職業(yè)健康監(jiān)管體制的歷史演變與完善對策

鐘斌斌 馬三喜

摘要：論述我國職業(yè)健康監(jiān)管體制的歷史演變，對比安監(jiān)部門和衛(wèi)生部門在職業(yè)健康申報(bào)、職業(yè)健康檢查以及職業(yè)健康監(jiān)管人員等方面的優(yōu)劣勢，分析現(xiàn)行職業(yè)健康監(jiān)管體制存在的問題并提出解決對策，從而為以后衛(wèi)生部門的監(jiān)管提供可靠的理論依據(jù)。

關(guān)鍵詞：職業(yè)健康;監(jiān)督體制;歷史演變;對策

隨著我國逐步成為工業(yè)大國，國內(nèi)安全生產(chǎn)事故起數(shù)、死亡人數(shù)的不斷下降和人民生活水平的提高，人們對職業(yè)健康特別是對職業(yè)病的關(guān)注度越來越高，法定職業(yè)病種類也從十大類115種變成了十大類132種[1]。同時(shí)監(jiān)管體制也隨著政府部門機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行了多次調(diào)整，健全職業(yè)健康監(jiān)管體制機(jī)制和各項(xiàng)制度的呼聲也越來越高。本文以溫州市職業(yè)健康監(jiān)管體制存在的主要問題及其原因進(jìn)行初步探討，從而為以后衛(wèi)生部門的職業(yè)健康監(jiān)管工作提供可靠的理論依據(jù)，規(guī)范和督促職業(yè)健康檢查工作。

一、職業(yè)健康監(jiān)管體制的歷史演變

1.第一階段是1998年到2003年。

從建國初期一直到1998年，職業(yè)健康（舊稱職業(yè)衛(wèi)生）工作由原勞動部門與衛(wèi)生部門共同管理，1998年政府機(jī)構(gòu)改革后，將工作場所的職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管工作由勞動部劃轉(zhuǎn)到衛(wèi)生部門。1998年之前，與職業(yè)健康相關(guān)的法律有《工廠安全衛(wèi)生規(guī)程》《塵肺病防治條例》《礦山安全法》以及《勞動法》等，可以看出在當(dāng)時(shí)的社會大環(huán)境下，職業(yè)健康重點(diǎn)監(jiān)管的范圍主要是在礦山、粉塵性的工廠等用人單位中出現(xiàn)的塵肺病、矽肺病，所以當(dāng)時(shí)監(jiān)管部門設(shè)在管理工廠、礦山的勞動部是合理的。2001年10月27日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議通過的《中華人民共和國職業(yè)病防治法》的出臺，文中講到“縣級以上衛(wèi)生行政部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)職業(yè)病防治的監(jiān)督管理工作”，正式確定了衛(wèi)生部門在職業(yè)危害項(xiàng)目申報(bào)、建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”審查、職業(yè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)制定等方面的職責(zé)。

2.第二階段是2003年到2010年。

2003年機(jī)構(gòu)改革后，開始涉及職業(yè)衛(wèi)生工作的主要綜合管理部門有衛(wèi)生部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)管總局與原勞動和社會保障部，逐步形成主要由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門（以下簡稱安監(jiān)部門）和衛(wèi)生健康部門（以下簡稱衛(wèi)生部門）共同管理的情況。其中衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)職業(yè)衛(wèi)生有關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的制定、建設(shè)項(xiàng)目的“三同時(shí)”、職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理和職業(yè)健康監(jiān)護(hù)有關(guān)的監(jiān)督管理工作，而作業(yè)場所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督檢查、職業(yè)危害申報(bào)、職業(yè)危害事故調(diào)查處理等職能由安監(jiān)部門負(fù)責(zé)，放射衛(wèi)生工作由環(huán)保、衛(wèi)生和公安等部門共同負(fù)責(zé)[2]。相關(guān)的法律逐漸發(fā)揮作用，相應(yīng)的職責(zé)逐漸明晰，職業(yè)健康監(jiān)管工作在這個(gè)階段開始從多部門混合管理向監(jiān)管體制清晰化轉(zhuǎn)變。

