最新戶籍制度改革釋放哪些信號(hào)？

李鐵

談到要素和資源的市場(chǎng)化配置，戶籍管理制度改革是繞不過(guò)去的坎兒。

從2001年開(kāi)始，黨中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)了一系列文件，由簡(jiǎn)到難，在縣以下小城鎮(zhèn)率先放開(kāi)落戶管理，之后延伸到地級(jí)城市;在全面取消城區(qū)常住人口300萬(wàn)以下城市落戶限制的基礎(chǔ)上，現(xiàn)在又放開(kāi)放寬城區(qū)常住人口300萬(wàn)～500萬(wàn)的大城市的落戶條件。

雖然在人口流出地區(qū)，對(duì)于各類地級(jí)城市來(lái)說(shuō)，戶籍的重要性已經(jīng)不再如以前那般。但是在人口流入地區(qū)的城市，無(wú)論是大城市還是小城鎮(zhèn)，幾乎沒(méi)有落實(shí)任何有關(guān)戶籍管理制度改革的政策，甚至還設(shè)置了各種落戶門(mén)檻和條件，提高了外來(lái)人口的落戶難度。

戶籍管理制度改革是涉及到一個(gè)更廣泛人群的利益結(jié)構(gòu)調(diào)整的問(wèn)題。

改革開(kāi)放前，戶籍管理制度之嚴(yán)格，重點(diǎn)是在城鄉(xiāng)關(guān)系上。那個(gè)時(shí)期，城市間的公共服務(wù)水平和供給能力差別不是太大，除少數(shù)個(gè)別城市外，其他城市間的人口流動(dòng)并不存在太大障礙。當(dāng)然，在不同人口規(guī)模和不同行政等級(jí)的城市，人口流動(dòng)還存在著一定的條件限制，但至少?zèng)]有像現(xiàn)在這樣，落戶條件如此嚴(yán)格。而不論哪一類城市，戶籍管理制度的限制重點(diǎn)都是在城鄉(xiāng)上，所謂非農(nóng)業(yè)戶口和農(nóng)業(yè)戶口，有著天壤之別。有了城市非農(nóng)業(yè)戶口，就可以確保商品糧的供應(yīng)和各種輕工業(yè)品和副食品的票證供應(yīng);而農(nóng)業(yè)戶口，則只能靠自己種的糧食和蔬菜以及飼養(yǎng)的牲畜來(lái)養(yǎng)活自己。

對(duì)于進(jìn)城落戶之所以嚴(yán)格限制，是因?yàn)樵谖镔Y短缺、經(jīng)濟(jì)貧困的時(shí)代，農(nóng)產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。政策制定者一方面擔(dān)心如果更多農(nóng)業(yè)戶口的人進(jìn)城落戶，那么將無(wú)法確保就業(yè)，形成很多的流浪人群，造成城市不穩(wěn)定;另一方面則是擔(dān)心農(nóng)產(chǎn)品和依賴于農(nóng)業(yè)的輕工業(yè)原料的供給嚴(yán)重不足，影響到城市里工人的生活保障和各種利益。

所以，從那個(gè)時(shí)候沿襲到現(xiàn)在的戶籍管理制度，不僅是農(nóng)民難以進(jìn)城落戶，而且城里人也難以到農(nóng)村落戶。因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地也不夠城里人到農(nóng)村來(lái)參與分配，而且有限產(chǎn)出也確實(shí)無(wú)法保證更多的城里人在農(nóng)村占用更多的農(nóng)村資源。

盡管為解決城市就業(yè)的困境，上世紀(jì)六七十年代曾經(jīng)先后有2000多萬(wàn)應(yīng)屆中學(xué)畢業(yè)生上山下鄉(xiāng)，擠占了部分農(nóng)村資源。但隨著后來(lái)進(jìn)城落戶政策的調(diào)整，絕大部分下鄉(xiāng)知青基本都返城，從事各類工作。城鄉(xiāng)人口變遷的格局就此相對(duì)穩(wěn)定了一個(gè)時(shí)期。但是并沒(méi)有改變因戶籍制度形成的日益固化的城鄉(xiāng)利益新格局。

改革開(kāi)放前后，農(nóng)村人要進(jìn)城，除了通過(guò)高考、部分軍人復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)安置和婚姻等方式可以進(jìn)城落戶之外，也有因城市征地安排一部分被征用土地的村莊農(nóng)業(yè)戶口進(jìn)城落戶和就業(yè)。要想通過(guò)其他途徑進(jìn)城落戶則十分艱難?？梢?jiàn)當(dāng)時(shí)的城鄉(xiāng)差距之大。

