我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展新趨勢(shì)

范毅

2019年我國(guó)城鎮(zhèn)化率為60.6%，城鎮(zhèn)化發(fā)展正逐步走向成熟，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)是制定新時(shí)代城鎮(zhèn)化發(fā)展政策的基本前提，也是制定宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重要依據(jù)。

典型國(guó)家城市化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)借鑒

城鎮(zhèn)化發(fā)展是一個(gè)社會(huì)歷史過程，相關(guān)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)可以為我們做出判斷提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。我們使用世界銀行數(shù)據(jù)庫(kù)相關(guān)數(shù)據(jù)，選擇經(jīng)歷快速城市化發(fā)展進(jìn)程的法國(guó)、日本與韓國(guó)進(jìn)行比較研究，使用案例國(guó)家在城市化進(jìn)入60%以后的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。

在上世紀(jì)60年代，法國(guó)和日本城市化剛剛超過60%，韓國(guó)在1982年城市化率超過60%，都處于快速城市化發(fā)展階段。從1961年起15年間，日本城市化年增長(zhǎng)速度保持在0.74-0.94個(gè)百分點(diǎn)，高峰與低谷僅相差0.2個(gè)百分點(diǎn);法國(guó)和韓國(guó)可以分為兩個(gè)明顯階段，在兩個(gè)階段城市化增長(zhǎng)速度有明顯差異，第二階段的增長(zhǎng)速度要明顯低于第一階段，但每個(gè)階段城市化的增長(zhǎng)速度都可以保持在相對(duì)穩(wěn)定狀態(tài)。

城市化增長(zhǎng)與當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)增速之間相關(guān)性不強(qiáng)，城市化表現(xiàn)出獨(dú)立于短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。日本在上世紀(jì)60年代年經(jīng)濟(jì)增速最高為12.9%，最低為-1%，出現(xiàn)了較大波動(dòng)，但城鎮(zhèn)化率每年增長(zhǎng)穩(wěn)定在0.78-0.94個(gè)百分點(diǎn)。法國(guó)經(jīng)濟(jì)增速的波動(dòng)幅度超過50%，而城市化年增長(zhǎng)速度波動(dòng)并不大。上世紀(jì)80年代，韓國(guó)年經(jīng)濟(jì)增速最高為13.2%，最低為7%，而城鎮(zhèn)化每年增長(zhǎng)穩(wěn)定在1.63-1.88個(gè)百分點(diǎn)。由此可見，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，城鎮(zhèn)化可以維持相對(duì)穩(wěn)定的增長(zhǎng)趨勢(shì)。

另外，在案例國(guó)家城市化快速發(fā)展進(jìn)程臨近結(jié)束，即將步入城市化成熟階段時(shí)，城市化增速會(huì)迅速下滑，與之前的增速形成鮮明對(duì)比。綜合來看，城市化不僅是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，更是社會(huì)現(xiàn)象，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的差異是推動(dòng)城市化發(fā)展的重要?jiǎng)恿?在城市化快速增長(zhǎng)階段，經(jīng)濟(jì)增速短期波動(dòng)對(duì)城市化影響并不大，城市化表現(xiàn)為一種社會(huì)現(xiàn)象，可以保持相對(duì)穩(wěn)定的增速;隨著城市化的逐漸成熟，城市化增長(zhǎng)速度也在逐漸降低，但仍然可以保持相對(duì)較高的增長(zhǎng)速度直至步入成熟階段，在城市化步入成熟階段后，城市化增速將會(huì)快速下滑。

從長(zhǎng)期來看，經(jīng)濟(jì)因素對(duì)城市化發(fā)展質(zhì)量有顯著影響。缺乏經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)支撐的城市化將帶來一系列嚴(yán)重的社會(huì)問題，比如拉美國(guó)家的過度城市化和城市病問題，而在城市化達(dá)到成熟時(shí)，城鄉(xiāng)勞動(dòng)力生產(chǎn)效率也達(dá)到相對(duì)均衡的狀態(tài)。

我國(guó)城鎮(zhèn)化具備保持較快增長(zhǎng)速度的基礎(chǔ)條件

典型國(guó)家城市化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，我國(guó)城鎮(zhèn)化保持較快增長(zhǎng)的趨勢(shì)仍在，城鎮(zhèn)化快速增長(zhǎng)的基礎(chǔ)條件仍在。

