國土空間規(guī)劃功能定位與實(shí)施分析

金瓊 薛梅

【摘要】在我國規(guī)劃體系中，國土空間規(guī)劃作為規(guī)劃工作范疇居于基礎(chǔ)地位。國土空間規(guī)劃以國土空間為規(guī)劃對(duì)象，國土空間主要指國家主權(quán)與主權(quán)權(quán)利管轄下的地域空間，包括陸地和海洋空間等人類生產(chǎn)生活的載體和場(chǎng)所。規(guī)劃是治理經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要手段，因此國土空間規(guī)劃在本質(zhì)上也是一種對(duì)國土空間的治理手段?？茖W(xué)合理的國土空間規(guī)劃，不僅可以優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局，實(shí)施國土空間用途管制，在提高土地綜合整治和生態(tài)保護(hù)修復(fù)等方面也有重要作用。

【關(guān)鍵詞】國土空間規(guī)劃;功能定位;實(shí)施

中圖分類號(hào)：C37

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

國土資源規(guī)劃有助于實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，在城鄉(xiāng)發(fā)展需求、生態(tài)文明建設(shè)、功能規(guī)劃完善的基礎(chǔ)上形成最適宜的空間體系，以實(shí)現(xiàn)建設(shè)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、附加價(jià)值的最大化。尤其是在用地分類時(shí)，能夠結(jié)合不同的用地種類對(duì)資源進(jìn)行合理分配，增強(qiáng)國土空間管控，提升土地資源利用率，已經(jīng)成為新時(shí)期國土空間規(guī)劃中的重中之重。

1、國土空間規(guī)劃背景下用地分類現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行國土空間用地主要由政府部門依照區(qū)域國土空間規(guī)劃準(zhǔn)則、用地管理標(biāo)準(zhǔn)等分類，依照職能功能差異劃分為12個(gè)一類，56個(gè)二類用地，非常復(fù)雜。而各區(qū)域進(jìn)行用地分類劃分時(shí)可在區(qū)域土地情況基礎(chǔ)上適當(dāng)減少一、二類項(xiàng)目，拓展三類項(xiàng)目，形成三級(jí)分類體系，如表1所示。

在上述用地分類基礎(chǔ)上，我國各區(qū)域均完成了對(duì)土地的劃分。但由于城鄉(xiāng)建設(shè)不均衡、土地分類界限不明顯，當(dāng)前土地種類劃分存在明顯的交叉和重疊。如在對(duì)濕地進(jìn)行劃分時(shí)，經(jīng)常出現(xiàn)森林和灌叢混合的情況，導(dǎo)致濕地分類出現(xiàn)交叉;在園地和林地劃分時(shí)，部分既被歸屬到園地，又被劃分到林地，出現(xiàn)重疊等情況。這種界定不明顯問題導(dǎo)致的劃分交叉和重疊在我國國土空間規(guī)劃用地分類過程中較為普遍，在很大程度上加大了用地規(guī)劃和管理難度，亟待研究和解決。

2、國土空間規(guī)劃中存在的問題

2.1 規(guī)劃職能分工不明晰

在對(duì)國土空間開發(fā)利用實(shí)際工作中，相關(guān)職能部門在土地利用上存在差異性是一個(gè)常見問題，其主要原因是由于規(guī)劃職能的不明晰。一方面，雖然國土空間規(guī)劃受到高度重視，但在實(shí)際工作開展中，很多時(shí)候都缺乏一個(gè)統(tǒng)一引導(dǎo)，在國家和省級(jí)層面上形成城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用規(guī)劃及主體功能區(qū)規(guī)劃的三大規(guī)劃格局，這三大規(guī)劃由住建、國土及發(fā)改部門分別進(jìn)行，各行業(yè)在規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)及編制內(nèi)容等方面都存在很大不同，但又都具有相應(yīng)法律效力和行政管理職能，這種情況下很容易出現(xiàn)各行業(yè)規(guī)劃職能混亂現(xiàn)象，整體規(guī)劃系統(tǒng)性不足。另一方面，各級(jí)規(guī)劃過程中，職能部門溝通協(xié)調(diào)不到位，缺乏綜合管理，從而影響規(guī)劃編制和管理效率和質(zhì)量。

2.2 規(guī)劃體系交叉、混亂

國土空間用途管制建立在對(duì)國土空間用途明確界定的基礎(chǔ)上，實(shí)際上，我國空間種類與規(guī)劃體系存在較大的矛盾，導(dǎo)致同區(qū)域內(nèi)的空間規(guī)劃內(nèi)容及用地布局存在著交叉、交疊、混亂等嚴(yán)重問題，且空間規(guī)劃不夠詳細(xì)，使得各部門規(guī)劃管理常發(fā)生沖突與矛盾，如自然保護(hù)區(qū)與風(fēng)景名勝區(qū)相關(guān)規(guī)劃規(guī)定的“四至”范圍不明確，再比如城鄉(xiāng)規(guī)劃體系未實(shí)現(xiàn)城市或城鎮(zhèn)的全空間覆蓋。

