破解張家口市城鄉(xiāng)一體化進程中土地瓶頸研究

馮憲琴

(張家口職業(yè)技術學院，河北張家口 075051)

一、研究背景

中國共產黨第十七屆中央委員會第三次會議審議通過《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，提出至2020年農村改革要建立健全農村經(jīng)濟體制、基本形成城鄉(xiāng)一體化；實現(xiàn)農民人均純收入翻番，農民消費水平大幅度提高，逐步縮小城鄉(xiāng)差別；村民自治制度更加完美，農民民主權利得到切實保障；農村基本醫(yī)療衛(wèi)生制度更加健全，進一步加強農村土地改革和管理體系進一步完善等等。其中中央提出允許農民以多種形式流轉土地承包經(jīng)營權。作為農村問題的核心，農民對這輪改革中的土地流轉問題給予了特別的關注。進行必要的土地流轉有利于解決農村土地無人耕種、無地耕種和耕地荒廢現(xiàn)象，保持農村土地承包關系的長期穩(wěn)定，有利于規(guī)范農村集體建設用地的流轉機制，使農民充分受益，提高土地利用率，實現(xiàn)農業(yè)產業(yè)化、集約化經(jīng)營，加快農業(yè)發(fā)展促民增收。

2009年中央又進一步強調集體土地和農民土地要進行確權登記，規(guī)范農村土地流轉機制。規(guī)定在不改變土地所有權，不改變土地農業(yè)用途，在保證土地承包者和承租者雙方利益情況下進行必要的土地流轉，以滿足日益增長的農村經(jīng)濟發(fā)展需要。

二、國內研究現(xiàn)狀

近年來，隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟快速發(fā)展，我國工業(yè)化、農業(yè)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化的進程不斷加快，征地規(guī)模呈逐年上升趨勢，加速了土地的流轉，在城鄉(xiāng)一體化進程中不免會產生許多的問題。城市化過程中，大量農村土地被征用，產生大批失地農民。農民失去土地就意味著失去了最基本的生活保障，進而成為嚴重的社會問題、經(jīng)濟問題。

三、研究意義

近年來，我市農村土地流轉過程中也出現(xiàn)一些不容忽視的問題：一是有些地方以土地流轉名義，跟國家有關法規(guī)打擦邊球，非法占用耕地，隨意改變土地農業(yè)用途。這些問題是在伴隨城鄉(xiāng)一體化進程進一步加快中出現(xiàn)的，如果任其蔓延，將危害農村土地承包長期穩(wěn)定，嚴重破壞耕地資源；二是地方政府和村級組織個別領導為一己私利，中飽私囊，隨意變更或撤銷農戶的承包合同，集中土地搞招商，強迫承包農戶集中流轉，影響了農村土地承包的穩(wěn)定；三是多數(shù)地方農村土地流轉還處在自發(fā)、分散、無序狀態(tài)；四是截留、挪用農村土地流轉收益，損害農民的利益，影響了政府形象和社會穩(wěn)定，制約了經(jīng)濟發(fā)展。

四、張家口市城鄉(xiāng)一體化進程中土地流轉情況

近年來，張家口市城市化進程在飛速發(fā)展過程中，面臨同樣的土地流轉問題。表現(xiàn)尤為突出的是在市郊、縣(區(qū))郊，由于地源原因，基本得以妥善安置。相比之下，較為偏遠的鄉(xiāng)村土地流轉基本沒有改變土地用途，只是采取不同形式流轉，但在流轉過程中存在一些問題。

據(jù)調查，到2014年全市家庭承包經(jīng)營耕地總面積為1031.68萬畝，實現(xiàn)流轉面積218.76萬畝，流轉率為21.2%。具體情況見下表：

項目縣域 按期限按流轉組織形式小計流轉1-5年(含5年)/萬畝流轉5-10年(含10年)/萬畝流轉10年以上/萬畝農戶自發(fā)流轉/萬畝集體統(tǒng)一組織流轉/萬畝/萬畝懷來1．050．594．521．624．546．16察北1．690．180．721．581．012．59赤城8．22．681．128．53．512崇禮4．651．350．625．21．426．62高新區(qū)0．060．091．090．151．091．24沽源8．7624．8711．124．754044．75懷安5．23240．83150．49335．97650．58076．5572康保19．20586．0152．83619．76788．28928．0568尚義12．26973．51150．57711．91854．439716．3582蔚縣7．35．55．3135．118．1下花園區(qū)0．1650．48180．050．4770．21980．6968宣化縣3．13．37．354．369．3913．75涿鹿6．74230．6261．16825．0233．51358．5365萬全4．81．70．46．906．9陽原5．80．9505．90．856．75張北20．693．316．8921．799．130．89宣化區(qū)0．14000．1400．14塞北2．170．775．722．106．568．66合計112．023256．757849．9745119．156899．5984218．7555

