiàn)經(jīng)濟效益的同時，需要激活社會資本，進而將社會組織起來，以實現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)發(fā)展。最后，情理法空間可以說是自由裁量的依據(jù)，而自由裁量的形成進一步又塑造了情理法的空間。在公共事務(wù)管理中理順社會資源與國家資源，形成良性的互動是街頭官僚治理中的最終歸宿。