“無(wú)縣時(shí)代”， 或成發(fā)展新趨勢(shì)

王環(huán)環(huán)

近段時(shí)間，我國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整密集進(jìn)行。6月以來(lái)，撤縣設(shè)區(qū)（市）的消息不斷，成都、長(zhǎng)春、煙臺(tái)、邢臺(tái)等城市先后迎來(lái)了撤縣設(shè)區(qū)（市）的行政區(qū)劃調(diào)整，江西省龍南縣、青海省同仁縣、湖北省監(jiān)利縣撤縣設(shè)市也均于近期獲批。新一輪的撤縣設(shè)區(qū)（市）熱潮涌動(dòng)。

事實(shí)上，撤縣設(shè)區(qū)（市）早已不是什么新鮮事。據(jù)統(tǒng)計(jì)，過(guò)去十年間，全國(guó)共撤銷138個(gè)縣，同期增加17個(gè)縣級(jí)市、112個(gè)市轄區(qū)。而在四大一線城市和15座新一線城市中，北京、上海、廣州、深圳、武漢、天津、南京、東莞、佛山這9城都已進(jìn)入“無(wú)縣時(shí)代”。另外，一些大城市盡管仍管轄少量的縣，逐步向“無(wú)縣”狀態(tài)靠攏的意味卻相當(dāng)明顯。

“無(wú)縣化”背后的根本推動(dòng)力，是中國(guó)不斷加快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，也是城鎮(zhèn)之間聯(lián)系不斷緊密的結(jié)果。在現(xiàn)如今的現(xiàn)代化發(fā)展背景下，撤縣設(shè)區(qū)（市）這種較為剛性的宏觀調(diào)控方式，是很多城市壯大發(fā)展空間、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接方式。撤縣設(shè)區(qū)（市）的發(fā)展進(jìn)程上，不少地方正躍躍欲試：河南鄭州、福建三明、山西太原等地均已將撤縣工作提上日程。

不過(guò)，撤縣設(shè)區(qū)（市）不可盲目而為。曾任中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心主任的牛鳳瑞表示：“是否撤縣設(shè)區(qū)（市），需要看中心城市本身的輻射力和帶動(dòng)能力，以及距離中心城區(qū)的遠(yuǎn)近而定?！?/p>

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，我國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整正密集進(jìn)行。近期的行政區(qū)劃調(diào)整包括多種方式，主要有以下三種：

第一種是城市行政范圍內(nèi)的區(qū)域調(diào)整，主要是將城市下轄的縣（市）撤縣設(shè)區(qū)，這也是較為普遍的方式。比如成都下轄的新津縣改成了新津區(qū)，煙臺(tái)的蓬萊市、長(zhǎng)島縣被撤銷，合并設(shè)立為煙臺(tái)市蓬萊區(qū)等。

第二種則是將市域范圍以外的、原屬于其他地市的部分區(qū)域納入，擴(kuò)大城市的發(fā)展空間。比如，近日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)同意，將原由四平市代管的縣級(jí)公主嶺市改由長(zhǎng)春市代管。這種方式難度較大，近十年共有5個(gè)城市通過(guò)這種方式實(shí)現(xiàn)了城市擴(kuò)張，且都是省會(huì)城市。

第三種是撤縣設(shè)市，比如，江西省龍南縣、青海省同仁縣、湖北省監(jiān)利縣撤縣設(shè)市均于近期獲批。

縣與區(qū)一字之差，但待遇相去甚遠(yuǎn)。尤其體現(xiàn)在上級(jí)的定位中，縣一般以農(nóng)業(yè)為主，市則以工商業(yè)或者服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主。而在獨(dú)立性和自治權(quán)方面，作為一級(jí)獨(dú)立政府的縣政府要比身為市政府派出機(jī)構(gòu)的區(qū)政府略勝一籌，而且縣級(jí)政府的縣域管理也更為獨(dú)立，在區(qū)域規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面有更強(qiáng)的自主性。

