行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理體系建設(shè)探析

張振勇

[摘 ? ?要] 政府治理體系的不斷完善和治理能力的持續(xù)提升，使得國民公共物品的供給質(zhì)量和供給規(guī)模得到改善，但是由于受行政事業(yè)單位的內(nèi)外因素影響，事業(yè)單位預(yù)算資金的績效評價活動存在些許問題，包括預(yù)算績效意識不強(qiáng)、預(yù)算績效與預(yù)算考核尺度相脫離、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督體系不完善等。因此，有必要針對行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理體系建設(shè)展開探討。同時要改善單位的預(yù)算績效管理現(xiàn)狀，單位需要結(jié)合自身現(xiàn)實情況科學(xué)構(gòu)建預(yù)算績效管理體系，以實現(xiàn)事業(yè)單位預(yù)算管理水平、預(yù)算績效水平的穩(wěn)步提升。

[關(guān)鍵詞] 行政事業(yè)單位;預(yù)算績效體系;措施

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 13. 005

[中圖分類號] F810.6 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] ?A ? ? ?[文章編號] ?1673 - 0194（2020）13- 0013- 02

1 ? ? ?引 ? ?言

行政事業(yè)單位是政府機(jī)器的職能基礎(chǔ)，它為社會公眾提供公共服務(wù)和公共物品，以保證社會保障、教育、醫(yī)療等方面的政府職能發(fā)揮。作為單位財務(wù)管理活動的重要組分，預(yù)算管理活動在很長一段時間內(nèi)都是行政事業(yè)單位財務(wù)人員的研究熱點，特別是對預(yù)算績效管理體系的探討較為頻繁，也就是說，單位預(yù)算績效的優(yōu)良與否直接受到資金使用有效性、資金使用規(guī)范性、資源配置方式、外部市場環(huán)境等因素的影響，最終影響到單位財務(wù)管理水平的提升。

2 ? ? ?行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理活動中存在的主要問題

（1）預(yù)算績效管理意識不強(qiáng)

由于預(yù)算績效考核環(huán)節(jié)長期處于預(yù)算管理流程的事后環(huán)節(jié)，預(yù)算績效往往成為單位各項收支指標(biāo)的預(yù)期反映，但是由于預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)、預(yù)算考核環(huán)節(jié)的全員認(rèn)識不足，行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理現(xiàn)狀不容樂觀，導(dǎo)致預(yù)算編制目標(biāo)過高、預(yù)算執(zhí)行意識淡薄、預(yù)算考核不準(zhǔn)確等現(xiàn)象時有發(fā)生。一方面，是預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的全員認(rèn)識不足。由于單位基層職工對預(yù)算編制額度、預(yù)算執(zhí)行責(zé)任的深度理解不足，再加上中高層領(lǐng)導(dǎo)的預(yù)算指導(dǎo)意識不強(qiáng)，單位基層職工不能嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，使得單位的預(yù)算意識氛圍難以改善。比如，由于無法充分理解預(yù)算項目的編制文件，單位部門個別職工的預(yù)算編制額度出現(xiàn)虛報、錯報的現(xiàn)象。另一方面，是預(yù)算考核環(huán)節(jié)的基層認(rèn)識高度不足。由于行政事業(yè)單位針對基層職工的預(yù)算理論培訓(xùn)、預(yù)算績效指標(biāo)解讀活動存在一定疏忽，單位基層職工對預(yù)算考核結(jié)果的重視程度不夠，使得預(yù)算績效不樂觀、預(yù)算執(zhí)行不力等現(xiàn)象時有發(fā)生。比如，單位基層職工尚未認(rèn)識到部門整體預(yù)算績效管理的重要性，使得部門個人與個人之間的預(yù)算考核結(jié)果差異過大，甚至過于追求個人的預(yù)算績效目標(biāo)。

