移動(dòng)政務(wù)與公共服務(wù)創(chuàng)新：挑戰(zhàn)、局限與改革

郭小聰 趙金旭

[摘 要] 移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)迅速崛起并深刻影響政府公共服務(wù)供給。在公共行政學(xué)的政治—行政兩分框架下，分析移動(dòng)政務(wù)對(duì)公共服務(wù)創(chuàng)新的挑戰(zhàn)：一方面以公眾需求為中心提供公共服務(wù);另一方面重塑官僚制內(nèi)部組織流程和外部職能邊界，從根本上提高公共服務(wù)效率。通過(guò)技術(shù)決定論與社會(huì)建構(gòu)論的爭(zhēng)論，指出移動(dòng)政務(wù)促進(jìn)公共服務(wù)創(chuàng)新的局限性：移動(dòng)信息技術(shù)在促進(jìn)公共服務(wù)創(chuàng)新的同時(shí)，也受到文化、制度等社會(huì)因素制約。就如何提高中國(guó)移動(dòng)政務(wù)推動(dòng)公共服務(wù)創(chuàng)新的作用提出了組織層面完善政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制、制度層面明晰數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、個(gè)體層面彌補(bǔ)數(shù)據(jù)鴻溝的改革建議。

[關(guān)鍵詞] 移動(dòng)政務(wù);公共服務(wù)創(chuàng)新;國(guó)家治理;改革

[中圖分類號(hào)] D63-39 ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ? [文章編號(hào)] 1673-8616（2020）04-0001-15

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，“當(dāng)今世界，新科技革命和全球產(chǎn)業(yè)變革正在孕育興起”[1]。如何在新一輪的科技浪潮中，把握機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，是關(guān)系“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的重要時(shí)代課題。移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)，作為移動(dòng)通信與傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)融合的產(chǎn)物，既是新科技革命典型代表，又是關(guān)系國(guó)計(jì)民生和基本公共服務(wù)供給的基礎(chǔ)保障。

隨著智能手機(jī)的迅速普及，越來(lái)越多的公共服務(wù)，如政府信息公開、消費(fèi)者投訴、納稅、企業(yè)注冊(cè)登記、交通處罰、社區(qū)服務(wù)等，都可以通過(guò)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)完成，移動(dòng)電子政務(wù)（簡(jiǎn)稱移動(dòng)政務(wù)）迅速崛起并深刻影響公共服務(wù)供給。移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)帶給公共管理、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)治理的是越來(lái)越多的熊彼特式的“創(chuàng)造性破壞”[2]。公共服務(wù)作為現(xiàn)代公共行政的核心[3-4]，也可能面臨根本性的范式變遷[5]。在政治—行政兩分的框架下，威爾遜認(rèn)為公共行政學(xué)有兩大目標(biāo)：一是研究政府如何做滿足公眾意愿的事;二是研究政府如何最高效率、最低消費(fèi)地完成這些事[6]。本文將在公共行政學(xué)政治—行政兩分框架下，通過(guò)分析移動(dòng)政務(wù)如何推動(dòng)公共服務(wù)創(chuàng)新的問(wèn)題，探討中國(guó)移動(dòng)政務(wù)發(fā)展路徑。

一、移動(dòng)政務(wù)對(duì)公共服務(wù)的挑戰(zhàn)：以公眾需求為中心

麥克斯懷特認(rèn)為，行政無(wú)法回應(yīng)公民訴求是當(dāng)代公共行政的最大合法性危機(jī)[7]。沃爾多認(rèn)為，公共行政必須具有政治回應(yīng)性，滿足公眾的需求[8]。登哈特也認(rèn)為，公共行政必須永遠(yuǎn)堅(jiān)持符合民意的規(guī)范和原則[9]。但是在政治—行政兩分的框架下，公共服務(wù)的提供面臨深刻的合法性危機(jī)——公共服務(wù)只能以政府提供為中心，難以做到以公眾需求為中心。其原因，一是公眾需求本身難以精確識(shí)別且高度分散，通過(guò)代議制層層傳遞之后，公眾意志難以在政府提供公共服務(wù)的決策中表達(dá)出來(lái)。二是政府決策之后，通過(guò)科層制提供公共服務(wù)的過(guò)程中，多層級(jí)委托—代理關(guān)系使公共政策目標(biāo)函數(shù)不斷發(fā)生偏移，公共服務(wù)最終難以真正體現(xiàn)公眾意愿。

移動(dòng)政務(wù)技術(shù)層面上的變化，促使公共服務(wù)供給從政府提供為中心向公眾需求為中心轉(zhuǎn)變提供了可能[10-11]。一是公共服務(wù)主動(dòng)滿足公眾需求;二是大數(shù)據(jù)精確識(shí)別公眾需求;三是在雙向互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)公眾需求。這些改變都有利于從根本上彌補(bǔ)傳統(tǒng)公共行政的合法性危機(jī)。

