論裁量基準(zhǔn)制定權(quán)的配置模式及效力位階

鮑律帆

（中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院，北京100872）

一、問題提出

在我國(guó)，對(duì)于裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)配置問題，實(shí)務(wù)界存在著兩種完全不同的做法。譬如，在浙江，行政裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)曾一度被賦予了各級(jí)行政機(jī)關(guān)，乃至于“省、市、縣，以及縣一級(jí)政府的職能部門都制定了各種行政處罰裁量基準(zhǔn)”［1］。其中，像《（金華市）關(guān)于推行行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度的意見》《江陰市農(nóng)林局行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度》等裁量基準(zhǔn)便是各地行政機(jī)關(guān)基于實(shí)踐需要自發(fā)制定的；同時(shí)，如《杭州市市場(chǎng)監(jiān)督管理局規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的若干規(guī)定》《溫州市食品藥品監(jiān)督管理局行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則（試行）》等裁量基準(zhǔn)則是由各級(jí)行政機(jī)關(guān)在本級(jí)人民政府或上級(jí)主管部門的要求下制定的。與之相反，一些地方則拒絕將裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)普遍地賦予各級(jí)行政機(jī)關(guān)，例如《廣東省規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定》就把行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)限定在省人民政府和部分地級(jí)以上市人民政府所屬行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)的范圍之內(nèi)，從而否定了基層行政機(jī)關(guān)在行政處罰領(lǐng)域的裁量基準(zhǔn)制定權(quán)①參見《廣東省規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定》第十條第二款：“省人民政府或者有條件的地級(jí)以上市人民政府所屬行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)可以統(tǒng)一本系統(tǒng)行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則。”。相應(yīng)地，2011年國(guó)務(wù)院法制辦《關(guān)于規(guī)范行政裁量權(quán)的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》中亦提出了將裁量基準(zhǔn)制定權(quán)“回收”于“省級(jí)政府及國(guó)務(wù)院各部門”的意見。

實(shí)務(wù)界對(duì)裁量基準(zhǔn)制定權(quán)模糊不定的態(tài)度也引起了理論界的諸多關(guān)注，然而，理論界中各執(zhí)一詞的觀點(diǎn)卻并未澄清裁量基準(zhǔn)制定權(quán)的歸屬問題。一些觀點(diǎn)表示裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)應(yīng)該限定于特定的行政機(jī)關(guān)，不能盲目擴(kuò)大基層行政機(jī)關(guān)的權(quán)限，他們認(rèn)為“不享有行政立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)所制定的裁量基準(zhǔn)，本身就具有合法性的瑕疵”［2］。有學(xué)者直言不諱地表達(dá)了對(duì)于裁量基準(zhǔn)制定主體多元化的擔(dān)憂，表示“不同層級(jí)之間的行政機(jī)關(guān)就相同或者相似的事項(xiàng)，自行制定相應(yīng)的行政裁量基準(zhǔn)，使得行政裁量基準(zhǔn)之間經(jīng)常發(fā)生沖突”［3］。但是另一些觀點(diǎn)則堅(jiān)持“裁量基準(zhǔn)依附于裁量權(quán)，只要享有裁量權(quán)就能夠制定裁量基準(zhǔn)”［4］，其支持者認(rèn)為取消基層行政機(jī)關(guān)的裁量基準(zhǔn)制定權(quán)“忽視了法律空間內(nèi)的政策形成必須先由基層試錯(cuò)開始”［5］的實(shí)踐規(guī)律，同時(shí)也忽略了不同地區(qū)間“經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、文化背景、風(fēng)俗習(xí)慣、民族構(gòu)成、地理環(huán)境等因素的差異”［6］。

總的來說，當(dāng)前的實(shí)踐與理論仍沒有就裁量基準(zhǔn)的制定主體形成統(tǒng)一的意見，裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)應(yīng)當(dāng)限于特定層級(jí)的行政機(jī)關(guān)還是普遍性地歸屬于各級(jí)行政機(jī)關(guān)仍然是各界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。其中，主張把裁量基準(zhǔn)制定權(quán)賦予特定層級(jí)的行政機(jī)關(guān)的觀點(diǎn)被稱為“特定權(quán)限觀”，而堅(jiān)持各級(jí)行政機(jī)關(guān)都具有裁量基準(zhǔn)制定權(quán)的觀點(diǎn)則被稱為“一般權(quán)限觀”。有學(xué)者注意到了不同觀點(diǎn)之間的差異，認(rèn)為裁量基準(zhǔn)兼具“行政自制”和“規(guī)則主義”的雙重屬性，進(jìn)而嘗試在兩種觀點(diǎn)之間進(jìn)行平衡，提出了所謂的折中方案，即“裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)限只能在省級(jí)行政機(jī)關(guān)以下、縣級(jí)行政機(jī)關(guān)以上的一種閉合區(qū)間內(nèi)加以分配”［7］。盡管這種方案看似在實(shí)踐中調(diào)和了不同觀點(diǎn)的矛盾，但實(shí)際上也沒有真正回答裁量基準(zhǔn)制定權(quán)的歸屬問題，即對(duì)于裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)限應(yīng)該“選擇哪一種認(rèn)識(shí)觀”［8］。因此，對(duì)于裁量基準(zhǔn)制定權(quán)的歸屬問題，仍需要進(jìn)一步研究。

二、特定權(quán)限觀

如前所述，特定權(quán)限觀認(rèn)為僅能由特定層級(jí)的行政機(jī)關(guān)來制定裁量基準(zhǔn)。該觀點(diǎn)立足于形式主義的視角，強(qiáng)調(diào)裁量基準(zhǔn)的規(guī)范外觀，將裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)等同于“行政立法權(quán)”，力圖保證裁量基準(zhǔn)在行政規(guī)范體系內(nèi)的統(tǒng)一性。

（一）形式主義視角下的特定權(quán)限觀

形式主義的視角具有十分直觀的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，一如許多裁量基準(zhǔn)所呈現(xiàn)的那樣，“裁量基準(zhǔn)有的屬于規(guī)章”［9］，而有的則以“規(guī)范性文件為載體”［10］。