3.第三階段是2010年到2018年。

2010年，中央編辦印發(fā)了104號文件《關(guān)于職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管部門職責(zé)分工的通知》，基本上將大部分職業(yè)健康監(jiān)管工作劃轉(zhuǎn)到了安監(jiān)部門，而溫州市則是在2014年才完成移交工作，在全國來說是比較晚的。2011年12月31日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議《關(guān)于修改（中華人民共和國職業(yè)病防治法）的決定》第一次修正，在法律上明確了建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”審查、職業(yè)危害項(xiàng)目申報(bào)、職業(yè)危害因素檢測等工作均由安監(jiān)部門負(fù)責(zé)，而衛(wèi)生部門只需要負(fù)責(zé)在醫(yī)療機(jī)構(gòu)放射性危害控制的監(jiān)督管理和職業(yè)病診斷等方面。

4.第四個(gè)階段是2018年開始。

2018年在全國機(jī)構(gòu)改革大背景下，職業(yè)健康監(jiān)管工作由安監(jiān)部門劃轉(zhuǎn)到衛(wèi)生部門，相應(yīng)的監(jiān)管人員也隨著編制一起劃到了衛(wèi)生部門，同時(shí)《職業(yè)病防治法》也進(jìn)行了內(nèi)容的變更。2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過了對《中華人民共和國職業(yè)病防治法》的修改，將幾處“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門”修改為“衛(wèi)生行政部門”，也從法律上正式明確了職業(yè)健康監(jiān)管職責(zé)。通過安監(jiān)部門對存在職業(yè)健康危害的企業(yè)信息的深入掌握，整個(gè)職業(yè)健康監(jiān)管對象基數(shù)增大，下一步衛(wèi)生部門也將面臨如何實(shí)現(xiàn)大基數(shù)下的細(xì)致化和專業(yè)化監(jiān)管的問題。

二、我國現(xiàn)行職業(yè)健康監(jiān)管體制的比較優(yōu)勢

以溫州市開展職業(yè)健康監(jiān)管工作為例，對比安監(jiān)部門和衛(wèi)生部門兩大職業(yè)健康監(jiān)管部門的優(yōu)劣勢，主要以2016-2018年職業(yè)健康申報(bào)數(shù)據(jù)對比、職業(yè)健康監(jiān)察執(zhí)法情況的數(shù)據(jù)對比、職業(yè)健康檢查的數(shù)據(jù)對比以及職業(yè)健康監(jiān)管人員的監(jiān)管水平對比等方面逐個(gè)進(jìn)行比較分析，也從側(cè)面反應(yīng)出溫州市職業(yè)健康監(jiān)管存在的困境和瓶頸。

1.在職業(yè)健康申報(bào)方面

職業(yè)病危害項(xiàng)目申報(bào)是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作，也是政府部門開展職業(yè)健康監(jiān)管的第一步，2014年申報(bào)企業(yè)只有236家，

職業(yè)健康監(jiān)管職責(zé)劃轉(zhuǎn)到安監(jiān)部門后，溫州市職業(yè)病申報(bào)企業(yè)家數(shù)達(dá)到了15274家，逐年呈現(xiàn)指數(shù)性增長，2018年比2014年職業(yè)健康申報(bào)數(shù)約增長了65倍。如表1所示，可見在職業(yè)健康申報(bào)工作中安監(jiān)部門更占優(yōu)勢，主要的原因是安監(jiān)部門主管本地區(qū)的企業(yè)安全生產(chǎn)工作，比衛(wèi)生部門掌握更多的企業(yè)基本信息，對企業(yè)的監(jiān)管力度也比衛(wèi)生部門更大。