（一）零距離主動(dòng)滿足公眾需求

移動(dòng)電子政務(wù)與傳統(tǒng)電子政務(wù)最大的不同就是移動(dòng)終端（智能手機(jī)等）可以隨身攜帶，公眾可以隨時(shí)隨地連接互聯(lián)網(wǎng)，這樣就帶來(lái)了三個(gè)根本性的變化。第一，公共服務(wù)主動(dòng)推送。傳統(tǒng)電子政務(wù)依然是以政府為中心，公眾被動(dòng)去尋找公共服務(wù)，而移動(dòng)電子政務(wù)則是主動(dòng)將各種公共服務(wù)推送到公眾身邊[12]。第二，公共服務(wù)“零距離”傳遞。移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)終端將公共服務(wù)隨時(shí)隨地地傳遞到公眾身邊，像隨身攜帶的物品一樣，公眾可以隨時(shí)隨地獲取這些公共服務(wù)。第三，公眾“碎片化”時(shí)間的利用。因?yàn)榭梢噪S時(shí)隨地獲取公共服務(wù)，所以公眾便可以利用“碎片化”時(shí)間辦理公共事項(xiàng)。這使得公眾的時(shí)間利用策略發(fā)生改變，逐步從以政府提供公共服務(wù)的時(shí)間為中心，變成以公眾自己的時(shí)間安排為中心。公眾參與的行為、習(xí)慣、動(dòng)機(jī)等都會(huì)向“公眾自身為中心”轉(zhuǎn)移[13]。

（二）大數(shù)據(jù)精確識(shí)別公眾需求

移動(dòng)政務(wù)與公眾隨時(shí)隨地互動(dòng)，大數(shù)據(jù)可以精確記錄下整個(gè)公共服務(wù)的服務(wù)過(guò)程。對(duì)這些大數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，政府部門便可以深度挖掘公眾需求，提前預(yù)測(cè)公眾需求，發(fā)掘不同公眾群體間的差異化需求，進(jìn)而向公眾提供個(gè)性化和情境化公共服務(wù)[14-15]。大數(shù)據(jù)精確識(shí)別公眾需求，這從根本上促使公共服務(wù)供給從以政府提供為中心向以公眾需求為中心轉(zhuǎn)變。例如，精準(zhǔn)扶貧政策成為黨的十八大以來(lái)國(guó)家治理的熱點(diǎn)問(wèn)題，也是全面建成小康社會(huì)的重要戰(zhàn)略步驟。需要指出的是，正是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)帶來(lái)的大數(shù)據(jù)環(huán)境，為精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施提供了技術(shù)基礎(chǔ)[16]。以貴州省為例，其以“精準(zhǔn)扶貧云平臺(tái)”為支撐，以農(nóng)村基層“網(wǎng)格化管理數(shù)據(jù)庫(kù)”為保障，通過(guò)大數(shù)據(jù)分析，精確識(shí)別貧困人口需求，有針對(duì)性地向農(nóng)民提供脫貧幫助[17]。精準(zhǔn)扶貧政策只是移動(dòng)政務(wù)環(huán)境下，無(wú)數(shù)“互聯(lián)網(wǎng)+社會(huì)治理創(chuàng)新”案例中的一個(gè)。2015年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》等政策都強(qiáng)調(diào)，利用大數(shù)據(jù)更好識(shí)別公眾需求，提供更加精準(zhǔn)、高效、優(yōu)質(zhì)，以公眾需求為中心的公共服務(wù)。

（三）在雙向互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)公眾需求

移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)最根本的改變是實(shí)現(xiàn)了“線上”與“線下”的對(duì)接（online to offline），虛擬與現(xiàn)實(shí)的對(duì)接，這樣，一定空間內(nèi)的資源可以實(shí)現(xiàn)前所未有的高效流通和精確配置。正是因?yàn)橐苿?dòng)互聯(lián)網(wǎng)逐步解決了空間內(nèi)任意兩行動(dòng)者間信息不對(duì)稱的問(wèn)題，所以由此出現(xiàn)了大量的新型商業(yè)模式1。同樣道理，一定空間內(nèi)公眾與政府間的信息透明和實(shí)時(shí)雙向互動(dòng)也催生了大量的新公共服務(wù)模式。例如，廣州市市場(chǎng)監(jiān)督管理局將蔬菜快速抽檢信息通過(guò)移動(dòng)微博、微信平臺(tái)實(shí)時(shí)開放給公眾，公眾可以隨時(shí)查到相應(yīng)批次的蔬菜溯源信息、快速抽檢信息等，進(jìn)而決定是否購(gòu)買該蔬菜。再如，廣東省中醫(yī)院的手機(jī)門診掛號(hào)服務(wù)，公眾可以根據(jù)醫(yī)生出診情況，隨時(shí)隨地調(diào)整自己的就醫(yī)意愿，省去排隊(duì)時(shí)間，醫(yī)院也可以根據(jù)公眾掛號(hào)情況動(dòng)態(tài)調(diào)配醫(yī)護(hù)資源。