從流轉情況看，流轉后土地使用主要分三大部分：壩上部分、桑洋盆地和壩下部分。壩上主要用途是馬鈴薯生產、草業(yè)生產、蔬菜生產基地建設用地；桑洋盆地主要是以葡萄基地建設為主的果菜生產；壩下主要是以蔬菜基地建設和部分種糧大戶用地為主的生產模式。在我市也有很多成功經(jīng)驗。如宣化縣把加快農村土地流轉作為培育新型農業(yè)經(jīng)營主體、打造現(xiàn)代化農業(yè)示范區(qū)的突破口，加強示范引導，創(chuàng)新運作模式。500家龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、經(jīng)營大戶等經(jīng)營主體帶動1.5萬農戶抱團致富。宣化縣專門出臺意見，在維護農民土地承包權益、規(guī)范土地流轉程序、建立健全管理和服務體系等方面進行指導規(guī)范。建立起縣鄉(xiāng)村三級土地流轉管理服務機構，在全縣推廣“合作社+基地+農戶”、“龍頭企業(yè)+基地+農戶”、“土地入股托管經(jīng)營”等流轉模式，使農戶和新型經(jīng)營主體服下了“定心丸”。全縣已流轉土地13.75萬畝，流轉率達22.9%。扶持省市農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)22家，農民專業(yè)合作組織161家，經(jīng)營大戶315家；引進了江西正邦集團、河北宣化巡天科技種業(yè)公司等龍頭企業(yè)，打造出多個特色農產品品牌。

沽源縣高山堡鄉(xiāng)在推動農村改革過程中，以土地規(guī)模化經(jīng)營為著力點，積極推進農村土地向種養(yǎng)能手流轉。目前，該鄉(xiāng)土地流轉面積達5.2萬畝，流轉荒山草地9030畝，80%集中聯(lián)片，每畝不僅比流轉前增值500元左右，還有效遏制了耕地拋荒現(xiàn)象。

為推動農村土地向規(guī)模化、集約化、高效化方向發(fā)展，高山堡鄉(xiāng)不斷健全土地流轉制度，通過召開村民代表會、廣播、發(fā)放明白紙、黑板報等多種形式加強對土地流轉的意義、政策宣傳，使農民不斷提高認識。同時還成立了鄉(xiāng)級土地流轉中心，明確1名信息員，指導、協(xié)調有關流轉合同簽訂等方面的事宜。目前，該鄉(xiāng)存在農戶間自由流轉和租賃流轉兩種方式，業(yè)主以每畝200—280元不等的租金補償農戶。

市高新區(qū)腰站堡村過去主要以種植玉米為主，從2009年開始，村里成立了“市高新區(qū)凱方農業(yè)合作社”，合作社與290戶村民簽訂土地流轉協(xié)議，實現(xiàn)流轉土地1000多畝，用于種植“印第安”西紅柿。合作社的經(jīng)營形式以土地入股，村民除每畝得到1000元保底租金外，年底還可以和合作社按2∶8的比例取得分紅。這樣算來，村民每畝地可以收入1萬多元，比傳統(tǒng)種植玉米增收十多倍。這就是所謂的“零風險”土地流轉模式。同時合作社還優(yōu)先讓流轉土地的村民到蔬菜園區(qū)工作。村民每天可以領到30-50元工資，實現(xiàn)了流轉土地后的村民就地就業(yè)，村民不用出村就享受到“上班族”的待遇。該村種植的“印第安”西紅柿，除遠銷南方多個大城市外，還有部分出口。參與土地流轉的農民在受益農業(yè)產業(yè)化的同時，還成為收租金、掙薪金、分股金的新型農民。

從實際流轉情況來看，雖然我市土地流轉是呈逐年增加態(tài)勢，但也存在著許多弊端。土地雖然流轉了，但失地農民并沒有實現(xiàn)就地安置就業(yè)，男子青壯年還是以外出打工為主，只有為數(shù)很少的婦女農忙季節(jié)在種植大戶和所謂的公司打幾天短工，這就嚴重制約了城鄉(xiāng)一體化的進程。分析其原因，主要是因為土地流轉雖然實現(xiàn)了集約化經(jīng)營，土地產出效益也有了顯著提高，但主要效益只集中在土地承包經(jīng)營者手里，土地發(fā)包者雖然比自己經(jīng)營劃算，但受益很小。造成這種現(xiàn)象不外乎以下幾個原因，一是土地發(fā)包將土地簡單出租給經(jīng)營者；二是輕讓給經(jīng)營者，他們很少將土地以入股形式參股，實現(xiàn)風險共擔，利潤分成；三是發(fā)包者所處區(qū)域基層政府政策引導不到位，應把著力點放在土地產出與產品深加工并舉層面上來，就地安置農民就業(yè)，進而帶動一方經(jīng)濟，推動鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)化方向發(fā)展。

