如何讓城市政府不再熱衷土地指標(biāo)

李鐵

前一段時間，中央連續(xù)頒布了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》等文件，都提出了關(guān)于土地等資源要素按照市場規(guī)律配置的政策目標(biāo)。

但是，對地方政府來說，還是習(xí)慣于上級政府下達(dá)的用地計劃指標(biāo)。即使目前一些學(xué)者們提出的所謂改革方案，也還是在土地指標(biāo)的區(qū)域的分配格局上做文章。

例如，是否要多給經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)一些土地指標(biāo)？是否要增加一些城市的發(fā)展空間？即使在涉及西部大開發(fā)的問題上，城市政府也是希望中央能夠多給一些政策支持，特別是用地指標(biāo)的支持，甚至還提出新的擴張性空間發(fā)展規(guī)劃。

土地制度是城市發(fā)展的初始動力

我曾經(jīng)在達(dá)沃斯論壇上和印度、巴西等國的部長們交流，他們最大的感慨是，他們的國家最無法學(xué)習(xí)的就是中國的土地制度。在他們看來，如果可以按照中國的土地制度去征用土地，那么發(fā)展速度一定會趕上中國。

了解一下中國的城市化進(jìn)程就知道，城市高速擴張的時期是在上世紀(jì)90年代末以后，當(dāng)時實行了土地指標(biāo)的計劃分配管理制度，同時關(guān)閉了6000多個縣以下工業(yè)園區(qū)，確保了各級城市的發(fā)展用地。

那么，為什么說中國經(jīng)濟高速增長和城市快速發(fā)展的重要原因之一就是土地制度？因為各級城市政府的征地成本太低了。低征地補償標(biāo)準(zhǔn)曾經(jīng)實行了20多年，主要就是以畝來計的青苗補償費，最多就是以此為基礎(chǔ)翻幾倍。相對于工業(yè)發(fā)展的收益來說，這么低的征地補償費幾乎等于無償征用。即使后來補償標(biāo)準(zhǔn)得到較大幅度提高，但是相比于之后服務(wù)業(yè)發(fā)展和房地產(chǎn)發(fā)展的收益，以及城市政府可以拿到的土地出讓金，可以說仍是九牛一毛。

極低的土地征用和開發(fā)成本，形成了城市發(fā)展的初始動力。可以這么說，中國工業(yè)化的快速發(fā)展，很大程度上就是因為可以低成本獲取土地。雖然后來土地征用的成本大幅度提高，但是由于有了房地產(chǎn)開發(fā)的征地，可以通過更高的土地開發(fā)收益對于集體建設(shè)用地和宅基地進(jìn)行高額補償。但是按照計劃分配的農(nóng)地征用指標(biāo)，仍在是以青苗補償費為基礎(chǔ)，相比于工業(yè)發(fā)展和房地產(chǎn)發(fā)展，以及土地出讓金的收入，還是天差地別。

城市政府之所以熱衷于拿到國家分配的用地指標(biāo)，是因為拿到指標(biāo)就等于拿到了低價征地的“尚方寶劍”。也就意味著，可以借著征地機會，大量占用非基本農(nóng)田開發(fā)“公益性項目”，比如興建工業(yè)園區(qū)或者新區(qū)，這能大大減少補償成本。

這樣一來，城市政府就可以零地價，甚至負(fù)地價招商引資。工業(yè)投資者則可以有充分的選擇空間，誰給的成本最低，哪里得到的好處最多，就在哪里投資。

我記得過去下地方調(diào)研的時候，當(dāng)?shù)厥虚L和我講，某家著名的汽車生產(chǎn)商同時在和6個城市進(jìn)行談判，條件是零地價、一定年限的退稅、幫助獲得銀行貸款等等。為了爭取到這家公司的投資，幾乎所有的城市政府還愿意提供基礎(chǔ)設(shè)施和廠房。也就是說，企業(yè)家只要有了投資項目，甚至可以不用在前期建設(shè)上投一分錢，直接拎個包就能來，來了就能在這個地方大展身手，賺得盆滿缽滿。