實(shí)時(shí)雙向互動(dòng)才能動(dòng)態(tài)滿足公眾需求，真正實(shí)現(xiàn)以公眾為中心[18]。Bertot和Jaeger等認(rèn)為手機(jī)社交媒體、維基百科、博客、微博等，大大促進(jìn)了政府與公眾間的雙向互動(dòng)，以公眾需求為中心的公共服務(wù)供給特征越來(lái)越明顯[19-20]。Breul等也認(rèn)為，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)使公眾可隨時(shí)隨地與政務(wù)公共服務(wù)互動(dòng)，使公共服務(wù)更加符合公眾的意愿，從而使“政府部門或者機(jī)構(gòu)真正實(shí)現(xiàn)為公眾服務(wù)的使命”[21-23]。

實(shí)時(shí)雙向互動(dòng)也對(duì)公權(quán)力形成制約，保證以公眾需求為中心。其原因?yàn)?，一是互?lián)網(wǎng)的“留痕化”特點(diǎn)，政府工作人員與公眾的雙向互動(dòng)過(guò)程都被數(shù)據(jù)記錄下來(lái)，公眾不滿意的服務(wù)細(xì)節(jié)可以找到證據(jù)，這使街頭執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)受到極大壓縮和制約[24]，從而保證了權(quán)為民所用和公共服務(wù)讓公眾滿意。二是移動(dòng)政務(wù)的便利性，使公眾監(jiān)督的成本大大降低，公眾可以隨時(shí)隨地投訴、舉報(bào)令自己不滿意的公共服務(wù)。三是在以微信、微博為代表的移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)輿論環(huán)境下，手機(jī)拍照、錄像等任何隨時(shí)隨地可發(fā)生的個(gè)體行為都可能演變成為輿論焦點(diǎn)[25]，這給政府部門形成了巨大的輿論壓力，也在一定程度上對(duì)公權(quán)力形成了制約和監(jiān)督。

二、移動(dòng)政務(wù)提高公共服務(wù)效率：流程、平臺(tái)與網(wǎng)絡(luò)

威爾遜認(rèn)為的公共行政學(xué)的第二個(gè)目標(biāo)是研究如何最高效、最低成本地完成政府該做的事[6]。Graham和Hays也認(rèn)為公共行政“最關(guān)注的是效率、責(zé)任和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，及其相應(yīng)的管理技術(shù)問(wèn)題”[26]。弗雷德里克森也認(rèn)為：“尋求到最有效的方法，或者說(shuō)如何使用最有效的方法，來(lái)實(shí)現(xiàn)代表公共利益的政治決策，永遠(yuǎn)是公共行政學(xué)關(guān)注的核心問(wèn)題?！盵27]移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)能夠提高公共服務(wù)效率，原因是其沖擊到傳統(tǒng)公共服務(wù)供給的組織基礎(chǔ)——理性官僚制。移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)對(duì)理性官僚制的改變，一是對(duì)官僚組織內(nèi)部流程的重塑，二是對(duì)官僚組織與市場(chǎng)和社會(huì)邊界的重塑。尤其是第二方面，使政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者機(jī)制在公共服務(wù)中的作用發(fā)生改變，可能會(huì)形成一種新的治理結(jié)構(gòu)。以上兩方面的改變都會(huì)從根本上提高公共服務(wù)效率[19]。

具體而言，移動(dòng)政務(wù)提高公共服務(wù)效率，一是因?yàn)橐苿?dòng)互聯(lián)網(wǎng)對(duì)官僚組織流程的進(jìn)一步重塑、簡(jiǎn)化和理順;二是因?yàn)橐苿?dòng)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)承擔(dān)起越來(lái)越多的公共服務(wù)職能，這其實(shí)是市場(chǎng)的邏輯在公共服務(wù)供給中起到越來(lái)越大的作用;三是因?yàn)橐苿?dòng)社交軟件使公眾嵌入更廣大的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，便于公眾實(shí)現(xiàn)社會(huì)互助，這其實(shí)是社會(huì)自治邏輯在公共服務(wù)供給中發(fā)揮了更大的作用。