就業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)間偏離較大，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變動(dòng)能仍在。人口從農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)，從農(nóng)業(yè)進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，由此帶來的結(jié)構(gòu)調(diào)整是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的巨大動(dòng)能。當(dāng)前我國(guó)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)之間生產(chǎn)效率差距仍然較大，2018年我國(guó)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率為農(nóng)業(yè)部門的4.6倍，而高收入國(guó)家的平均水平在2.2-2.5倍，由此意味著勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的動(dòng)力非常強(qiáng)勁。2019年我國(guó)一產(chǎn)就業(yè)比重為25.1%，2010年以來就業(yè)比重年均下降約1.4個(gè)百分點(diǎn);而一產(chǎn)的產(chǎn)值比重僅有7.1%，2010年以來產(chǎn)值比重年均下降約0.26個(gè)百分點(diǎn)。按照目前的速度轉(zhuǎn)變，達(dá)到均衡還需要10年以上的時(shí)間。相比較于城鄉(xiāng)人口和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的快速轉(zhuǎn)變，就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變相對(duì)滯后，這也為未來我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了充足動(dòng)力，我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的動(dòng)能仍然強(qiáng)勁。但是，也要看到就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變是一個(gè)長(zhǎng)期過程，就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的難度在不斷加大，未來城鎮(zhèn)化發(fā)展需要更包容的政策體系。

城鎮(zhèn)化發(fā)展具有較大慣性，維持較快增長(zhǎng)的趨勢(shì)仍在。相比經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，人口轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化的慣性更大。經(jīng)過近二十年的城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，我國(guó)城鄉(xiāng)間人口交流日益頻繁，一部分人口已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)，但并未完全納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)口徑，未來融入城市是大勢(shì)所趨，這是城鎮(zhèn)化發(fā)展的慣性所在。比如，2018年城鎮(zhèn)地區(qū)小學(xué)生數(shù)量占全國(guó)小學(xué)生數(shù)量的74.2%，初中生為86.1%。未來現(xiàn)有中小學(xué)生步入勞動(dòng)年齡，進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，絕大多數(shù)將繼續(xù)留在城鎮(zhèn)，對(duì)城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)形成較強(qiáng)支撐。從發(fā)達(dá)國(guó)家城市化發(fā)展歷程來看，在城市化快速發(fā)展階段，人口從鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移存在較大慣性。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村人口進(jìn)城也是為了追求更優(yōu)的公共服務(wù)水平，為了享受城市更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，社會(huì)因素對(duì)城鎮(zhèn)化起到重要影響，由此城鎮(zhèn)化發(fā)展存在較大慣性。

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能發(fā)生轉(zhuǎn)變，對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展支撐作用加強(qiáng)。隨著外部條件的改變和發(fā)展階段的轉(zhuǎn)化，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速下滑已不可避免。城鎮(zhèn)化健康發(fā)展離不開經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支撐，這種支撐主要體現(xiàn)在為進(jìn)城人口提供非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。當(dāng)前拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力發(fā)生了根本改變，已經(jīng)由第二產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)為第三產(chǎn)業(yè)，2019年服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重為53.9%，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率接近60%。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)結(jié)構(gòu)和動(dòng)力的變化，使得城鎮(zhèn)新增就業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的依賴下降。總體來看， “十一五”時(shí)期我國(guó)GDP每增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)新增就業(yè)在100萬人左右。到2019年，我國(guó)GDP增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)新增就業(yè)超過200萬人。城鎮(zhèn)新增就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的彈性變大，雖然經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度在下滑，但對(duì)城鎮(zhèn)新增就業(yè)的影響不大，城鎮(zhèn)新增就業(yè)也能夠?qū)Τ擎?zhèn)化健康發(fā)展形成支撐。

城鎮(zhèn)化發(fā)展的新特征

“十四五”時(shí)期我國(guó)城鎮(zhèn)化仍將保持相對(duì)較快的增長(zhǎng)速度，必須充分考慮城市化快速發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的影響，同時(shí)也要看到城鎮(zhèn)化發(fā)展將呈現(xiàn)出一些新特征，需要在制定城鎮(zhèn)化政策時(shí)充分考慮，并做出相應(yīng)調(diào)整。