具體來說，一些裁量基準(zhǔn)有時(shí)會(huì)以規(guī)章的形式出現(xiàn)。根據(jù)我國(guó)的行政規(guī)范體系，我國(guó)行政主體的裁量權(quán)大多源自于法律和法規(guī)的規(guī)定，而規(guī)章自身對(duì)公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)并不產(chǎn)生創(chuàng)制作用，對(duì)行政機(jī)關(guān)自身的權(quán)力和職責(zé)也不能任意擴(kuò)張或限縮①《立法法》第八十條第三款：“沒有法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)。”《立法法》第八十二條第七款：“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。”，例如我國(guó)《行政強(qiáng)制法》中便規(guī)定行政強(qiáng)制措施只能由法律、行政法規(guī)或地方性法規(guī)來設(shè)定②《行政強(qiáng)制法》第十條：“行政強(qiáng)制措施由法律設(shè)定。尚未制定法律，且屬于國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)事項(xiàng)的，行政法規(guī)可以設(shè)定除本法第九條第一項(xiàng)、第四項(xiàng)和應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政強(qiáng)制措施以外的其他行政強(qiáng)制措施。尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務(wù)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定本法第九條第二項(xiàng)、第三項(xiàng)的行政強(qiáng)制措施。法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施。”，行政機(jī)關(guān)只能在法律或法規(guī)許可的范圍內(nèi)行使與行政強(qiáng)制措施相關(guān)的行政裁量權(quán)。這在否定規(guī)章具備獨(dú)立的創(chuàng)制性效力的同時(shí)，也為通過制定規(guī)章的方式限制行政裁量權(quán)的選擇空間提供了規(guī)范可能。比如在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，《環(huán)境保護(hù)法》授權(quán)縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)違法排污的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者采取行政強(qiáng)制措施③《環(huán)境保護(hù)法》第六十條：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉?！保h(huán)境主管部門進(jìn)而獲得了在相關(guān)領(lǐng)域的行政裁量權(quán)。隨后，環(huán)境保護(hù)部通過制定部門規(guī)章的方式將環(huán)境主管部門采取查封或扣押的情形予以具體化，區(qū)分了應(yīng)當(dāng)“依法實(shí)施查封、扣押”①《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施查封、扣押辦法》第四條：“排污者有下列情形之一的，環(huán)境保護(hù)主管部門依法實(shí)施查封、扣押：（一）違法排放、傾倒或者處置含傳染病病原體的廢物、危險(xiǎn)廢物、含重金屬污染物或者持久性有機(jī)污染物等有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)的；（二）在飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)違反法律法規(guī)規(guī)定排放、傾倒、處置污染物的；（三）違反法律法規(guī)規(guī)定排放、傾倒化工、制藥、石化、印染、電鍍、造紙、制革等工業(yè)污泥的；（四）通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物的；（五）較大、重大和特別重大突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，未按照要求執(zhí)行停產(chǎn)、停排措施，繼續(xù)違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物的；（六）法律、法規(guī)規(guī)定的其他造成或者可能造成嚴(yán)重污染的違法排污行為。有前款第一項(xiàng)、第二項(xiàng)、第三項(xiàng)、第六項(xiàng)情形之一的，環(huán)境保護(hù)主管部門可以實(shí)施查封、扣押；已造成嚴(yán)重污染或者有前款第四項(xiàng)、第五項(xiàng)情形之一的，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)實(shí)施查封、扣押?！迸c“可以不予查封、扣押”②《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施查封、扣押辦法》第六條：“具備下列情形之一的排污者，造成或者可能造成嚴(yán)重污染的，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)予以處罰，可以不予實(shí)施查封、扣押：（一）城鎮(zhèn)污水處理、垃圾處理、危險(xiǎn)廢物處置等公共設(shè)施的運(yùn)營(yíng)單位；（二）生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)涉及基本民生、公共利益的；（三）實(shí)施查封、扣押可能影響生產(chǎn)安全的?！钡那樾?，借助細(xì)化“要件裁量”的方式對(duì)行政裁量權(quán)的行使進(jìn)行規(guī)制，保障行政裁量權(quán)的合理行使。此時(shí)，作為規(guī)章的《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施查封、扣押辦法》便被視作是裁量基準(zhǔn)。

此外，更多的裁量基準(zhǔn)則是以規(guī)范性文件的形式存在的，在行政實(shí)務(wù)中，這些規(guī)范性文件或被公開，或被作為“內(nèi)部規(guī)則”不予公開。實(shí)踐中有許多以公開規(guī)范性文件的方式存在的裁量基準(zhǔn)，如《北京市治安管理行政處罰裁量基準(zhǔn)》《違反〈出入境管理法〉行為的處罰裁量基準(zhǔn)》等。一些行政機(jī)關(guān)也對(duì)裁量基準(zhǔn)的公開方式進(jìn)行了直接的規(guī)定，像河北省國(guó)家稅務(wù)局與河北省地方稅務(wù)局便共同通過《稅務(wù)行政處罰裁量基準(zhǔn)事前公開》對(duì)稅務(wù)處罰領(lǐng)域的裁量基準(zhǔn)公開的方式、內(nèi)容、程度等作出了較詳細(xì)的規(guī)定③參見《稅務(wù)行政處罰裁量基準(zhǔn)事前公開》，http：／／fengrun.tangshan.gov.cn／fengrun／shuiwujuxxgk／20190329／683026.html，訪問日期2019年12月20日。。公開裁量基準(zhǔn)有時(shí)也具有特定的規(guī)范依據(jù)，例如對(duì)于一些屬于“涉及公共利益調(diào)整、需要公眾廣泛知曉或者需要公眾參與決策的政府信息”④《政府信息公開條例》第十九條：“涉及公共利益調(diào)整、需要公眾廣泛知曉或者需要公眾參與決策的政府信息，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開?！钡牟昧炕鶞?zhǔn)，就需要根據(jù)《政府信息公開條例》的要求向社會(huì)公眾公開。相應(yīng)地，實(shí)務(wù)中也存在著許多作為“單位內(nèi)部文件”而不被公開的裁量基準(zhǔn)。像在金華市的執(zhí)法實(shí)踐中，一些裁量基準(zhǔn)不僅不在文書中列明，而且也不主動(dòng)向行政相對(duì)人告知，只有當(dāng)相對(duì)人對(duì)處理結(jié)果存在爭(zhēng)議或要求告知時(shí)才會(huì)考慮個(gè)別性地公開，這與行政機(jī)關(guān)認(rèn)為裁量基準(zhǔn)只是作為“人情說理的擋箭牌”、“內(nèi)部考核機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)”和“機(jī)關(guān)自我監(jiān)督的方案”等主觀看法直接相關(guān)［11］。