現(xiàn)在討論的戶籍問(wèn)題可能與當(dāng)時(shí)的戶籍管理制度有著根本的區(qū)別。但至少隨著改革開(kāi)放，社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件已經(jīng)發(fā)生了天翻地覆的變化。

舉例來(lái)說(shuō)，本地農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件已經(jīng)大大放寬，可以說(shuō)沒(méi)有更多的障礙。原因在于，城市郊區(qū)農(nóng)民手中的土地比戶口還要值錢(qián)，在盼望著征地拆遷獲取高額補(bǔ)償費(fèi)用的預(yù)期之外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的各項(xiàng)福利也在水漲船高。雖然一部分遠(yuǎn)郊區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地紅利不高，但隨著城市產(chǎn)業(yè)向遠(yuǎn)郊區(qū)的轉(zhuǎn)移，還是會(huì)有升值的潛力?？梢哉f(shuō)，對(duì)于一個(gè)城市管理轄區(qū)的農(nóng)村，進(jìn)城落戶的變遷壓力不大，只要有錢(qián)買房，農(nóng)民就能進(jìn)城落戶。

而相比之下，城里人到農(nóng)村落戶幾乎沒(méi)有任何可能。因?yàn)橐环矫嬗袊?yán)格的政策限制，嚴(yán)禁城里人進(jìn)入農(nóng)村購(gòu)買宅基地，限制城鄉(xiāng)要素流動(dòng);另一方面，村里宅基地、各項(xiàng)福利和基于集體經(jīng)濟(jì)組織的選舉行為，絕對(duì)不允許更多外來(lái)人口分享村集體利益。

這也說(shuō)明了，人們經(jīng)常提到的所謂戶口的城鄉(xiāng)界限，已經(jīng)從原來(lái)的進(jìn)城難變成現(xiàn)在的進(jìn)村難。當(dāng)提到要素和資源按照市場(chǎng)化進(jìn)行配置的時(shí)候，無(wú)論是從戶口，還是基于戶口的土地以及福利分配，都存在著城鄉(xiāng)反向流動(dòng)的巨大阻力。

回過(guò)頭來(lái)再看，涉及城市的戶籍管理制度改革，難點(diǎn)不在于進(jìn)城，而在于本地人口和外來(lái)人口的差異。其實(shí)道理和村莊一樣，基于原來(lái)戶籍管理體制的公共服務(wù)供給系統(tǒng)，也是按照行政管理區(qū)域提供的。例如某個(gè)城市的各項(xiàng)公共服務(wù)，特別是教育、社保等是嚴(yán)格限制只提供給本市城鄉(xiāng)戶籍人口的。

曾經(jīng)有個(gè)發(fā)達(dá)地區(qū)城市的市長(zhǎng)表示，他們有外省教師數(shù)萬(wàn)名，服務(wù)于外來(lái)人口子女教育。在職期間，這些外地戶籍的教師可以享受與當(dāng)?shù)貞艏用窈徒處熗瑯拥拇?，但是一旦退休，他們只能回到家鄉(xiāng)去享受原戶籍所在地的社保。因?yàn)檫@個(gè)城市的財(cái)政無(wú)法承擔(dān)這些外來(lái)人口退休后的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。

大到上千萬(wàn)人口的城市，小到十幾萬(wàn)人口的建制鎮(zhèn)，不在于城市人口規(guī)模的大小，而在于外來(lái)人口所占比重的高低，未來(lái)會(huì)給當(dāng)?shù)刎?cái)政增加多少社保負(fù)擔(dān)。盡管這些外來(lái)人口已經(jīng)給就業(yè)所在地的城鎮(zhèn)做出了巨大的貢獻(xiàn)，但是他們?nèi)匀徊荒芡晖耆叵硎芘c本地城鎮(zhèn)居民同等的所有公共服務(wù)待遇。

戶口和行政管轄區(qū)域公共服務(wù)提供的關(guān)系，決定了在人口流入地區(qū)的城市，戶改難度類似于現(xiàn)在村莊。因?yàn)橛邢薜呢?cái)力大多提供給本地戶籍居民的公共服務(wù)，不希望再有更多的新增外來(lái)人口來(lái)平攤未來(lái)可能的公共服務(wù)增長(zhǎng)預(yù)期，而且也不希望因外來(lái)人口分蛋糕而影響到本地戶籍居民可能享受到的各項(xiàng)待遇。