3、國土空間規(guī)劃實(shí)施策略

3.1 規(guī)范數(shù)據(jù)整理模式

在數(shù)據(jù)信息的獲取方面比較容易出現(xiàn)的問題為數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，各個(gè)部門分享的數(shù)據(jù)重復(fù)性和相互矛盾的情況屢見不鮮，極大地制約了大數(shù)據(jù)在國土空間規(guī)劃工作中的應(yīng)用。對(duì)此，需要出臺(tái)相關(guān)技術(shù)規(guī)范，將數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)予以統(tǒng)一，促進(jìn)數(shù)據(jù)的整合，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行審核，保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性，這樣的數(shù)據(jù)才能錄入到數(shù)據(jù)庫中，大數(shù)據(jù)資源將會(huì)在國土空間規(guī)劃中得到有效運(yùn)用。除此之外，采集到的部分?jǐn)?shù)據(jù)涉及到個(gè)人隱私和國家機(jī)密，應(yīng)該加強(qiáng)數(shù)據(jù)庫安全防御機(jī)制的建設(shè)，防止數(shù)據(jù)信息在黑客的攻擊下遭到竊取，從而維護(hù)國家和人民生命財(cái)產(chǎn)的安全性。

3.2 充分發(fā)揮國土空間科學(xué)設(shè)置在城市規(guī)劃工作中的作用

在進(jìn)行國土空間規(guī)劃時(shí)，工作人員要發(fā)揮國土空間規(guī)劃的作用，充分了解城市規(guī)劃與國土規(guī)劃的關(guān)系與內(nèi)容。城市規(guī)劃與國土規(guī)劃具有不同的優(yōu)勢(shì)，國土規(guī)劃較城市規(guī)劃土地內(nèi)容方面更加詳細(xì)具體，在進(jìn)行城市建設(shè)時(shí)，良好的國土規(guī)劃可以為城市規(guī)劃提供合理科學(xué)的指導(dǎo)。同時(shí)，城市規(guī)劃在國土規(guī)劃的基礎(chǔ)上能夠有效反映出國土規(guī)劃的土地利用規(guī)模與控制指標(biāo)。所以可以將兩者進(jìn)行辯證統(tǒng)一，將兩者相結(jié)合，協(xié)調(diào)國土規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系，充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃的作用，從而促進(jìn)城市的發(fā)展。

3.3 建設(shè)高素質(zhì)人才隊(duì)伍

考慮到國土空間規(guī)劃的綜合性和復(fù)雜性特征，應(yīng)該著重加強(qiáng)高素質(zhì)、復(fù)合型人才隊(duì)伍的建設(shè)，確保工作人員能夠充分勝任崗位工作，學(xué)會(huì)使用大數(shù)據(jù)處理技術(shù)來分析數(shù)據(jù)信息，挖掘信息價(jià)值。首先，傳授從業(yè)人員與國土空間規(guī)劃工作相關(guān)的學(xué)科和專業(yè)知識(shí)，完善他們的知識(shí)體系，提高他們對(duì)國土空間規(guī)劃的認(rèn)知;其次，對(duì)從業(yè)人員的計(jì)算機(jī)操作能力進(jìn)行訓(xùn)練，強(qiáng)化他們的信息素養(yǎng)，促使從業(yè)人員以標(biāo)準(zhǔn)化流程實(shí)施國土空間規(guī)劃工作，切實(shí)履行自身職能，為國土空間規(guī)劃的創(chuàng)新貢獻(xiàn)智慧和力量。

3.4 開放協(xié)調(diào)理念

近年來，隨著生態(tài)文明理念的提出，在國土空間規(guī)劃上，要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的規(guī)劃理念與方式，適應(yīng)現(xiàn)代化的發(fā)展要求與趨勢(shì)。而開放性、協(xié)調(diào)性將是未來國土空間規(guī)劃的主要趨勢(shì)，開放協(xié)調(diào)理念的應(yīng)用有效實(shí)現(xiàn)了國土空間的優(yōu)化。當(dāng)前，在我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展中，開放合作將能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的動(dòng)力，在市域國土空間規(guī)劃方面，開放協(xié)調(diào)理念下的國土空間規(guī)劃要實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的廣域規(guī)劃，保障國土空間開發(fā)的順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)國土空間的優(yōu)化。各個(gè)地區(qū)都要在國土空間規(guī)劃工作中充分認(rèn)識(shí)到跨區(qū)域要素的作用，做好本區(qū)域與周邊區(qū)域規(guī)劃的良好對(duì)接，使得在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，不同區(qū)域的要素與資源能夠達(dá)到合理流動(dòng)應(yīng)用的目的。

結(jié)語：

綜上所述，為了讓城市規(guī)劃和土地資源規(guī)劃達(dá)到協(xié)調(diào)發(fā)展、共同進(jìn)步，要對(duì)兩者的數(shù)據(jù)進(jìn)行詳細(xì)分析，對(duì)兩者的管理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整合，從而建立一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)劃管理系統(tǒng)，為兩者矛盾的調(diào)和創(chuàng)造一個(gè)好的調(diào)節(jié)平臺(tái)，將兩者的矛盾不斷弱化，從而進(jìn)行更好的發(fā)展，給人民的生活創(chuàng)造一個(gè)更好的生活環(huán)境，使得人與自然和諧發(fā)展，達(dá)到共創(chuàng)美好家園的目的。

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