如前所述，多數(shù)裁量基準(zhǔn)呈現(xiàn)了作為“規(guī)章”或是“規(guī)范性文件”的規(guī)范外觀，故在形式主義的視角下，特定權(quán)限觀反對(duì)將裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)普遍性地賦予各級(jí)行政機(jī)關(guān)。首先，特定權(quán)限觀認(rèn)為裁量基準(zhǔn)作為行政規(guī)范，本身便具有形式上的規(guī)范統(tǒng)一性，如果承認(rèn)裁量基準(zhǔn)制定權(quán)的普遍性則可能有違規(guī)范體系的統(tǒng)一性要求。特定權(quán)限觀把這些具備規(guī)范形式的裁量基準(zhǔn)納入了行政法的規(guī)范體系，作為行政法規(guī)范，裁量基準(zhǔn)被認(rèn)為應(yīng)當(dāng)具備規(guī)范體系的統(tǒng)一性與一致性。而現(xiàn)實(shí)中多元制定主體所造成的“各市縣及其部門自行制定裁量標(biāo)準(zhǔn)，市與市、縣與縣之間標(biāo)準(zhǔn)不相一致，同一違法行為所受到的處罰在同一地區(qū)有差異”⑤《江凌副司長(zhǎng)在第六次全國(guó)地方推行行政執(zhí)法責(zé)任制重點(diǎn)聯(lián)系單位工作座談會(huì)上的講話》，https：／／www.docin.com／p-32668742.html，訪問日期2019年12月20日。的混亂狀態(tài)被視為是對(duì)行政規(guī)范體系整體性的破壞。其次，特定權(quán)限觀認(rèn)為裁量基準(zhǔn)就是“行政立法”，其制定主體應(yīng)當(dāng)具有行政立法權(quán)，而非所有的行政機(jī)關(guān)。這些具有規(guī)范形式的裁量基準(zhǔn)往往體現(xiàn)為“行政機(jī)關(guān)對(duì)立法意圖、立法目標(biāo)的進(jìn)一步解釋和闡明”，與此同時(shí)，裁量基準(zhǔn)“一旦制定頒布，便成為執(zhí)法人員執(zhí)法的重要依據(jù)，具有規(guī)范效力和適用效力”，在實(shí)踐中往往能夠?qū)ο鄬?duì)人產(chǎn)生事實(shí)上的拘束力。因此，裁量基準(zhǔn)在性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)屬于“行政立法”［12］，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，行政立法權(quán)并非普遍性的權(quán)力，僅僅被授予了部分行政機(jī)關(guān)。

因此，從形式主義的視角來看，只有把裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)限定于具有行政立法權(quán)的特定行政機(jī)關(guān)，才能夠既保證裁量基準(zhǔn)體系的內(nèi)在一致性，又符合裁量基準(zhǔn)作為“行政立法”的定位。

（二）特定權(quán)限觀的根本缺陷

誠(chéng)然，形式主義視角下的特定權(quán)限觀與多數(shù)裁量基準(zhǔn)的規(guī)范表現(xiàn)形式相吻合，也在一定程度上注意到了裁量基準(zhǔn)的效力問題，不過這種形式主義的視角并未揭示裁量基準(zhǔn)的全貌。

第一，形式主義視角聚焦于成文的裁量基準(zhǔn)，而忽略了其他形式的裁量基準(zhǔn)——不成文的裁量基準(zhǔn)。通常來說，這些不成文的裁量基準(zhǔn)“散落在不同的文件資料中，諸如個(gè)案行政處理決定中的具體理由、行政慣例所形成的規(guī)則”［13］。以個(gè)案處理決定中的具體理由為例，這種不成文的裁量基準(zhǔn)與成文的裁量基準(zhǔn)在“主體的性質(zhì)、目的、條件、依據(jù)、范圍、方式”等方面都完全一致，僅僅是“存在形式”有些差異［14］。同時(shí)，不成文的裁量基準(zhǔn)被認(rèn)為兼具“對(duì)相對(duì)人和法院的說服功能”與“對(duì)行政執(zhí)法人員的自我拘束功能”［15］，其實(shí)，這種“說服功能”不僅也為成文的行政裁量基準(zhǔn)所有［16］，而且“自我拘束”的理論亦是成文的行政裁量基準(zhǔn)最主要的理論基礎(chǔ)之一［17］。這些不成文的裁量基準(zhǔn)通常由基層行政機(jī)關(guān)在行政實(shí)踐中制定，而特定權(quán)限觀對(duì)不成文裁量基準(zhǔn)的忽視，則將基層行政機(jī)關(guān)對(duì)不成文裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)排除在討論范圍之外。然而，即便在形式上否定了基層行政機(jī)關(guān)的裁量基準(zhǔn)制定權(quán)，即不允許基層行政機(jī)關(guān)制定成文的裁量基準(zhǔn)，但這并不會(huì)對(duì)這些基層行政機(jī)關(guān)在事實(shí)層面制定不成文的裁量基準(zhǔn)產(chǎn)生任何影響。