2.在職業(yè)健康監(jiān)督執(zhí)法方面

2014年-2018年期間，溫州市安監(jiān)部門先后對電鍍行業(yè)、皮鞋制造企業(yè)、采掘施工行業(yè)以及汽車維修行業(yè)等進(jìn)行了專項(xiàng)整治工作，通過執(zhí)法力度的增強(qiáng)，直接促進(jìn)了企業(yè)職業(yè)健康管理制度的規(guī)范化。從表2，可以看出2016-2018年職業(yè)健康監(jiān)察執(zhí)法的強(qiáng)度一直在加大，檢查家數(shù)的增加，一部分原因是申報(bào)企業(yè)家數(shù)的逐年增加，另一部分則是安監(jiān)部門擁有專門的執(zhí)法隊(duì)伍，比如安全生產(chǎn)監(jiān)察支隊(duì)等部門，促使在職業(yè)健康監(jiān)察執(zhí)法方面的比衛(wèi)生部門更加全面和系統(tǒng)。而衛(wèi)生部門雖然曾經(jīng)擁有衛(wèi)生監(jiān)督所這個(gè)部門，但對職業(yè)健康監(jiān)管的工作則主要依靠疾控中心來開展，而疾病防治控制中心缺少執(zhí)法權(quán)，更多的是在企業(yè)職業(yè)健康檢測方面提供服務(wù)，而通過執(zhí)法引導(dǎo)企業(yè)建立職業(yè)健康管理制度上顯然是力不從心的。

3.在職業(yè)健康檢查方面

職業(yè)病的防與治缺一不可，職業(yè)健康檢查工作就是在用人單位完成檢測、申報(bào)工作后，給接觸職業(yè)危害的勞動者開展崗前、崗中及離崗時(shí)的體檢工作。從表1，可以看出2014年安監(jiān)部門接手職業(yè)健康監(jiān)管之后，溫州市職業(yè)健康檢查人次數(shù)從2014年的10萬一直增長到2018年的21萬，增長了一倍多，可以看出安監(jiān)部門對于企業(yè)職工開展職業(yè)健康檢查摸排和督促的方面是強(qiáng)于衛(wèi)生部門的，檢查人次數(shù)的增加也證明了在職業(yè)健康檢查監(jiān)管方面安監(jiān)部門比衛(wèi)生部門更有優(yōu)勢。但是隨著檢查人次數(shù)的增加，檢查機(jī)構(gòu)不足的問題也緊跟著暴露出來，而這個(gè)問題在部分疾控中心停止開展體檢業(yè)務(wù)的情況下越發(fā)嚴(yán)重。職業(yè)健康檢查機(jī)構(gòu)主要是由部分醫(yī)院和疾病預(yù)防控制中心來承擔(dān)，2014年職業(yè)健康監(jiān)管移交安監(jiān)部門后，就出現(xiàn)了疾控中心相繼取消了職業(yè)健康檢查業(yè)務(wù)的情況，例如2016到2017年期間，全市職業(yè)健康檢查機(jī)構(gòu)中5家疾控中心就取消了2家，從另一方面也體現(xiàn)了職業(yè)健康檢查機(jī)構(gòu)方面衛(wèi)生部門比安監(jiān)部門更有天然優(yōu)勢。

4.在職業(yè)健康監(jiān)管人員方面

職業(yè)健康監(jiān)察執(zhí)法工作很大一部分是依靠執(zhí)法工作者的，而職業(yè)健康的執(zhí)法水平就顯得非常重要，雖然2014-2018年期間，溫州市各地安監(jiān)部門每年都會對作為執(zhí)法者的安監(jiān)員進(jìn)行執(zhí)法培訓(xùn)，但職業(yè)健康方面的知識由于涉及到預(yù)防醫(yī)學(xué)、檢驗(yàn)醫(yī)學(xué)和工程學(xué)等，內(nèi)容較深奧難懂，這也就造成了職業(yè)健康監(jiān)管人員專業(yè)性方面安監(jiān)部門遠(yuǎn)遠(yuǎn)劣勢于衛(wèi)生部門。以2018年樂清市柳市鎮(zhèn)為例，柳市鎮(zhèn)安監(jiān)分局有安監(jiān)員28名，專業(yè)包括馬克思主義中國化研究、法學(xué)、漢語言文化、化學(xué)工程、計(jì)算機(jī)信息等?？梢姲脖O(jiān)部門監(jiān)管人員的專業(yè)與衛(wèi)生部門大部分均為預(yù)防醫(yī)學(xué)、臨床醫(yī)學(xué)、檢驗(yàn)醫(yī)學(xué)等專業(yè)相比，顯然衛(wèi)生部門在監(jiān)管人員上更具專業(yè)性和針對性。