（一）移動(dòng)政務(wù)重塑科層組織流程

馬克斯·韋伯認(rèn)為，“從純技術(shù)的觀點(diǎn)來(lái)說(shuō)，官僚制是最高效率的組織形式”[28]，但現(xiàn)實(shí)中的官僚制往往出現(xiàn)異化[29]，“鴿籠式”的專業(yè)分工壁壘，冗繁的規(guī)章，僵化的程序使官僚制成為效率低下的代名詞[30]。20世紀(jì)80年代，組織流程再造運(yùn)動(dòng)率先在私人管理中興起，其基本思想是，利用信息技術(shù)減少工作流程中的摩擦，實(shí)現(xiàn)跨功能、跨權(quán)限、跨層級(jí)的數(shù)據(jù)庫(kù)信息共享，從而大幅度提高生產(chǎn)效率[31-32]。組織流程再造運(yùn)動(dòng)傳播到公共管理領(lǐng)域成為新公共管理運(yùn)動(dòng)的重要組成部分[33]。例如，林登提出了“無(wú)縫隙政府”的概念，認(rèn)為利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立以業(yè)務(wù)流程為中心的，直接面向公眾的公共服務(wù)組織流程，將會(huì)大大提高公共服務(wù)效率[34]。

移動(dòng)政務(wù)進(jìn)一步重塑公共服務(wù)組織流程。移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)會(huì)帶來(lái)科層組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)的“化學(xué)反應(yīng)”和“基因再造”，促使政府內(nèi)部辦事流程的精減和重構(gòu)，從而大大降低政府行政成本，提高政府辦事效率。一方面，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)顛覆了以地理空間分割為基礎(chǔ)的科層組織職能邊界和公共服務(wù)辦事流程[35]。政府跨部門的數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)開放帶來(lái)的移動(dòng)政府一站式服務(wù)，不僅使政府的行政成本大大降低，而且使公眾不再需要訪問(wèn)、寫信或打電話到某個(gè)具體部門來(lái)辦理某項(xiàng)服務(wù)，也不必在具體的時(shí)空內(nèi)勞奔于不同地區(qū)、不同層級(jí)的政府部門，正如李克強(qiáng)總理所說(shuō)：“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑腿。”另一方面，根據(jù)公眾需求重塑業(yè)務(wù)流程。通過(guò)對(duì)大數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，政府可以發(fā)掘出不同公眾群體的公共服務(wù)需求特性，進(jìn)而根據(jù)公眾需求的特性，重新設(shè)計(jì)和調(diào)整科層組織內(nèi)部業(yè)務(wù)流程，形成適應(yīng)公眾個(gè)性化需求的，具有即時(shí)回應(yīng)性的，扁平化和彈性化的科層組織業(yè)務(wù)流程。

（二）平臺(tái)企業(yè)提高公共服務(wù)效率

移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)促使平臺(tái)經(jīng)濟(jì)（platform economy）的興起1，先是Uber、Airbnb、Saleforce等共享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)在全球市場(chǎng)崛起，隨后滴滴、美團(tuán)、優(yōu)酷、支付寶、微信、ofo、摩拜等平臺(tái)在中國(guó)走紅。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者Tirole認(rèn)為，與傳統(tǒng)企業(yè)相比，平臺(tái)企業(yè)發(fā)揮出了越來(lái)越多的公共服務(wù)功能。Evans認(rèn)為，平臺(tái)企業(yè)提供越來(lái)越多公共服務(wù)，其實(shí)是互聯(lián)網(wǎng)對(duì)政府和市場(chǎng)邊界的重塑，即信息技術(shù)倒逼政府將許多公共服務(wù)職能逐步讓渡給互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)，或者在提供公共服務(wù)的過(guò)程中，政府部門越來(lái)越與平臺(tái)企業(yè)融為一體[36]。這本質(zhì)上是用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，或者說(shuō)是企業(yè)追求利潤(rùn)最大化的動(dòng)力去提供公共服務(wù)，因此，其效率要比具有天然壟斷特性的官僚制大大提高。

平臺(tái)企業(yè)提高公共服務(wù)效率主要表現(xiàn)在：第一，大量傳統(tǒng)的政府公共服務(wù)可以通過(guò)微信、支付寶等移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)傳遞給公眾。例如，社保管理、公積金管理、法院訴訟費(fèi)繳納、簽證辦理等大量公共服務(wù)都可以用手機(jī)端支付寶App完成。這樣可以簡(jiǎn)化政府大量的前臺(tái)業(yè)務(wù)，一些政府部門甚至可能只用保留管理公眾數(shù)據(jù)的職能。大量公共服務(wù)事項(xiàng)都通過(guò)契約外包給平臺(tái)企業(yè)，這其實(shí)是用市場(chǎng)的邏輯實(shí)現(xiàn)政府職能，因此可以提高效率。根據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息中心的數(shù)據(jù)，2018年上半年中國(guó)網(wǎng)民42.1%的公共服務(wù)是通過(guò)支付寶或微信的城市服務(wù)平臺(tái)獲取的。另外，23.6%的網(wǎng)民喜歡通過(guò)微信公眾號(hào)獲取公共服務(wù)，9.4%的網(wǎng)民喜歡通過(guò)手機(jī)端政務(wù)微博獲取公共服務(wù)[37]，并且這些數(shù)據(jù)仍在不斷迅速升高。第二，網(wǎng)上虛擬市場(chǎng)秩序的維護(hù)本身是一項(xiàng)重要的公共服務(wù)，而對(duì)此，平臺(tái)企業(yè)比政府更有效率優(yōu)勢(shì)。一是因?yàn)榕c政府相比，平臺(tái)企業(yè)更具有技術(shù)優(yōu)勢(shì)和大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，企業(yè)家和軟件工程師，比法官和政界人士更容易理解和執(zhí)行網(wǎng)上規(guī)章[38]。二是因?yàn)槠髽I(yè)的非正式處理過(guò)程，更適應(yīng)環(huán)境變化，不容易抑制創(chuàng)新[39]。這也是許多學(xué)者提出“互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制私有化”[40]的原因。