第二，特定權(quán)限觀將所有的裁量基準(zhǔn)一律視為行政立法存在理論上的瑕疵。通常來說，我國(guó)的行政規(guī)范在形式上被分為行政立法和規(guī)范性文件，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，行政立法則又被具體分為行政法規(guī)和規(guī)章。實(shí)踐中，我國(guó)成文的裁量基準(zhǔn)一部分以規(guī)章的形式存在，另一部分則以規(guī)范性文件的形式存在，而后者在形式上卻并不屬于“行政立法”的范疇。特定權(quán)限觀一般認(rèn)為裁量基準(zhǔn)在實(shí)際中呈現(xiàn)了“執(zhí)行效果的強(qiáng)制性”，因而裁量基準(zhǔn)的制定機(jī)關(guān)在“事實(shí)上獲得了行政立法權(quán)”，其制定的裁量基準(zhǔn)屬于行政立法［18］。但是，效力區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)等實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)分邏輯并不符合我國(guó)的《立法法》，特定行政規(guī)范是否屬于行政立法的判斷應(yīng)當(dāng)采用程序區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，即非經(jīng)《立法法》規(guī)定的行政法規(guī)或規(guī)章的制定程序所制定的行政規(guī)則，都不屬于行政立法［19］。因此，除了以規(guī)章形式存在的裁量基準(zhǔn)外，作為規(guī)范性文件的裁量基準(zhǔn)并非行政立法，將裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)限定于具備行政立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)于法無(wú)據(jù)。一如余凌云教授所言，“上至國(guó)務(wù)院下到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，從各級(jí)政府到各類行政機(jī)關(guān)都有權(quán)制定規(guī)范性文件，這有著憲法和組織法的依據(jù)”，由此觀之，“裁量基準(zhǔn)的制定主體也應(yīng)該廣泛如斯”［20］。

因此，特定權(quán)限觀以形式主義的視角對(duì)多數(shù)裁量基準(zhǔn)的規(guī)范外觀進(jìn)行分析，強(qiáng)調(diào)了其作為規(guī)范的統(tǒng)一性與效力性，但是這種觀點(diǎn)忽略了不成文的裁量基準(zhǔn)存在的事實(shí)，又錯(cuò)誤地將裁量基準(zhǔn)全部認(rèn)定為“行政立法”，這些缺陷亦決定了這種觀點(diǎn)的局限性。

三、一般權(quán)限觀

不同于特定權(quán)限觀，一般權(quán)限觀則從實(shí)質(zhì)主義的視角出發(fā)，認(rèn)為裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于各級(jí)行政機(jī)關(guān)。該觀點(diǎn)主張裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)在實(shí)質(zhì)上是一種行政裁量權(quán)，具有一般性，而制定權(quán)的普遍性又符合了裁量基準(zhǔn)具有地方性和部門性的特點(diǎn)。

（一）實(shí)質(zhì)主義視角下的一般權(quán)限觀

實(shí)質(zhì)主義視角下的一般權(quán)限觀一方面獲得了基層行政機(jī)關(guān)制定裁量基準(zhǔn)的事實(shí)印證，另一方面又為實(shí)踐中裁量基準(zhǔn)的個(gè)案逸脫提供了可能。

實(shí)質(zhì)主義的視角重點(diǎn)關(guān)注裁量基準(zhǔn)與行政裁量之間的密切聯(lián)系，從實(shí)質(zhì)主義的視角來看，裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)無(wú)異于行政裁量權(quán)，各級(jí)行政機(jī)關(guān)基于其行政裁量權(quán)而天然地?fù)碛辛瞬昧炕鶞?zhǔn)的制定權(quán)。因此，一般權(quán)限觀首先肯定了基層行政機(jī)關(guān)的裁量基準(zhǔn)制定權(quán)，這也同我國(guó)裁量基準(zhǔn)發(fā)展的事實(shí)相吻合?！霸谥袊?guó)要談裁量基準(zhǔn)的實(shí)踐，就不得不提及金華。它最先覺悟，并付諸行動(dòng)”［21］。實(shí)踐中，金華市裁量基準(zhǔn)制度的產(chǎn)生所遵循的是“縣級(jí)公安局的科所隊(duì)——市公安局——市政府”的自下而上之路，該市裁量基準(zhǔn)的制度設(shè)計(jì)并非源自于理論界的影響或者倡導(dǎo)，而是源自處于行政執(zhí)法第一線的基層公安部門在具體行政執(zhí)法領(lǐng)域中的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與實(shí)踐創(chuàng)造［22］。一般權(quán)限觀很好地呼應(yīng)了我國(guó)裁量基準(zhǔn)制度的產(chǎn)生模式，承認(rèn)普遍的裁量基準(zhǔn)制定權(quán)符合事實(shí)層面的行政實(shí)踐。同時(shí)，一般權(quán)限觀在合理性方面的優(yōu)勢(shì)亦為這種普遍的權(quán)限觀提供了有力的背書。一般來講，基層行政機(jī)關(guān)位于行政執(zhí)法的最前沿，其長(zhǎng)期的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)是制定裁量基準(zhǔn)的合理性的重要保障［23］。加之地區(qū)間的差異和部門間的不同往往只有基層行政機(jī)關(guān)能夠準(zhǔn)確地掌握，所以，否認(rèn)基層行政機(jī)關(guān)的裁量基準(zhǔn)制定權(quán)，不僅是對(duì)裁量基準(zhǔn)制度形成歷史的否定，而且可能消減實(shí)踐中裁量基準(zhǔn)制定的合理性，甚至難以制定出具有操作性的、細(xì)致的裁量基準(zhǔn)。此外，一般權(quán)限觀也承認(rèn)高層行政機(jī)關(guān)對(duì)裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)。事實(shí)上，許多高層的行政機(jī)關(guān)，乃至國(guó)務(wù)院也都曾制定過大量的裁量基準(zhǔn)，這類裁量基準(zhǔn)更多地是對(duì)行政裁量權(quán)的行使進(jìn)行原則性的規(guī)定，“對(duì)我國(guó)裁量基準(zhǔn)制度的完善和發(fā)展起到了重要的指導(dǎo)作用”［24］，這也是實(shí)質(zhì)主義視角下承認(rèn)一般權(quán)限觀的事實(shí)依據(jù)。