之所以限制公共財(cái)政對(duì)外來(lái)人口的支出，還存在著另一個(gè)重要原因，就是城市公共服務(wù)水平的差距。如果在改革開(kāi)放前，全國(guó)城市的發(fā)展差距不大，可能在城市間流動(dòng)人口的矛盾并不那么突出。但是隨著改革開(kāi)放，我國(guó)區(qū)域間和城市間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平拉開(kāi)了巨大的差距，也不可避免地拉大了城市間公共服務(wù)水平的差距，而且這些都是需要財(cái)政支出來(lái)保障的。

對(duì)于人口流出地區(qū)和城市，希望得到更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，希望增加更多的產(chǎn)業(yè)和人口;而對(duì)于人口流入地區(qū)和城市，則是希望外來(lái)人口保持增長(zhǎng)，創(chuàng)造并留下更多的財(cái)政收益，但是人不能在這里落戶。

而且長(zhǎng)期以來(lái)，由于戶籍管理制度改革進(jìn)展較慢，財(cái)政支撐的公共服務(wù)把更多投入和利益分享給了本地戶籍居民。而當(dāng)戶籍居民的利益增長(zhǎng)之后，更不希望有更多的外來(lái)人口平攤這部分利益，因?yàn)檫@會(huì)直接影響到每一個(gè)戶籍居民的切身利益。除非外來(lái)人口身懷絕技，可能為本地發(fā)展做出超常規(guī)的貢獻(xiàn)，或者是花大價(jià)錢(qián)投資和購(gòu)買住房，才有獲取落戶權(quán)利并享受與本地城鎮(zhèn)居民同等公共服務(wù)的可能。

回看一下我國(guó)戶籍管理制度改革的進(jìn)程，也就清楚，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)]有形成足夠差別，或者是資源和要素可能提供無(wú)限供給時(shí)，戶口身份變遷的影響并不是特別大。但是一旦形成了供給能力的差距或當(dāng)資源要素供給有限時(shí)，就會(huì)通過(guò)戶籍制度來(lái)限制外來(lái)人口落戶，人為限制可能額外增加公共資源消耗。

當(dāng)這種體制維持了較長(zhǎng)時(shí)期后，利益格局就會(huì)相對(duì)固化，也導(dǎo)致了改革中會(huì)遇到的屏障。無(wú)論是城鄉(xiāng)間戶籍制度的反向限制，還是城市間戶籍管理制度的強(qiáng)化，都在當(dāng)前形成了嚴(yán)重的改革阻力。因?yàn)槭轻槍?duì)城市內(nèi)部更為廣泛的社會(huì)群體，或者是全國(guó)較普遍的農(nóng)村社區(qū)群體和組織，所以這項(xiàng)改革的推進(jìn)就會(huì)受到各方面的阻礙。盡管中央有關(guān)政策和文件一再頒發(fā)，但是遭遇到地方、城市和農(nóng)村社會(huì)的全面阻擊，也會(huì)影響到政策的進(jìn)一步落實(shí)。

在這次中央新近頒發(fā)的《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》中，在促進(jìn)要素市場(chǎng)化配置方面，提出了“放開(kāi)放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶限制”之外，還提到了“探索實(shí)行城市群內(nèi)戶口通遷、居住證互認(rèn)制度”。

這至少說(shuō)明：一是堅(jiān)持戶籍管理制度改革的方向和政策決心不變，這是推動(dòng)要素市場(chǎng)化配置的一個(gè)重要組成部分。二是在推進(jìn)改革的操作過(guò)程中要實(shí)現(xiàn)先易后難，而不是先啃硬骨頭而造成不必要的麻煩。城市群內(nèi)部公共服務(wù)差別不大，容易穩(wěn)步推進(jìn)，取得效果。三是在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的過(guò)程中，可以加速推進(jìn)改革。發(fā)展的成果可以緩解社會(huì)矛盾。而在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)遇到困難時(shí)，可以調(diào)整改革力度。特別是面臨著新冠肺炎疫情對(duì)全球化產(chǎn)生的巨大影響，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也造成了前所未有的局面，我們可以先解決容易操作的問(wèn)題，再逐步擴(kuò)展公共服務(wù)城市間戶籍和居住證識(shí)別和認(rèn)證的推廣面，把未來(lái)可能要攻關(guān)的矛盾面逐漸縮小，也是一個(gè)比較符合現(xiàn)實(shí)國(guó)情的考慮。