在Orlikowski的基礎(chǔ)上，F(xiàn)ountain也接受布迪厄的社會(huì)實(shí)踐理論[65]，在動(dòng)態(tài)過(guò)程中探討技術(shù)與制度間的關(guān)系，提出技術(shù)執(zhí)行分析框架來(lái)說(shuō)明電子政務(wù)采納過(guò)程中技術(shù)和制度之間的關(guān)系。她首先區(qū)分了客觀的技術(shù)（objected technology）和被執(zhí)行的技術(shù)（enacted technology）兩個(gè)概念?？陀^的技術(shù)包括因特網(wǎng)、其他電信傳播技術(shù)、硬件和軟件等;被執(zhí)行的技術(shù)包括用戶對(duì)技術(shù)的理解以及技術(shù)在特定情境中的設(shè)計(jì)和使用。客觀的信息技術(shù)會(huì)單向地對(duì)政府的組織形式和官僚網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生影響，但是能否產(chǎn)生最終的結(jié)果，取決于組織形式和官僚網(wǎng)絡(luò)與被執(zhí)行技術(shù)的雙向互動(dòng)過(guò)程。同時(shí)，制度安排也是在與組織結(jié)構(gòu)、官僚網(wǎng)絡(luò)、客觀的技術(shù)以及被執(zhí)行的技術(shù)之間雙向互動(dòng)的過(guò)程中，產(chǎn)生最終結(jié)果。

從Fountain的技術(shù)執(zhí)行框架來(lái)看，我們平時(shí)所說(shuō)的移動(dòng)政務(wù)，其實(shí)只是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等客觀信息技術(shù)，而客觀信息技術(shù)往往只是一個(gè)觸發(fā)機(jī)制。能否帶來(lái)真正的公共服務(wù)創(chuàng)新，即實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)以公共需求為中心，或真正提高公共服務(wù)效率，還要受到組織結(jié)構(gòu)、官僚網(wǎng)絡(luò)、制度安排和被執(zhí)行的技術(shù)等因素的影響（如圖2所示）。

四、移動(dòng)政務(wù)促進(jìn)公共服務(wù)創(chuàng)新的改革路徑：組織、制度與個(gè)體認(rèn)知

為保持推理的嚴(yán)謹(jǐn)性，本文借助Fountain的技術(shù)執(zhí)行框架來(lái)提出中國(guó)移動(dòng)政務(wù)促進(jìn)公共服務(wù)創(chuàng)新的對(duì)策和建議。Fountain的技術(shù)執(zhí)行框架，是解釋電子政務(wù)（客觀信息技術(shù)）如何產(chǎn)生最終結(jié)果（公共服務(wù)創(chuàng)新）的經(jīng)典解釋框架。因?yàn)橐苿?dòng)政務(wù)是電子政務(wù)的一個(gè)子集，所以該框架也就適合解釋移動(dòng)政務(wù)如何推動(dòng)公共服務(wù)創(chuàng)新。如圖2所示，圖中的“結(jié)果”代表公共服務(wù)創(chuàng)新，圖中的“客觀信息技術(shù)”，代表我們平時(shí)所說(shuō)的移動(dòng)政務(wù)。從圖2可以看到，移動(dòng)政務(wù)能否帶來(lái)公共服務(wù)創(chuàng)新，還要受組織結(jié)構(gòu)和官僚網(wǎng)絡(luò)、制度安排和被執(zhí)行的技術(shù)相互作用的影響。