三、我國現(xiàn)行職業(yè)健康監(jiān)管體制存在的問題

1.職業(yè)健康監(jiān)管方式單一

職業(yè)健康監(jiān)管工作涉及到的主體有用人單位、勞動者、職業(yè)健康檢測機(jī)構(gòu)、醫(yī)院等等，工作性質(zhì)很大程度上決定了監(jiān)管方式，安監(jiān)部門主要負(fù)責(zé)企業(yè)安全生產(chǎn)工作，在用人單位和勞動者方面監(jiān)管方式更加多樣和細(xì)致;衛(wèi)生部門主要負(fù)責(zé)醫(yī)療方面工作，在檢測機(jī)構(gòu)和醫(yī)院方面就更加占據(jù)主動和優(yōu)勢。這也就造成了職業(yè)健康監(jiān)管方式單一，無法全方位。多方式的實(shí)施監(jiān)管。

2.職業(yè)健康檢查機(jī)構(gòu)不足

在安監(jiān)部門監(jiān)管的工作中，經(jīng)常出現(xiàn)企業(yè)準(zhǔn)備給員工做職業(yè)健康體檢的時(shí)候，存在找不到有對應(yīng)資質(zhì)的檢查機(jī)構(gòu);需要預(yù)約排隊(duì)好幾個(gè)月才能輪到體檢;要包車去幾百公里外的醫(yī)院體檢等等的情況，這些都體現(xiàn)了因?yàn)槁殬I(yè)健康檢查機(jī)構(gòu)不足而阻礙了職業(yè)健康監(jiān)管工作的開展。檢查機(jī)構(gòu)的不足主要由兩方面的原因，一方面是因?yàn)殡S時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，行業(yè)的細(xì)化，職業(yè)危害因素的增多，對醫(yī)院的檢查資質(zhì)和設(shè)備的要求也越來越多，對部分職業(yè)病種類的檢查機(jī)構(gòu)就出現(xiàn)不足的現(xiàn)象。另一方面隨著職業(yè)健康監(jiān)管工作的推進(jìn)，涉及到職業(yè)健康危害因素的用人單位的基數(shù)在增加，而檢查機(jī)構(gòu)卻沒辦法相應(yīng)的增多，檢查機(jī)構(gòu)的不足也就越來越嚴(yán)重。

3.職業(yè)健康監(jiān)管專業(yè)性不高

職業(yè)健康監(jiān)管的工作具有很強(qiáng)的專業(yè)性，安監(jiān)部門在監(jiān)管中監(jiān)督執(zhí)法方面比較專業(yè)，但依然需要借助外部的力量，例如職業(yè)健康專家?guī)炖锏膶＜?，但到了基層安監(jiān)站所就不可能有專家力量支持，于是就出現(xiàn)專業(yè)性不高的問題。而衛(wèi)生部門內(nèi)部就有很多職業(yè)健康檢測、評價(jià)、職業(yè)病診斷等方面的專家，這點(diǎn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于安監(jiān)部門的，但是負(fù)責(zé)職業(yè)健康監(jiān)管的部門專業(yè)性也不夠全面，若是僅僅由疾控中心的某個(gè)科室負(fù)責(zé)職業(yè)健康監(jiān)管工作，檢測、評價(jià)方面可能專業(yè)性很強(qiáng)，但是監(jiān)督執(zhí)法方面的專業(yè)性就缺乏。