另外，堅(jiān)持實(shí)質(zhì)主義視角下的一般權(quán)限觀亦為行政實(shí)踐中的個(gè)案逸脫提供了理論可能。因?yàn)閷?shí)質(zhì)主義視角認(rèn)為制定裁量基準(zhǔn)即是行政裁量權(quán)的行使，有關(guān)行政機(jī)關(guān)并不因?yàn)椴昧炕鶞?zhǔn)的制定而限制了法律賦予的行政裁量權(quán)，在針對(duì)具體的個(gè)案時(shí)，行政機(jī)關(guān)依然可以出于對(duì)案件情況的具體考慮，作出不同于裁量基準(zhǔn)的行政決定。制定裁量基準(zhǔn)與行政機(jī)關(guān)在個(gè)案行使行政裁量權(quán)并無(wú)本質(zhì)的區(qū)別，因此，裁量基準(zhǔn)對(duì)行政機(jī)關(guān)不具有絕對(duì)的拘束力。因?yàn)橐坏﹪?yán)格適用裁量基準(zhǔn)，實(shí)際上等于減免了行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員在行政活動(dòng)中的個(gè)案審查義務(wù)，這往往會(huì)導(dǎo)致其“忽略個(gè)案的特殊情境，從而可能違背立法賦予裁量權(quán)的初衷”［25］。在“周文明訴文山縣交警大隊(duì)案”中，法院承認(rèn)了行政機(jī)關(guān)逸脫裁量基準(zhǔn)的權(quán)力，更是在司法實(shí)踐層面否定了裁量基準(zhǔn)對(duì)行政裁量權(quán)絕對(duì)的拘束力①周文明訴文山縣交警大隊(duì)案，云南省文山縣人民法院（2007）文行初字第22號(hào)行政判決書，2007年11月2日；云南省文山壯族苗族自治州中級(jí)人民法院（2008）文行終字第3號(hào)判決書，2008年1月16日。，這也一定程度上為一般權(quán)限觀提供了來自司法方面的支持。一般權(quán)限觀在理論上為個(gè)案逸脫提供了依據(jù)，也避免了一些學(xué)者對(duì)裁量基準(zhǔn)制度的擔(dān)憂，即“作為裁量基準(zhǔn)的規(guī)則將裁量行為變?yōu)榱b束行為……將行政權(quán)力變成行政義務(wù)”［26］。既然裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)無(wú)異于行政裁量權(quán)，那么，具有行政裁量權(quán)的行政機(jī)關(guān)自然便享有裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)。

（二）一般權(quán)限觀的實(shí)踐爭(zhēng)議

一般權(quán)限觀把裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)賦予了所有具有行政裁量權(quán)的行政機(jī)關(guān)，這有助于保障裁量基準(zhǔn)制定的合理性，也在一定程度上確保了個(gè)案中行政裁量權(quán)行使的適當(dāng)性，但是將行政裁量權(quán)與裁量基準(zhǔn)制定權(quán)完全等同的觀點(diǎn)也引發(fā)了實(shí)踐中的爭(zhēng)議。

一般認(rèn)為裁量基準(zhǔn)是對(duì)行政裁量權(quán)的“自我控制方式”［27］，而在一般權(quán)限觀下，裁量基準(zhǔn)這種自我控制功能的有效性則頗受質(zhì)疑。作為一種自我控制，裁量基準(zhǔn)的功能發(fā)揮不僅受到制定主體在相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)水平和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的影響，更取決于行為主體對(duì)裁量基準(zhǔn)的遵守程度。如果說一般權(quán)限觀為行政機(jī)關(guān)在一些非典型的個(gè)案中逸脫裁量基準(zhǔn)提供了理論上的合理解釋，那么，這種觀點(diǎn)也可能同時(shí)為行政裁量的恣意打開了方便之門。因?yàn)椴昧炕鶞?zhǔn)的制定權(quán)在本質(zhì)上與行政機(jī)關(guān)的行政裁量權(quán)無(wú)異，行政機(jī)關(guān)在具體的行政活動(dòng)中并不受裁量基準(zhǔn)的完全拘束。盡管裁量基準(zhǔn)可以通過內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)或監(jiān)督權(quán)對(duì)具體的行政活動(dòng)產(chǎn)生影響，但是違反裁量基準(zhǔn)并不構(gòu)成對(duì)法律的違背。依據(jù)這種觀點(diǎn)，裁量基準(zhǔn)被當(dāng)作行政機(jī)關(guān)的一種“內(nèi)部規(guī)則”而作為行政執(zhí)法時(shí)的參考意見，行政機(jī)關(guān)在個(gè)案處理中依然具有充分的裁量權(quán)來選擇是否遵循裁量基準(zhǔn)的規(guī)定，但這樣的自我控制或許并不能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)“行政裁量”的自律。

如果認(rèn)為裁量基準(zhǔn)制度的目的之一是“統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)”②葛俊君訴上海市交通委員會(huì)執(zhí)法總隊(duì)行政處罰決定糾紛案，上海市第三中級(jí)人民法院（2018）滬03行終780號(hào)判決書，2019年2月12日。，一般權(quán)限觀指導(dǎo)下裁量基準(zhǔn)的實(shí)踐可能和實(shí)現(xiàn)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的目的并不完全吻合。正如許多批評(píng)者所說的那樣，一般權(quán)限觀把裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)甚至賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的基層行政機(jī)關(guān)，但是針對(duì)同一區(qū)域范圍內(nèi)的地方而言，他們彼此在經(jīng)濟(jì)水平、傳統(tǒng)文化、地理環(huán)境等方面可能并不存在顯著差異，如果由這些基層行政機(jī)關(guān)各自制定不同的裁量基準(zhǔn)，可能會(huì)人為地放大這種差異，反而難以統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)［28］。同樣地，若將裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)交給國(guó)務(wù)院等高層行政機(jī)關(guān)，缺乏實(shí)際執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的制定主體通常也不會(huì)嘗試著去設(shè)定詳細(xì)的裁量基準(zhǔn)。像《寧波市行政處罰自由裁量權(quán)行使規(guī)則》《浙江省行政處罰裁量基準(zhǔn)辦法》等裁量基準(zhǔn)，實(shí)際上并沒有對(duì)行政裁量權(quán)的具體行使進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，僅僅是對(duì)其下級(jí)行政機(jī)關(guān)給出了一些框架性的指示。這些僅具有原則性、指導(dǎo)性的裁量基準(zhǔn)在多大程度上可以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)確實(shí)值得考慮。因此，一般權(quán)限觀雖然具有一定的理論基礎(chǔ)，但在實(shí)踐中卻面臨著弱化自身制度功能的問題。