中國(guó)移動(dòng)政務(wù)發(fā)展迅速，政務(wù)App、政務(wù)微博、政務(wù)微信公眾號(hào)、政務(wù)頭條號(hào)已成為黨政機(jī)構(gòu)發(fā)布權(quán)威信息、回應(yīng)公眾關(guān)切的重要平臺(tái)[37]。然而，中國(guó)移動(dòng)政務(wù)促進(jìn)公共服務(wù)創(chuàng)新的潛力尚未充分發(fā)揮出來(lái)，即公共服務(wù)以公眾為中心和提高公共服務(wù)效率這兩個(gè)公共行政學(xué)的目標(biāo)并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)。借助Fountain的技術(shù)執(zhí)行分析框架，本文認(rèn)為其原因在于在發(fā)展移動(dòng)政務(wù)的過(guò)程中，只注重客觀信息技術(shù)的發(fā)展，忽略了制度安排、組織形式和官僚網(wǎng)絡(luò)、被執(zhí)行的技術(shù)三個(gè)變量對(duì)最終移動(dòng)政務(wù)采納結(jié)果的影響。所以，本文提出以下改革建議。

（一）組織層面完善政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制

在圖2左部中間位置，F(xiàn)ountain認(rèn)為組織形式和官僚網(wǎng)絡(luò)在移動(dòng)政務(wù)影響公共服務(wù)創(chuàng)新的過(guò)程中起到重要中介作用?？陀^的移動(dòng)信息技術(shù)首先對(duì)組織形式和官僚網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生影響，進(jìn)而才能影響到技術(shù)執(zhí)行過(guò)程，最終導(dǎo)致公共服務(wù)創(chuàng)新的結(jié)果。Fountain所說(shuō)的組織形式和官僚網(wǎng)絡(luò)，在中國(guó)是指科層組織。從這個(gè)角度來(lái)看，有的移動(dòng)政務(wù)不能帶來(lái)公共服務(wù)創(chuàng)新的原因是，官員的政績(jī)觀出現(xiàn)了偏差，有些地方官員發(fā)展移動(dòng)政務(wù)往往是為了創(chuàng)造政績(jī)以獲得晉升，而不是更好地服務(wù)公眾。發(fā)展移動(dòng)政務(wù)成了地方創(chuàng)新的代名詞，以及地方官員宣傳自己，吸引上級(jí)注意，獲得晉升機(jī)會(huì)的“政績(jī)工程”。這符合新制度主義理論所說(shuō)的：“與制度環(huán)境相適應(yīng)的結(jié)構(gòu)、程序和戰(zhàn)略，能使組織獲得內(nèi)部、外部資源支持，人員認(rèn)同和人員間相互信任等好處。”[66]因此，只有從制度層面解決好移動(dòng)政務(wù)發(fā)展過(guò)程中的評(píng)價(jià)激勵(lì)問(wèn)題，保證地方政務(wù)發(fā)展移動(dòng)政務(wù)的目標(biāo)函數(shù)指向公共利益最大化，而不是官員個(gè)人利益最大化，或者政府組織內(nèi)部利益最大化，這樣，移動(dòng)政務(wù)才能真正帶來(lái)公共服務(wù)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)以公眾需求為中心，真正提高公共服務(wù)效率。

（二）制度層面明晰數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)

如圖2左下角所示，F(xiàn)ountain認(rèn)為制度安排會(huì)與組織形式和官僚網(wǎng)絡(luò)雙向相互影響，進(jìn)而對(duì)移動(dòng)政務(wù)促進(jìn)公共服務(wù)創(chuàng)新的過(guò)程產(chǎn)生影響。Fountain所說(shuō)的制度安排，在中國(guó)情境下，最適合指數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度?？扑拐J(rèn)為，在交易成本為正的世界中，產(chǎn)權(quán)的明確界定或賦予誰(shuí)，對(duì)資源配置和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行至關(guān)重要[67]。然而，在數(shù)據(jù)日益成為社會(huì)核心資源的情況下，中國(guó)并沒(méi)有一部法律對(duì)數(shù)據(jù)的占有、使用、收益和處置權(quán)利進(jìn)行明確規(guī)定。這給解決個(gè)人隱私保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管、數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)的健全、數(shù)據(jù)開放等一系列問(wèn)題帶來(lái)困難。在某種程度上，數(shù)據(jù)是一種權(quán)力[68-69]，解決不好數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)所屬問(wèn)題，就解決不好移動(dòng)政務(wù)為誰(shuí)服務(wù)的問(wèn)題，導(dǎo)致數(shù)據(jù)權(quán)力成為謀取私利的工具，而不是公共利益最大化的工具，也就從根本上違背了公共行政的兩大目標(biāo)——以公眾需求為中心和提高公共服務(wù)效率。例如，政府將大量公共服務(wù)轉(zhuǎn)接在一些企業(yè)平臺(tái)上，企業(yè)會(huì)獲得大量網(wǎng)民的個(gè)人數(shù)據(jù)，但這些數(shù)據(jù)往往是在公眾不知情、無(wú)授權(quán)的情況下無(wú)償獲得的，對(duì)于追求利潤(rùn)最大化的企業(yè)來(lái)說(shuō)，很難保證其僅用這些“數(shù)據(jù)資產(chǎn)”維護(hù)公共利益最大化。但由于技術(shù)壁壘、監(jiān)管力量碎片化及對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主性的保護(hù)等原因，政府的監(jiān)管力量又很難深入平臺(tái)中，保證網(wǎng)民的個(gè)人數(shù)據(jù)安全。再如，在沒(méi)有明確界定數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的情況下，具有技術(shù)優(yōu)勢(shì)的專業(yè)人員，可以通過(guò)專門的數(shù)據(jù)收集軟件，對(duì)網(wǎng)民的地理位置信息、網(wǎng)上購(gòu)物、網(wǎng)上社交等各種信息進(jìn)行收集，一方面是對(duì)個(gè)人隱私的嚴(yán)重侵犯，另一方面也是給國(guó)家安全帶來(lái)挑戰(zhàn)。因此，只有在國(guó)家層面盡快推出基礎(chǔ)性立法，對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明確的界定，劃清網(wǎng)民、企業(yè)、社會(huì)組織、政府等各主體對(duì)互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)的占有、使用、收益和交易權(quán)，才能從根本上為隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)市場(chǎng)建立、數(shù)據(jù)開放、政府網(wǎng)上監(jiān)管等提供制度保障，也是中國(guó)移動(dòng)政務(wù)促進(jìn)公共服務(wù)創(chuàng)新的制度基礎(chǔ)。