四、完善我國職業(yè)健康監(jiān)管體制的對策建議

1.改變職業(yè)健康監(jiān)管方式

在職業(yè)健康監(jiān)管體制上建議從疾控中心脫離出來，單獨(dú)在衛(wèi)生部門設(shè)立一個(gè)處室來抓監(jiān)管，要發(fā)動衛(wèi)生監(jiān)督所、疾病預(yù)防控制中心以及醫(yī)院等下屬機(jī)構(gòu)來開展監(jiān)管工作，衛(wèi)生監(jiān)督所主要對企業(yè)開展職業(yè)健康監(jiān)察執(zhí)法工作，疾控中心主要對企業(yè)的職業(yè)健康檢查和工作場所有毒有害物質(zhì)的檢測等方面進(jìn)行服務(wù)和管理。先由監(jiān)督所對存在職業(yè)危害的企業(yè)進(jìn)行摸排，掌握企業(yè)的家數(shù)及分布情況，再由疾控中心及時(shí)跟進(jìn)職業(yè)健康檢測，根據(jù)疾控中心的檢測報(bào)告給不同職業(yè)病危害的企業(yè)進(jìn)行分級，最后由監(jiān)督所進(jìn)行現(xiàn)場的執(zhí)法管理。當(dāng)出現(xiàn)職業(yè)病病例，由醫(yī)院和疾控中心掌握的職業(yè)病病例系統(tǒng)來作出預(yù)警，以此為依據(jù)讓衛(wèi)生監(jiān)督所進(jìn)行下一步執(zhí)法處罰。綜上所述，衛(wèi)生部門只要協(xié)調(diào)好下屬各個(gè)單位的職能，就可形成對職業(yè)健康監(jiān)管的全方面覆蓋，實(shí)現(xiàn)真正的相輔相成。

2.拓寬職業(yè)健康檢查的市場

溫州市在職業(yè)健康檢查機(jī)構(gòu)方面一直存在服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量少、分布不均的問題，首先必須發(fā)動所有疾控中心加入職業(yè)健康檢查的工作中來，各地疾控中心經(jīng)過多年的發(fā)展已經(jīng)具備高級別的職業(yè)健康相關(guān)的檢測能力，設(shè)備和人員也都是一流的，而且軟件和硬件基礎(chǔ)也是完全具備的。其次職業(yè)健康檢查不能局限于有資質(zhì)的幾個(gè)大型綜合醫(yī)院，要穩(wěn)定和優(yōu)化市場的前提下，通過利益驅(qū)動和政策鼓勵等方式，促使更多的中小型醫(yī)院采購設(shè)備、增進(jìn)專業(yè)人員，從而拓寬職業(yè)健康檢查市場。2019年開始，職業(yè)健康檢查機(jī)構(gòu)的資質(zhì)要求也開始出現(xiàn)松綁的趨勢，這對于職業(yè)健康檢查是一針強(qiáng)心劑。只有一個(gè)健康的市場，才能實(shí)現(xiàn)職業(yè)健康監(jiān)管覆蓋面的不斷拓寬。雖然職業(yè)健康檢查和檢測的機(jī)構(gòu)方面是衛(wèi)生部門的優(yōu)勢所在，但企業(yè)體量大，需求也大，拓寬職業(yè)健康檢查機(jī)構(gòu)的市場是大勢所趨，也是重中之重。

3.提高職業(yè)健康監(jiān)管的專業(yè)性

衛(wèi)生部門在開展職業(yè)健康監(jiān)管工作中，醫(yī)學(xué)專業(yè)的工作人員充足，但依然需要合理分配人員，提升監(jiān)管的專業(yè)性。比如在職業(yè)健康執(zhí)法中就需要熟悉《職業(yè)病防治法》等法律法規(guī)，熟悉辦案流程的監(jiān)管人員來負(fù)責(zé);在職業(yè)健康檢測方面就需要在熟悉職業(yè)危害因素、熟識基本工程原理的專業(yè)人員;而在職業(yè)健康檢查方面就需要熟識職業(yè)病知識的專業(yè)人才。監(jiān)管部門從招聘人員、分配工作以及日常培訓(xùn)上，就要按照監(jiān)管需要來合理分配，通過人員的合理分配和監(jiān)管制度的完善，監(jiān)管的專業(yè)性也就會逐步改善。

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作者簡介：鐘斌斌（1989-），男，舍族，浙江溫州人，黑龍江一農(nóng)墾大學(xué)碩士研究生，研究方向：公共管理。

馬三喜（1973-），男，漢族，甘肅秦安人，黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué)副教授，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向：社會主義法治建設(shè)。