四、復(fù)合主義權(quán)限觀

（一）復(fù)合主義權(quán)限觀的理論導(dǎo)入

無(wú)論是特定權(quán)限觀還是一般權(quán)限觀似乎都不能恰當(dāng)?shù)貫椴昧炕鶞?zhǔn)的制定權(quán)作出合理的分配，因此，仍需要新的權(quán)限觀來指導(dǎo)裁量基準(zhǔn)制定權(quán)的分配。一個(gè)折中的方案在注意到了不同觀點(diǎn)間的矛盾后，認(rèn)為不同的權(quán)限觀之間并不是互不兼容的關(guān)系，合理的權(quán)限分配需要在兩種觀點(diǎn)之間進(jìn)行平衡。在兼顧不同觀點(diǎn)的判斷上，該方案認(rèn)為，中和兩種裁量基準(zhǔn)制定權(quán)的分配辦法是解決裁量基準(zhǔn)制定權(quán)歸屬問題的合理方案，進(jìn)而表示裁量基準(zhǔn)只能由“縣級(jí)行政機(jī)關(guān)以上”且“省部級(jí)行政機(jī)關(guān)以下”的行政機(jī)關(guān)來制定［29］。的確，折中方案對(duì)于平衡兩種權(quán)限觀的看法突破了先前觀點(diǎn)之間非此即彼的固化認(rèn)識(shí)，但是這種處理方式尚未真正回應(yīng)權(quán)限觀的視角問題，即應(yīng)當(dāng)從什么視角對(duì)裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)進(jìn)行劃分。直接將不同觀點(diǎn)下的制定權(quán)范圍進(jìn)行中和，在一定程度上或許可以彌補(bǔ)不同權(quán)限觀各自的缺陷，但這種模糊的立場(chǎng)缺乏足夠的理論支持，也不可能真正消弭實(shí)踐中的問題。首先，在理論層面，該觀點(diǎn)盡管在外觀上平衡了不同的權(quán)限觀，但在事實(shí)上則缺乏理論基礎(chǔ)。其對(duì)裁量基準(zhǔn)制定權(quán)的分配方案既不符合特定權(quán)限觀中將制定權(quán)作為“行政立法權(quán)”的理論設(shè)定，又與一般權(quán)限觀中把裁量基準(zhǔn)制定權(quán)視為行政裁量權(quán)的理論相左。其次，所謂的折中方案似乎立足于實(shí)踐以緩和兩種視角的矛盾，但該方案使得其觀點(diǎn)既否定了裁量基準(zhǔn)屬于“基層發(fā)明”的實(shí)踐事實(shí)，又未完全消除不同裁量基準(zhǔn)間彼此矛盾的現(xiàn)象。

因此，筆者認(rèn)為，科學(xué)的權(quán)限觀首先需要解決觀點(diǎn)的視角問題，而非直接涉足裁量基準(zhǔn)制定權(quán)的具體分配。形式主義和實(shí)質(zhì)主義兩種視角都具有一定的合理性基礎(chǔ)，但在不同視角下得出的權(quán)限觀卻大相徑庭，也都未能妥當(dāng)?shù)靥幚聿昧炕鶞?zhǔn)制定權(quán)的分配難題。重新對(duì)這兩種視角進(jìn)行審視，則不難發(fā)現(xiàn)這種矛盾的現(xiàn)象一方面是因?yàn)閮煞N視角都存在各自的觀察盲區(qū)，另一方面則是由這兩種視角在對(duì)裁量基準(zhǔn)問題進(jìn)行討論時(shí)的判斷偏差造成的。就其觀察盲區(qū)而言，特定權(quán)限觀基于形式主義的視角，主要強(qiáng)調(diào)成文裁量基準(zhǔn)的規(guī)范性，卻忽略了裁量基準(zhǔn)本身的裁量性；一般權(quán)限觀從實(shí)質(zhì)主義的視角出發(fā)，固然關(guān)注到了裁量基準(zhǔn)與行政裁量權(quán)之間的緊密聯(lián)系，但卻沒有給予裁量基準(zhǔn)存在形式以足夠的關(guān)注。就不同視角在研究具體問題時(shí)的判斷偏差來看，形式主義的視角不僅忽略了裁量基準(zhǔn)的不成文形態(tài)，而且片面地將所有形態(tài)的裁量基準(zhǔn)都等同于了“行政立法”；實(shí)質(zhì)主義的視角對(duì)裁量基準(zhǔn)裁量性的過分夸大，遮蔽了裁量基準(zhǔn)制定權(quán)與一般行政裁量權(quán)的差異，導(dǎo)致了裁量基準(zhǔn)“行政自制”功能的消減，同時(shí)，對(duì)裁量基準(zhǔn)規(guī)范外觀的視而不見也使其難以真正實(shí)現(xiàn)“裁量標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一”。

有鑒于此，需要在不同視角的基礎(chǔ)上，重新樹立一種復(fù)合主義視角，以兼顧裁量基準(zhǔn)本身的不同面向，正確認(rèn)識(shí)裁量基準(zhǔn)的外觀形態(tài)及其與行政裁量權(quán)的關(guān)系。復(fù)合主義視角需要兼顧裁量基準(zhǔn)的形式和實(shí)質(zhì)，既要避免特定權(quán)限觀與一般權(quán)限觀下的審視盲區(qū)，也要修正這兩種權(quán)限觀中的判斷偏差。復(fù)合主義的視角通過明確裁量基準(zhǔn)自身特性來確定裁量基準(zhǔn)制定權(quán)的理論基點(diǎn)，進(jìn)而確立復(fù)合主義權(quán)限觀。