（三）個(gè)體層面彌補(bǔ)數(shù)字鴻溝

在圖2中間部分，F(xiàn)ountain認(rèn)為被執(zhí)行的技術(shù)在移動(dòng)政務(wù)推動(dòng)公共服務(wù)創(chuàng)新的過(guò)程中，起到了終端中介作用。Fountain所說(shuō)的被執(zhí)行的技術(shù)，是指在個(gè)體層面，行動(dòng)者與技術(shù)互動(dòng)的過(guò)程，即客觀的信息技術(shù)被引入組織之后，在組織結(jié)構(gòu)和官僚網(wǎng)絡(luò)，以及組織外部的制度安排的交互影響下，客觀的信息技術(shù)需要由不同行為個(gè)體的認(rèn)知、接受、使用后，才能最終取得公共服務(wù)創(chuàng)新的結(jié)果。Fountain認(rèn)為，被執(zhí)行的技術(shù)，既是指官僚組織內(nèi)部的工作人員個(gè)體對(duì)技術(shù)的認(rèn)知、接受和使用過(guò)程，又是指官僚組織外部的公眾個(gè)體對(duì)技術(shù)的認(rèn)知、接受和使用過(guò)程。就中國(guó)的國(guó)情而言，本文認(rèn)為其更適合指公眾對(duì)客觀移動(dòng)信息技術(shù)的認(rèn)知、接受和使用，因?yàn)椴煌墓娙后w對(duì)信息技術(shù)的理解和使用能力各不相同，這就會(huì)導(dǎo)致數(shù)字鴻溝的問(wèn)題，加劇社會(huì)不公平程度。

Jaeger和Bertot認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)帶來(lái)的益處，不是對(duì)所有人都是平等的[70]，它往往凝固社會(huì)分層[71]，造成同質(zhì)化的人口和社會(huì)心理的集聚，如高學(xué)歷、交際良好、高薪的專業(yè)人士會(huì)在網(wǎng)上聚集在一起[72]，這造成傳統(tǒng)社會(huì)階層間的差距進(jìn)一步拉大，弱勢(shì)公共服務(wù)用戶會(huì)進(jìn)一步被邊緣化[73]。移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，一方面，可能帶來(lái)社會(huì)隔離。例如，Core發(fā)現(xiàn)，95%的網(wǎng)民只關(guān)注那些與自己個(gè)人觀念相近者的微博，這造成微博領(lǐng)域的“隔離”[74];Hindman也觀察到，經(jīng)常在博客上討論政治和社會(huì)問(wèn)題的，往往是具有社會(huì)精英背景的人[75]。另一方面，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)可能強(qiáng)化“技術(shù)專家主義”，那些具有特殊編程技巧的少數(shù)人員，往往對(duì)決策產(chǎn)生重大影響[76]，“代碼的寫手”成為法規(guī)的制定者，決定互聯(lián)網(wǎng)上什么是違約，什么隱私應(yīng)該保護(hù)，什么樣的匿名應(yīng)該允許[77]。因?yàn)槁殬I(yè)、年齡、城鄉(xiāng)、區(qū)域、民族等原因，各種群體對(duì)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的接受和使用能力各不相同，因此中國(guó)在移動(dòng)政務(wù)發(fā)展過(guò)程中，需要制定專門的政策來(lái)提高相對(duì)弱勢(shì)群體對(duì)技術(shù)的接受能力，讓他們感受到技術(shù)是有用的，并且是易用的[78]，這樣才能縮小數(shù)字鴻溝，保證公共服務(wù)做到以公眾需求為中心和真正提高公共服務(wù)效率。