城鎮(zhèn)間人口流動(dòng)比重不斷提高。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)民工監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示， 2019年農(nóng)民工總量?jī)H增長(zhǎng)0.8%，增速已連續(xù)兩年低于1%，而在外出農(nóng)民工中，年末在城鎮(zhèn)居住的農(nóng)民工人數(shù)沒有增長(zhǎng)， 鄉(xiāng)城間人口轉(zhuǎn)移總量已經(jīng)穩(wěn)定甚至出現(xiàn)下降。國(guó)家衛(wèi)健委的流動(dòng)人口監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，省內(nèi)縣際流動(dòng)人口和省際流動(dòng)人口比重有所上升， 城鎮(zhèn)間流動(dòng)人口比重上升。我們使用手機(jī)信令的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，2017年在新增跨市域流動(dòng)人口中，以縣城和市區(qū)作為流出地的比重為36.1%，2018年上升為39.2%，2019年則達(dá)到45.1%，呈快速上升趨勢(shì)，未來在推進(jìn)農(nóng)民工市民化的同時(shí)，需要更加關(guān)注城鎮(zhèn)間流動(dòng)人口問題。隨著城鎮(zhèn)間流動(dòng)人口的增多，在城鎮(zhèn)化發(fā)展模式上，需要從人口進(jìn)城向滿足城鄉(xiāng)人口的美好生活轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)化應(yīng)從以農(nóng)村人口落戶城鎮(zhèn)為目標(biāo)轉(zhuǎn)為追求公共服務(wù)和發(fā)展機(jī)會(huì)全面均等化供給。

大城市承載人口比重上升， 城市出現(xiàn)分化。我國(guó)城鎮(zhèn)實(shí)行等級(jí)化管理體制，優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源集中在高等級(jí)大城市中。隨著收入水平提升，人口對(duì)美好生活需求更為強(qiáng)烈，優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)是美好生活的最主要內(nèi)容，過去受戶籍制度的限制，行政等級(jí)高的大城市進(jìn)入門檻更高，隨著城鎮(zhèn)化改革的深化， 各類城市的進(jìn)入門檻在降低，越來越多的人口流向公共服務(wù)水平更高的大城市，也是對(duì)美好生活向往的體現(xiàn)。2019年中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議提出“中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式”，城市間出現(xiàn)極化現(xiàn)象，在城鎮(zhèn)間流動(dòng)人口不斷增多， 大城市吸納人口比重上升，城市出現(xiàn)分化成為必然。我們的研究表明，省會(huì)城市吸納人口的比重在不斷提高，在一些人口流出地，本地城市吸納人口的比重在下降。

人口老齡化對(duì)城鎮(zhèn)化影響加劇，家庭化轉(zhuǎn)移比重提高。據(jù)測(cè)算，“十四五”期間我國(guó)60歲以上老年人將增加4870萬人，是“十三五”期間的1.35倍，勞動(dòng)年齡人口減少速度將加快，而轉(zhuǎn)折時(shí)期將從2022年開始，2022年進(jìn)入60歲的人口將超過2000萬，而2021年僅1100萬左右。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)民工監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，2018年農(nóng)民工平均年齡為40.2歲，比上年提高0.5歲， 本地農(nóng)民工平均年齡已達(dá)44.9歲。國(guó)家衛(wèi)健委2018年流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，老年流動(dòng)人口規(guī)模在2000年以后增長(zhǎng)較快，從2000年的503萬人增加至2015年的1304萬人， 年均增長(zhǎng)6.6%。隨著人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)戶籍制度改革不斷深入， 我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的人口轉(zhuǎn)移將會(huì)從以黃金年齡勞動(dòng)力為主，邁向以核心家庭為主的階段。

城市更新成為城市發(fā)展的重要內(nèi)容。經(jīng)過四十年的城市快速發(fā)展，1981年以來，我國(guó)城市建成區(qū)面積擴(kuò)大了7.3倍，同時(shí)出現(xiàn)巨量的城市老舊建筑，舊城更新改造的需求日益明顯。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來看，在城市化接近成熟時(shí)，城市更新成為城市化的重要內(nèi)容，美國(guó)在1949年通過的《住房法》中開始推進(jìn)城市更新改造，1950年美國(guó)城市化率為64%，日本在1969年頒布實(shí)施了《都市再開發(fā)法》，當(dāng)年日本城市化率為71%，我國(guó)正在接近這個(gè)水平，有些地區(qū)已經(jīng)達(dá)到這個(gè)水平。城市更新不僅是增加對(duì)舊城的投入，增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，還是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升，城市居民對(duì)美好生活追求的內(nèi)在需求，同時(shí)也意味著巨大的投資機(jī)會(huì)，將提高我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定性和持續(xù)性。（本文作者系中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員）