華東師范大學(xué)城市與區(qū)域規(guī)劃研究院院長(zhǎng)曾剛認(rèn)為，縣和區(qū)最大的區(qū)別，就在于規(guī)劃?rùn)?quán)和建設(shè)權(quán)，改成區(qū)后，把規(guī)劃?rùn)?quán)和建設(shè)權(quán)上收，有利于大城市在自己的轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加速，農(nóng)村人口市民化的需求不斷增長(zhǎng)，縣的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形態(tài)減弱而城市經(jīng)濟(jì)形態(tài)增強(qiáng)，就會(huì)產(chǎn)生撤縣立市和撤縣設(shè)區(qū)兩種需求。

對(duì)縣（市）來(lái)說(shuō)，撤縣（市）設(shè)區(qū)后，地方行政級(jí)別提升，可以享受到市里的經(jīng)濟(jì)輻射與帶動(dòng)作用，帶來(lái)農(nóng)村人口市民化、區(qū)域一體化協(xié)同發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快、公共服務(wù)水平提升等諸多好處。如2015年增城市撤銷并設(shè)增城區(qū)，兩年之后廣州就把地鐵修了過(guò)去。如果沒(méi)有撤縣（市）設(shè)區(qū)，很難想象通地鐵的動(dòng)作能這樣迅速。

對(duì)市來(lái)說(shuō)，撤縣（市）設(shè)區(qū)后全市的經(jīng)濟(jì)總量、土地、人口、空間資源都將進(jìn)一步提升。地級(jí)市在省里的重要性與話語(yǔ)權(quán)提高，包括地鐵等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的審批資質(zhì)更容易達(dá)標(biāo)。這些都將增加對(duì)原有縣市資源的統(tǒng)一調(diào)配能力，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展更能發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2010年年底，全國(guó)共有縣級(jí)行政區(qū)劃單位2856個(gè)，其中市轄區(qū)853個(gè)、縣級(jí)市370個(gè)、縣1461個(gè)。根據(jù)全國(guó)行政區(qū)劃信息查詢平臺(tái)的數(shù)據(jù)，目前共有2846個(gè)縣級(jí)行政單位，其中有965個(gè)市轄區(qū)、387個(gè)縣級(jí)市、1323個(gè)縣。也就是說(shuō)，在將近十年的時(shí)間內(nèi)，全國(guó)共撤銷了138個(gè)縣，同期增加了17個(gè)縣級(jí)市、112個(gè)市轄區(qū)。

而與此同時(shí)，在四大一線城市和15座新一線城市中，北京、上海、廣州、深圳、武漢、天津、南京、東莞、佛山這9城都已進(jìn)入“無(wú)縣時(shí)代”。另外，一些大城市盡管仍管轄少量的縣，逐步向“無(wú)縣”狀態(tài)靠攏的意味卻相當(dāng)明顯。

“無(wú)縣時(shí)代”，或成發(fā)展新趨勢(shì)。

其實(shí)，撤縣設(shè)區(qū)（市）早已不是什么新鮮事。20世紀(jì)90年代，我國(guó)就曾掀起撤縣設(shè)區(qū)（市）的熱潮，但由于不少地方隨即出現(xiàn)的“占用耕地”“假性城市化（指標(biāo)不達(dá)標(biāo)）”等問(wèn)題而被迫叫停。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市擴(kuò)張的需求也在急劇膨脹?！皟鼋Y(jié)”多年后，2013年1月，國(guó)務(wù)院一次性批復(fù)同意了兩個(gè)“縣改市”。此后，撤縣設(shè)區(qū)（市）的閘門重新開(kāi)啟。

如今，越來(lái)越多的地方加入到撤縣的隊(duì)伍中。業(yè)內(nèi)普遍看法認(rèn)為，在國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展中心城市的背景下，縣改區(qū)之后，當(dāng)?shù)啬軌蛉娼邮苤行某鞘械妮椛?，例如基礎(chǔ)設(shè)施將納入整個(gè)城市通盤進(jìn)行考慮，公共服務(wù)和老百姓的生活質(zhì)量將得到不同程度的提高。