因此，復(fù)合主義權(quán)限觀認(rèn)為，在實(shí)質(zhì)層面，裁量基準(zhǔn)制定權(quán)具有一定的裁量性；在形式層面，裁量基準(zhǔn)具有成文或不成文的存在形式。具體而言，裁量基準(zhǔn)依附于行政裁量權(quán)，但裁量基準(zhǔn)只是行政裁量權(quán)行使的非具體形態(tài)而非完全等同于個(gè)案中的行政裁量權(quán)。同時(shí)，成文的裁量基準(zhǔn)往往以規(guī)章或規(guī)范性文件的形式存在，不成文的裁量基準(zhǔn)則表現(xiàn)為個(gè)案中的說明理由、行政慣例等形式，共同構(gòu)成了行政裁量領(lǐng)域的規(guī)范體系。一方面，無(wú)行政裁量權(quán)即無(wú)裁量基準(zhǔn)，裁量基準(zhǔn)屬于行使行政裁量權(quán)的產(chǎn)物，“其運(yùn)行邏輯與行政裁量并無(wú)二致”［30］。但裁量基準(zhǔn)并沒有將行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系實(shí)體化、個(gè)案化，制定裁量基準(zhǔn)并不完全等同于具體個(gè)案中行政裁量權(quán)的行使，這種差異本質(zhì)上是抽象化的行政裁量權(quán)與具體化的行政裁量權(quán)的差異。正因如此，裁量基準(zhǔn)并不完全褫奪行政機(jī)關(guān)的行政裁量權(quán)，行政機(jī)關(guān)在具體活動(dòng)中仍有個(gè)案審查義務(wù)，亦存在對(duì)裁量基準(zhǔn)的逸脫可能。另一方面，多數(shù)裁量基準(zhǔn)具有成文的存在形式，本身也表現(xiàn)為一種行政規(guī)范；不成文的裁量基準(zhǔn)則借助個(gè)案的具體理由、行政慣例等形式來體現(xiàn)其內(nèi)在的行政規(guī)則，也具有一定程度的規(guī)范性，這些形式的裁量基準(zhǔn)構(gòu)成了特定領(lǐng)域的行政規(guī)范體系，可以對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生不同程度的拘束效果，這直接影響著行政機(jī)關(guān)面對(duì)不同形式裁量基準(zhǔn)時(shí)的逸脫空間。所以，裁量基準(zhǔn)首先是裁量權(quán)不完全行使的形式，具有一定的裁量性，其次，裁量基準(zhǔn)的存在形式亦決定了成文裁量基準(zhǔn)的規(guī)范化程度，對(duì)行政裁量權(quán)的行使具有特定的拘束作用。

（二）復(fù)合主義權(quán)限觀下的裁量基準(zhǔn)及效力位階

根據(jù)復(fù)合主義權(quán)限觀的立場(chǎng)，本文認(rèn)為裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)歸屬應(yīng)當(dāng)如表1所示，理由如下：

表1

首先，成文裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)不僅取決于行政機(jī)關(guān)的行政裁量權(quán)限，而且涉及其行政規(guī)范的制定權(quán)限。故裁量基準(zhǔn)的制定機(jī)關(guān)在具備相關(guān)領(lǐng)域的行政裁量權(quán)時(shí)，需要有相應(yīng)的行政規(guī)范的制定權(quán)。具體來說，大多具有相應(yīng)職權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以通過制定規(guī)范性文件的方式制定其職權(quán)范圍內(nèi)的裁量基準(zhǔn)，但對(duì)于作為規(guī)章的裁量基準(zhǔn)而言，根據(jù)《立法法》的有關(guān)規(guī)定，有且僅有國(guó)務(wù)院組成部門及直屬機(jī)構(gòu)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府及省、自治區(qū)政府所在地的市和設(shè)區(qū)市的人民政府等行政機(jī)關(guān)可以在其職權(quán)范圍內(nèi)制定裁量基準(zhǔn)。值得注意的是，不成文的裁量基準(zhǔn)通常體現(xiàn)在具體的行政個(gè)案之中，因而僅由具有個(gè)案執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)來制定，其制定權(quán)不屬于高層的行政機(jī)關(guān)。所以，不同于特定權(quán)限觀，裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)并不局限于特定層級(jí)的行政機(jī)關(guān)，而屬于所有具有行政裁量權(quán)的行政機(jī)關(guān)；但復(fù)合主義權(quán)限觀也不同于一般權(quán)限觀，具有裁量基準(zhǔn)制定權(quán)的行政機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍并不一致，其制定權(quán)不但受制于不同行政機(jī)關(guān)的具體職權(quán)，而且受到裁量基準(zhǔn)形式的限制。