五、結(jié)論和討論

新科技革命像一輛飛馳的列車，呼嘯而來(lái)，能否搭上這趟列車，推動(dòng)中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化，關(guān)系“兩個(gè)一百年”宏偉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系人民的幸福、社會(huì)的和諧和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。借助移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)這只新科技革命的“領(lǐng)頭羊”，推進(jìn)公共服務(wù)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)以公眾需求為中心提供公共服務(wù)，切實(shí)提高公共服務(wù)的效率，就是新科技革命推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的典型方式。公共服務(wù)提供，正是與人民群眾日常生活關(guān)系最為密切，最影響公眾對(duì)政府評(píng)價(jià)的領(lǐng)域。公眾心目中的政府形象，就是在政府提供的公共服務(wù)方不方便、有沒(méi)有效、能否滿足其需求等這些小問(wèn)題中建立起來(lái)的。因此，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)促進(jìn)公共服務(wù)創(chuàng)新的問(wèn)題具有重要意義。

本文首先在公共行政學(xué)的政治—行政兩分法的框架下探討了移動(dòng)政務(wù)如何推動(dòng)公共服務(wù)創(chuàng)新。一方面，移動(dòng)政務(wù)以公眾需求為中心，可以零距離主動(dòng)滿足公眾需求，用大數(shù)據(jù)精確識(shí)別公眾需求，在雙向互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)公眾需求。另一方面，移動(dòng)政務(wù)重塑官僚制（科層制）的內(nèi)部組織流程和外部職能邊界，通過(guò)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三種機(jī)制的改變從根本上提高公共服務(wù)效率，具體表現(xiàn)在移動(dòng)政務(wù)重塑官僚組織（科層組織）流程、平臺(tái)企業(yè)提高公共服務(wù)效率、社交網(wǎng)絡(luò)促使公眾自我服務(wù)。其次，借助技術(shù)決定論與社會(huì)建構(gòu)論的爭(zhēng)論，指出移動(dòng)政務(wù)促進(jìn)公共服務(wù)創(chuàng)新是有局限性的，因?yàn)槠淝疤峒僭O(shè)建立在極端技術(shù)決定論之上。本文認(rèn)為客觀的移動(dòng)信息技術(shù)只能是影響公共服務(wù)創(chuàng)新的一個(gè)“觸發(fā)機(jī)制”，能否真正帶來(lái)理想結(jié)果，還要受到官僚組織（科層組織）、制度安排、技術(shù)被執(zhí)行過(guò)程的影響。最后，本文借助Fountain的技術(shù)執(zhí)行框架，提出中國(guó)移動(dòng)政務(wù)發(fā)展的對(duì)策建議：組織層面完善政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制、制度層面明晰數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、個(gè)體層面彌補(bǔ)數(shù)據(jù)鴻溝。

需要說(shuō)明的是，“技術(shù)永遠(yuǎn)是工具，只能實(shí)現(xiàn)技術(shù)理性，不能實(shí)現(xiàn)價(jià)值理性”[79]，中國(guó)移動(dòng)政務(wù)發(fā)展要特別注重效率與公平的統(tǒng)一。上文所述的一系列問(wèn)題，最深層原因是僅在技術(shù)理性層面追求效率，忽視價(jià)值理性層面的公平。這其實(shí)是管理主義結(jié)果導(dǎo)向思維的延續(xù)[80-82]。沃爾多、弗雷德里克森等很早就對(duì)管理主義提出批判，認(rèn)為公共行政必須保證公平、正義、民主、參與等基本公共價(jià)值[83-84]。因此，處理好公平與效率的關(guān)系，移動(dòng)政務(wù)才能真正帶來(lái)公共服務(wù)的創(chuàng)新。

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[責(zé)任編輯：楊 ?彧]

Abstract： Rapid development of mobile Internet has great impacts on the supply of public service provided by the government. This paper analyzes the challenges of mobile e-government on the innovation of public service in the politics-administration dichotomy under the public administration framework. On the one hand， the public service is centered on public needs; on the other hand， it reshapes the internal organization procedures and boundaries of external functions of bureaucratic system to improve the efficiency of public service. It points out the limitations of mobile e-government to promote public service innovation through the analyses on determinism of technology and social constructivism： although the mobile information technology promotes the innovation of public service， it is also restricted by social factors such as culture and social system. Finally， this paper proposes the reforms measures regarding how to improve the innovations of public service through mobile e-government in China such as improving the performance evaluation mechanism at organizational level，clarifying the data property rights at institutional level， and bridging the data gap at individual level.

Key words： mobile e-government; innovation of public service; national governance; reform