從區(qū)域來(lái)看，撤縣設(shè)區(qū)在東部沿海地區(qū)十分頻繁。目前，在廣東和江蘇這兩個(gè)經(jīng)濟(jì)大省，區(qū)的數(shù)量已經(jīng)超過(guò)了縣（縣級(jí)市）的數(shù)量。在經(jīng)濟(jì)大省山東，自2012年來(lái)，也已有12地撤縣設(shè)區(qū)。

6月10日，福建省三明市人大常委會(huì)同意撤銷梅列區(qū)、三元區(qū)，設(shè)立新的三元區(qū);撤銷沙縣，設(shè)立沙縣區(qū)，要求市政府盡快按程序報(bào)批。6月28日，三明市民政局相關(guān)工作人員表示，目前三明市行政區(qū)劃調(diào)整方案已經(jīng)上報(bào)給省政府，最終將由國(guó)務(wù)院根據(jù)上報(bào)情況予以審批。

與此同時(shí)，中部地區(qū)也正積極籌備。今年6月上旬，鄭州官方在回應(yīng)網(wǎng)友提問(wèn)時(shí)表示：“目前我市的撤縣、市設(shè)立市轄區(qū)的區(qū)劃調(diào)整工作正在積極進(jìn)行中?！备鶕?jù)《鄭州建設(shè)國(guó)家中心城市行動(dòng)綱要（2017—2035年）》，鄭州將優(yōu)先完成中牟、滎陽(yáng)、新鄭的撤縣（市）改區(qū)，盡快實(shí)現(xiàn)全域城區(qū)化。而山西太原則計(jì)劃到2022年，清徐、陽(yáng)曲“撤縣設(shè)區(qū)”全面完成，與中心城區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展取得重大進(jìn)展。

撤縣設(shè)區(qū)（市）并非一蹴而就，而是一項(xiàng)系統(tǒng)工作。成都新津縣早在2017年就啟動(dòng)了撤縣設(shè)區(qū)工作，歷時(shí)三年后，于今年6月獲得國(guó)務(wù)院批復(fù)。而三明市民政局相關(guān)工作人員也透露：“撤縣設(shè)區(qū)牽涉的內(nèi)容較多，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到規(guī)劃等，光材料就有好幾本書(shū)這么厚，籌備時(shí)間至少要花1年?！?/p>

但也有地方仍處在觀望之中。湖南省長(zhǎng)沙縣民政局區(qū)劃地名辦公室的工作人員表示，前些年，當(dāng)?shù)卦谐房h設(shè)區(qū)的意向，向上報(bào)過(guò)相關(guān)資料，但由于資料已過(guò)期，“目前當(dāng)?shù)厣形粗貑⒊房h設(shè)區(qū)工作”。

撤縣設(shè)區(qū)（市）使城市對(duì)被撤并的縣有了更強(qiáng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，使其能夠打破市縣邊界而推動(dòng)區(qū)域融合發(fā)展和利益共享。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，撤縣設(shè)區(qū)（市）催生了越來(lái)越多的“無(wú)轄縣城市”，這有力推動(dòng)了區(qū)域一體化并拉升了城市的首位度，對(duì)于增強(qiáng)城市整體競(jìng)爭(zhēng)力有很大作用。

然而，撤縣設(shè)區(qū)（市）并非萬(wàn)靈藥，也并不適合所有城市。撤縣設(shè)區(qū)（市）是加快城鎮(zhèn)化和區(qū)域一體化的手段而不是目的，不能本末倒置，將其視為各個(gè)城市都要追求的一種政策手段。比如，廣東省的撤縣設(shè)區(qū)改革在珠三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)效果最好，而在非珠三角地區(qū)的作用并不明顯。單純?yōu)榱丝臻g擴(kuò)張而進(jìn)行“攤大餅”式的撤縣設(shè)區(qū)，可能不利于城市“消化”被撤并的縣，甚至使縣單純?yōu)槌鞘小拜斞?。此外，一些在產(chǎn)業(yè)布局、區(qū)域規(guī)劃等方面有特色的縣和縣級(jí)市，會(huì)在撤縣設(shè)區(qū)后失去地方特色，而這也是城市應(yīng)予充分考量的問(wèn)題。