為什么可以如此不計成本向投資者提供土地？原因在于城市政府可以拿到兩塊收益：一個是未來企業(yè)投資后產(chǎn)生長期稅收，可以確保城市政府行政機構(gòu)運轉(zhuǎn)的資金來源;另一個是可以通過房地產(chǎn)開發(fā)獲得土地出讓金收益，完全可以補償因吸引工業(yè)投資而付出的成本，同時還能剩余足夠資金投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

算了這筆賬后就能知道，城市政府向投資者提供低成本用地，表面上看似是虧本，實際上有利可圖，畢竟財政稅收和土地出讓金是城市政府最大的收入來源。

很多研究者把中國經(jīng)濟增長的原因歸結(jié)于市場的發(fā)育，以及企業(yè)家群體的崛起。不可否認(rèn)，他們確實在經(jīng)濟增長中發(fā)揮了重要作用，但是如果沒有政府劃撥或者低價提供的土地等相關(guān)要素資源的支持，那么企業(yè)發(fā)展的初始成本就會大幅度提高。

其實，政府不僅僅提供了低價土地，還通過做農(nóng)民的工作，解決失地農(nóng)民的補償和安置問題，大大減少了企業(yè)的社會成本和負(fù)擔(dān)。

城市政府為什么依賴土地指標(biāo)

因利益所在，對于城市政府來說，土地就是經(jīng)濟發(fā)展的生命線，就是預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金的聚寶盆。因此，城市政府爭取所謂的發(fā)展權(quán)，很大程度上寄希望于中央政府每年下發(fā)的用地計劃分配指標(biāo)，因為只有計劃內(nèi)的用地指標(biāo)可以直接占用耕地，而且能以最少成本獲取最大的收益。

雖然在本世紀(jì)初，有關(guān)部門也推出了城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村集體建設(shè)用地減少相掛鉤的政策，但是這種做法要占用的是大量農(nóng)村住宅，相關(guān)的補償標(biāo)準(zhǔn)和安置標(biāo)準(zhǔn)，則遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了占用耕地的補償標(biāo)準(zhǔn)。特別是在大城市郊區(qū)，推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，不僅要解決農(nóng)民的搬遷和新房的建造，而且涉及到就業(yè)安排和各類資金補償，還面臨著各類拆遷糾紛等。因為征地成本高，這類用地更多適用于房地產(chǎn)開發(fā)，因為能夠賣給開發(fā)商，補償標(biāo)準(zhǔn)就可以提高。雖然政府能從中獲得豐厚的土地出讓收益，但相比國家下達(dá)的計劃內(nèi)的用地指標(biāo)，征地的成本還是增加太多。

各級城市政府都熱衷于降低用地成本。與獲取農(nóng)村不同類型建設(shè)用地、城市閑置用地相比，無疑，通過國家下達(dá)指標(biāo)通道拿到的土地，其用地成本最低。這推動了幾乎所有的城市都希望盡可能拿到最多的用地指標(biāo)。

但是，指標(biāo)總量是有限的，不同城市得到指標(biāo)注定有多有寡，這意味著不同城市的發(fā)展機會是不均衡的。這就可以理解，為什么近些年省會城市和原來的計劃單列市發(fā)展得比較快，因為這些城市的行政等級高，能夠有優(yōu)勢得到遠(yuǎn)超出其他地級城市的用地指標(biāo)，再通過發(fā)展新區(qū)等形式，盡可能把用地指標(biāo)留在自己管轄的空間內(nèi)，可以吸引投資，獲得更多稅收和土地出讓金，以更好解決城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入的資金來源。

很多人提出要發(fā)展大城市，其實他們是站在自己的立場上，為的是更多保障自己的利益。畢竟可能影響政府決策的精英人群基本都居住在高等級城市，要求國家支持高等級城市發(fā)展，看似是主張所謂的大城市發(fā)展路徑，其實是把自己的利益和大城市綁在一起。而支持高等級城市發(fā)展政策的核心之一，就是解決它們的土地來源問題，包括所謂的“人地掛鉤”政策，以及用地指標(biāo)政策調(diào)整，都是把用地權(quán)向自己所居住的大城市傾斜。

如何破除土地指標(biāo)路徑依賴？

如果土地要素仍然通過城市行政等級由上而下的計劃方式分配，何談能夠推進(jìn)要素市場化配置改革呢？顯然，要對捆綁在土地上的利益格局進(jìn)行重組，這是繞不過去的坎兒。