同時(shí)，成文裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)作為行政裁量權(quán)特殊的形態(tài)，在形式上表現(xiàn)為行政規(guī)范的制定，而不同于具體行政行為的作出，并未真正實(shí)現(xiàn)個(gè)案中權(quán)利義務(wù)關(guān)系現(xiàn)實(shí)化。因此，裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)與一般的行政裁量權(quán)在本質(zhì)上實(shí)屬同源，但在權(quán)力行使的程度上卻有差異，而這種差異又與裁量基準(zhǔn)的形式外觀密切相關(guān)。具體而言，裁量基準(zhǔn)的外觀形式在很大程度上影響了裁量基準(zhǔn)對(duì)行政主體的拘束效力。其中，規(guī)章作為行政法的法源之一，對(duì)行政機(jī)關(guān)具有絕對(duì)的拘束力［31］，因此，作為規(guī)章的裁量基準(zhǔn)亦得以完全規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政裁量活動(dòng)，行政機(jī)關(guān)的裁量行為不得偏離該類型的裁量基準(zhǔn)，即對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，裁量基準(zhǔn)具有絕對(duì)的效力。與此相反，對(duì)于其他類型的裁量基準(zhǔn)而言，行政機(jī)關(guān)則具有一定的偏離可能性，盡管有時(shí)相應(yīng)的裁量基準(zhǔn)未列舉相應(yīng)的違法情節(jié)或法律后果，但行政機(jī)關(guān)“可以根據(jù)案件的具體情況行使自由裁量權(quán)”①富利建設(shè)集團(tuán)有限公司訴佛山市南海區(qū)國(guó)土城建和水務(wù)局及南海區(qū)人民政府案，廣東省佛山市中級(jí)人民法院（2019）粵06行終210號(hào)行政判決書，2019年5月31日。，不過這并不代表行政機(jī)關(guān)可以完全無(wú)視裁量基準(zhǔn)的效力。特別是作為規(guī)范性文件的裁量基準(zhǔn)，其規(guī)范屬性決定了行政機(jī)關(guān)需要對(duì)這類“內(nèi)部規(guī)則”懷有相當(dāng)?shù)淖鹬兀虼?，這類裁量基準(zhǔn)也具有相對(duì)的效力，只有行政機(jī)關(guān)具有正當(dāng)理由時(shí)，方可在執(zhí)法過程中拒絕適用裁量基準(zhǔn)［32］。相對(duì)而言，不成文的裁量基準(zhǔn)由于不具備規(guī)范屬性，其對(duì)行政機(jī)關(guān)的拘束效力相對(duì)較小，但恣意偏離這類裁量基準(zhǔn)，也可能違反平等對(duì)待原則、信賴保護(hù)原則、行政自我拘束原則等行政法原則。由此觀之，復(fù)合主義權(quán)限觀兼顧了行政機(jī)關(guān)對(duì)裁量基準(zhǔn)的偏離可能性及其“行政自制”的有效性。

同樣地，以復(fù)合主義的視角來確定裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)，也能較好地回應(yīng)裁量主義權(quán)限觀下“統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)”的問題。盡管復(fù)合主義權(quán)限觀對(duì)裁量基準(zhǔn)的具體形式有所限制，與一般權(quán)限觀類似，其依然承認(rèn)了大多數(shù)行政機(jī)關(guān)具有裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)?？紤]到成文裁量基準(zhǔn)的規(guī)范外觀，各級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)不一的亂象多數(shù)可以通過行政規(guī)范的適用順位來消減，即“規(guī)章形式的裁量基準(zhǔn)優(yōu)先于其他形式的裁量基準(zhǔn)”“上級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)優(yōu)先于下級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)”等。例如在“王祖臣訴濟(jì)南市槐蔭區(qū)交警大隊(duì)及濟(jì)南市政府”案中，交警大隊(duì)適用的《山東省公安機(jī)關(guān)行政處罰裁量基準(zhǔn)》與作為規(guī)章的《山東省規(guī)范行政處罰權(quán)辦法》相沖突，上訴法院在事實(shí)上運(yùn)用行政規(guī)范的適用順位消減了裁量基準(zhǔn)間的沖突問題①王祖臣訴濟(jì)南市槐蔭區(qū)交警大隊(duì)及濟(jì)南市政府案，山東省濟(jì)南市槐蔭區(qū)人民法院（2018）魯0104行初66號(hào)行政判決書，2018年9月27日；山東省濟(jì)南市中級(jí)人民法院（2018）魯01行終830號(hào)行政判決書，2019年3月4日。。再結(jié)合“成文的裁量基準(zhǔn)優(yōu)先于不成文的裁量基準(zhǔn)”的規(guī)則，不同裁量基準(zhǔn)之間的適用問題可以基本解決。至于某些基層行政機(jī)關(guān)自行制定的裁量基準(zhǔn)之間存在差異的問題，或因受到共同上級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)的規(guī)制而緩和，彼此間的不同通常尚處于可接受的程度。即便缺乏上級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)對(duì)這種差異進(jìn)行約束，裁量基準(zhǔn)之間不合理的差異往往意味著至少有一方的裁量基準(zhǔn)已達(dá)到了“明顯不合理”的程度，此時(shí)，擁有具體執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以主動(dòng)基于正當(dāng)理由而不適用該基準(zhǔn)。不僅如此，行政行為的相對(duì)人也可以在個(gè)案的參與程序中要求行政機(jī)關(guān)偏離該裁量基準(zhǔn)，以保證行政行為的合理性。即使該裁量基準(zhǔn)最終在行政裁量中得以適用，行政復(fù)議機(jī)制和行政訴訟機(jī)制也可撤銷相應(yīng)的行政行為，實(shí)際上排除明顯不合理的裁量基準(zhǔn)的適用②《行政訴訟法》第七十條：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：……（六）明顯不當(dāng)?shù)??！?。故通過復(fù)合主義的視角來劃分裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)，可以有效地保障執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性。

五、結(jié)語(yǔ)

對(duì)裁量基準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)視角決定了裁量基準(zhǔn)制定權(quán)的歸屬。形式主義的視角關(guān)注裁量基準(zhǔn)的規(guī)范屬性，進(jìn)而提出了特定權(quán)限觀；實(shí)質(zhì)主義的視角則以裁量基準(zhǔn)的裁量屬性為根據(jù)發(fā)展出了一般權(quán)限觀。但這兩種權(quán)限觀都不能完全解決裁量基準(zhǔn)的制定主體問題，而折中方案在視角上的模糊處理也難以真正回應(yīng)理論和實(shí)踐中的困惑。因此首先應(yīng)當(dāng)理順兩種視角之間的關(guān)系，從復(fù)合主義的視角來審視裁量基準(zhǔn)的不同面向，在裁量基準(zhǔn)制定權(quán)的具體分配上，一方面應(yīng)當(dāng)承認(rèn)各級(jí)行政機(jī)關(guān)的裁量基準(zhǔn)制定權(quán)，另一方面，根據(jù)不同裁量基準(zhǔn)的形式外觀，明確不同形式裁量基準(zhǔn)的制定主體、效力位階及適用順位。