城市期望“吞并”實(shí)力較強(qiáng)的縣，將其納入麾下，成為“巨無(wú)霸”的城市;躋身“百?gòu)?qiáng)縣”的強(qiáng)縣期望保持獨(dú)立;而實(shí)力較弱的縣期望融入城市發(fā)展。這使撤縣設(shè)區(qū)背后充滿著利益博弈和角力，而最終的結(jié)果往往是妥協(xié)而非最優(yōu)的選擇。

在市強(qiáng)縣弱的情況下，地級(jí)以上城市能夠較好地融合被撤并的縣，并帶動(dòng)這些縣的城鎮(zhèn)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，如果地級(jí)以上城市和縣的經(jīng)濟(jì)體量相當(dāng)，甚至是市弱縣強(qiáng)而誰(shuí)都不服誰(shuí)，那么試圖通過(guò)“蛇吞象”的方式來(lái)做大城市，就可能導(dǎo)致撤縣設(shè)區(qū)的矛盾和內(nèi)耗。

由此可見(jiàn)，如果城市缺乏足夠的區(qū)域輻射力，即便成功實(shí)現(xiàn)了撤縣設(shè)區(qū)，也無(wú)法真正帶動(dòng)被撤并的縣。

隨著新型城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，可以預(yù)見(jiàn)的是會(huì)有更多的城市進(jìn)入“無(wú)縣時(shí)代”。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到的是，無(wú)縣化不是城市發(fā)展的終點(diǎn)，而是其提升城市發(fā)展質(zhì)量的一個(gè)階段。

不是所有城市都應(yīng)追求無(wú)縣化，適度保留縣和縣級(jí)市，使城市和縣之間錯(cuò)位發(fā)展，也是很多地區(qū)可以考慮的選項(xiàng)。更為重要的是，無(wú)縣化的城市要加快帶動(dòng)被撤并縣的融合式發(fā)展，使其能夠真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化并融入城市一體化發(fā)展之中。

撤縣設(shè)區(qū)，不是行政區(qū)劃的簡(jiǎn)單變化，它是一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定程度的必然結(jié)果，最主要的目的是為了提高城市化水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。前民政部部長(zhǎng)多吉才讓在談到撤縣設(shè)區(qū)問(wèn)題時(shí)強(qiáng)調(diào)：“對(duì)于縣改區(qū)，要從市轄區(qū)調(diào)整入手，本著有利于行政管理、有利于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展、有利于環(huán)境的改善和人民群眾生活質(zhì)量提高的原則進(jìn)行。中國(guó)地域遼闊，各大城市之間以及單個(gè)城市內(nèi)部城區(qū)之間在區(qū)位、規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)特色等方面有較大差異，因此不能相互效仿、一哄而起。要從本地的實(shí)際情況出發(fā)，充分調(diào)查研究，按照精簡(jiǎn)、效能的原則，合理調(diào)整大中城市市區(qū)行政區(qū)劃，從嚴(yán)控制縣改區(qū)，防止大中城市市區(qū)范圍不合理地盲目擴(kuò)大?！?/p>

“從總體來(lái)看，未來(lái)撤縣設(shè)區(qū)的區(qū)域，可能主要是圍繞中心城市周邊的縣市進(jìn)行。”胡剛分析，中心城市的經(jīng)濟(jì)總量、人口規(guī)模比較大，輻射范圍比較廣，周邊市縣如果距離中心城市在80公里以內(nèi)，可以考慮撤縣設(shè)區(qū)，但反之，則容易導(dǎo)致“小馬拉大車”，出現(xiàn)拉不動(dòng)的情況?！瓣P(guān)鍵還是要看中心城市的能力，能不能拉動(dòng)（縣改區(qū)）這駕馬車?！?/p>