在現(xiàn)有國情下，肯定無法實施西方的土地私有模式，因為將涉及太多的制度性調(diào)整，而且打破現(xiàn)有利益格局的阻力太大，最終會導(dǎo)致改革政策無法落地。更重要的是，這會抬高中國城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟成本，還會抬高因所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整而形成涉及要素、機構(gòu)及個人等更為廣泛的社會成本，顯然得不償失。

我認(rèn)為，充分利用現(xiàn)有兩種土地公有制的轉(zhuǎn)換，增加集體經(jīng)濟組織在城市發(fā)展中的長期收益，進(jìn)而充分調(diào)動農(nóng)民的積極性，應(yīng)該是未來土地管理制度改革的一個重要內(nèi)容。

要想改變城市政府對于土地指標(biāo)的路徑依賴，根本的辦法是縮小用地計劃指標(biāo)的范圍和數(shù)量，把更多用地空間交給市場來配置，倒逼企業(yè)家與集體經(jīng)濟組織談判，以解決未來的收益分配問題。這樣一舉多得。因為企業(yè)和集體經(jīng)濟組織之間的談判不涉及到強行征地和補償?shù)膯栴}，在雙方都可以通過發(fā)展獲得長期收益的前提下，談判成本大大降低?；A(chǔ)設(shè)施的修建可以由企業(yè)自建，也可以由集體經(jīng)濟組織修建，這些都可以通過雙方未來的合作方式來承擔(dān)。更重要是把一次性出讓土地的各種短期成本，分?jǐn)倿槠髽I(yè)和集體經(jīng)濟組織按市場規(guī)律開展合作之后的長期支出。

因此，加快集體建設(shè)用地進(jìn)入城市一級開發(fā)市場，具有重要意義：可以更多地提供土地空間，減少對耕地的占用;可以通過企業(yè)和集體經(jīng)濟組織的合作，把短期成本長期化，降低一次性開發(fā)投入，同樣可以降低企業(yè)的投資成本;集體經(jīng)濟組織參與土地開發(fā)后，出于自身利益的考慮，會大大降低征地和拆遷阻力;集體經(jīng)濟組織分享到了開發(fā)收益，有利于鄉(xiāng)村振興。

而對于城市政府來說，減少了補償投入和征地產(chǎn)生的社會成本，但是并不會損失稅收收入;城市政府的短期行為會受到遏制，城市的土地利用效率會大幅提高;中小城市發(fā)展機會將大大增加，未來城市群和都市圈的格局將會按照市場規(guī)律重組;更重要的是，閑置的農(nóng)村集體建設(shè)用地資源將會得到有效利用，目前農(nóng)村集體建設(shè)用地為19萬平方公里，是城市建設(shè)用地的將近3倍，而農(nóng)村常住人口才占常住總?cè)丝诘?0%。

當(dāng)然，如果實施這一改革，暫時性沖擊最大的是城市政府的利益，包括此前土地抵押形成的債務(wù)無法償還，未來房地產(chǎn)開發(fā)受阻，政府資金來源無法得到保證，投資機會存在著嚴(yán)重的不確定性，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)能力的提升將會受到影響等。

還有就是如果按照改革的思路去發(fā)展經(jīng)濟，大多習(xí)慣于傳統(tǒng)發(fā)展模式的政府會很難適應(yīng)，因此亟需探索和實踐。

一種設(shè)想是，可以通過稅收的調(diào)整來解決一部分城市政府的財源問題，但背后仍有一系列問題待解。比如，如果集體經(jīng)濟組織參與了城市開發(fā)，那么集體土地資產(chǎn)是否要繳稅，還有城市房地產(chǎn)開發(fā)后，住房擁有者是否要繳稅？這會涉及到廣大人群的利益問題，也是改革將面臨的重要挑戰(zhàn)。

其實，以往改革都是通過基層的探索實踐總結(jié)經(jīng)驗，可謂摸著石頭過河才有的創(chuàng)新。那么，是不是可以考慮在土地管理制度改革上，也給予城市政府和基層更多的探索權(quán)利，以找到最適合中國城市發(fā)展的方法？這方面還需要下更大的決心。（本文作者系中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟學(xué)家;編輯：朱弢）