現(xiàn)就張家口市城鄉(xiāng)一體化進程中土地流轉存在的問題總結如下：

1.土地流轉程序不規(guī)范。一是私下流轉的多、轉讓的少、以托管、入股方式經(jīng)營的更少；口頭協(xié)議的多，文字協(xié)議少。二是土地流轉管理不到位。一些地方領導只關注集體土地流轉，很少關心村民土地經(jīng)營情況，導致土地承包者直接與外來租賃者簽訂土地流轉合同，手續(xù)又不完備，甚至改變了土地用途，這是近年來引發(fā)糾紛誘因之最。

2.土地資源利用率不高。一是是由于大部分進城務工的農民找到的工作是短期工，在很短時間內因受配偶就業(yè)、子女入學等因素制約，他們根本無法真正融入城市，他們都有隨時返鄉(xiāng)的心理，所以他們習慣將自己承包的土地采取簡單轉包、出租、代耕等方式流轉，這就是目前農村普遍存在的棄耕不棄權的經(jīng)營土地方式。由于流轉期限短的原因，經(jīng)營者往往采取掠奪式的經(jīng)營方式，造成土地貧瘠，甚至撂荒。二是由于實行土地責任制初期形成的田地零分細劃，自發(fā)流轉后，承租者形不成規(guī)模經(jīng)營、集約化經(jīng)營，嚴重影響土地產出率。

3.土地流轉收益得不到合理分配。城鄉(xiāng)結合部與過渡鄉(xiāng)鎮(zhèn)、過渡鄉(xiāng)鎮(zhèn)與偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)、中心村與自然村等對農民補償雖然有明顯地域差別，但大部分失地農民得到的補償普遍偏低，農民權益很難得到有效保障，嚴重影響了農村經(jīng)濟再發(fā)展。

4.國家宏觀經(jīng)濟政策執(zhí)行不到位，主要表現(xiàn)在：一是養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和社會福利等社會保障。目前的國情是，政府在此部分的財政傾斜力度不夠，對農村居民的各種社會保障不足；而農民基本收入低，對未來的不確定，使得農民一旦流轉土地，面臨無保障地步，因此可能不愿放棄自己的土地。二是中央政策層層傳遞的失真和扭曲。由于各種利益關系，中央政府從農民利益角度制度的利國利民的政策，傳到地方政府的時候，往往被扭曲。在城鄉(xiāng)一體化下，土地流轉這一方面，就可能出現(xiàn)地方政府以中央政策指令為理由，強制性征地，使得農民喪失自主權，產生抵觸行為。甚至在某些地區(qū)，被強行征收的土地，都是優(yōu)秀的良田，被征收以后卻沒有得到充分的利用，甚至荒廢，導致低效率。三是近年來房地產熱，使得地方政府不考慮項目可行性盲目征地，支持房地產業(yè)的發(fā)展，并夸大承諾，給予農民相當數(shù)額的報酬，結果當前房地產行業(yè)不景氣，也使得政府無力兌現(xiàn)承諾，違約事件頻頻，極大地傷害了農民的感情。

五、加強農村土地流轉的建議

1.農村集體土地倍受村民關注，確權登記是一項“陽光工程”，也是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的根本。明確農村集體土地所有權是接受村民監(jiān)督、保護集體利益有效手段，是保護使用人合法取得農村集體土地使用權基礎。登記造冊，核發(fā)使用權證書，是土地流轉規(guī)定不可缺少內容。所以，集體土地要充分體現(xiàn)村民的根本利益，避免出現(xiàn)不必要的土地糾紛。

2.土地承包經(jīng)營權流轉，應在不違背法律法規(guī)的基礎上采取寬松的政策，促進農業(yè)用地承包經(jīng)營權流轉。堅持因地制宜，在不改變土地農業(yè)用途基礎上，鼓勵集體、個人以土地入股、利于安置剩余勞動力、公開協(xié)商方式發(fā)包經(jīng)營。如發(fā)包給本集體以外的單位或個人，但應當事先經(jīng)本集體村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準。同時應當對承包方的資信情況和經(jīng)營能力進行審查后再簽訂承包合同，這樣就大大減少村民與村委的矛盾。

3.大力支持農村集體建設用地使用權流轉，以加快農村城市化建設進程。在流轉過程中，要充分實現(xiàn)農村綜合治理，合理規(guī)劃自然村遷移、合并村落，實現(xiàn)退耕還林還草。使農民向中心村和城鎮(zhèn)集中發(fā)展，為推動城鄉(xiāng)一體化進程演好前奏曲，同時促進現(xiàn)代化農業(yè)規(guī)模生產。

4.優(yōu)化土地流轉機制，建立縣、鄉(xiāng)、村土地流轉管理服務機構。利用電視、政府文件、板報、發(fā)放明白紙及縣、鄉(xiāng)、村服務網(wǎng)絡等方式建成各級土地流轉服務體系，依托土地需求者調節(jié)流轉機制。發(fā)揮或招聘懂法律擅調解人才從事此項工作，著力解決土地糾紛工作，化解矛盾，理順情緒，排除隱患。