（2）預(yù)算監(jiān)督體系不完善

由于單位的預(yù)算監(jiān)督活動尚未充分考慮多方面因素，包括單位內(nèi)控制度、會計信息質(zhì)量、預(yù)算管理機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面，預(yù)算編制的執(zhí)行監(jiān)督力度難以提升。也就是說，行政事業(yè)單位內(nèi)部的預(yù)算監(jiān)督體系不完善，具體體現(xiàn)為監(jiān)督機(jī)制執(zhí)行不力、內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)難以履行。所謂監(jiān)督機(jī)制執(zhí)行不力，主要是指單位在預(yù)算績效計劃中提出的監(jiān)督機(jī)制難以發(fā)揮作用，包括平衡計分卡、預(yù)算績效獎懲措施、預(yù)算績效與個人整體績效相關(guān)聯(lián)等形式的考核方法難以落實。所謂內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)難以履行，主要是指單位預(yù)算責(zé)任區(qū)分不明確，使得單位不同管理層級的預(yù)算監(jiān)督責(zé)任難以落實，包括單一部門對部門全員的預(yù)算監(jiān)督責(zé)任、單位財務(wù)部門對非財務(wù)部門的預(yù)算監(jiān)督責(zé)任等。比如，后勤保障科對部門全員的預(yù)算監(jiān)督責(zé)任難以區(qū)分，使得物資采購預(yù)算、各項勤雜費預(yù)算的具體責(zé)任人難以落實。

（3）預(yù)算績效管理與預(yù)算考核尺度相脫離

由于行政事業(yè)單位的預(yù)算考核指標(biāo)存在尺度問題，使得定量指標(biāo)、定性指標(biāo)與預(yù)算績效的現(xiàn)實情況難以密切聯(lián)系，最終不利于預(yù)算績效成果的高效應(yīng)用。一是預(yù)算定量指標(biāo)的考核尺度問題。由于預(yù)算超額率、預(yù)算完成率、預(yù)算變動指數(shù)的衡量尺度不夠直觀，單位對預(yù)算細(xì)節(jié)的掌握不全面，使得單一預(yù)算科目的增減調(diào)整方向難以確定。二是預(yù)算績效的事后考核尺度存在缺失。盡管單位針對異常預(yù)算績效應(yīng)用了一定的追責(zé)反饋機(jī)制，包括預(yù)算額度扣罰、預(yù)算績效獎勵等形式，但是由于針對預(yù)算績效反映出的問題尚未建立問題解決指標(biāo)，使得以往存在的預(yù)算績效不良現(xiàn)象依然存在，最終無法根除預(yù)算績效的不良現(xiàn)象。三是預(yù)算定性指標(biāo)的權(quán)重設(shè)置存在不足。由于單位對財務(wù)指標(biāo)的應(yīng)用權(quán)重較高，甚至財務(wù)指標(biāo)與非財務(wù)指標(biāo)之比超過5∶1，導(dǎo)致行政事業(yè)單位對預(yù)算執(zhí)行的非財務(wù)指標(biāo)反映和考核力度不足，預(yù)算項目的綜合使用效益難以充分反映。

（4）預(yù)算績效管理制度尚未健全

由于單位尚未健全明確的預(yù)算績效管理制度，導(dǎo)致預(yù)算評價的呈現(xiàn)效果不真實、不客觀，使得單位進(jìn)一步應(yīng)用和轉(zhuǎn)換預(yù)算績效成果存在一定難度。一方面，是指預(yù)算績效管理的跨期應(yīng)用機(jī)制尚未完善。盡管單位進(jìn)行了預(yù)算績效管理的跨期統(tǒng)計和報告，但是尚未充分利用預(yù)算績效報告中存在的基數(shù)參考依據(jù)、變動參考依據(jù)，使得預(yù)算定額、預(yù)算浮動額度區(qū)間難以核算和確定。比如，由于沒有充分利用變動預(yù)算數(shù)據(jù)，包括市場供應(yīng)價格變動、通脹率變動等，使得單位僅僅依靠本年度的預(yù)算進(jìn)行下年度的預(yù)算編制活動，使得中長期內(nèi)的預(yù)算績效不樂觀。另一方面，是指預(yù)算績效管理的追責(zé)制度存在不足。也就是說，由于單位針對預(yù)算異常、預(yù)算超范圍列支現(xiàn)象的追蹤問責(zé)力度不足，單位僅僅尋求部門主管或部門直接負(fù)責(zé)人的信息反饋，使得單位異常經(jīng)濟(jì)事項涉及的、細(xì)化到人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任難以落實。

3 ? ? ?行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的優(yōu)化措施

（1）強(qiáng)化單位的預(yù)算績效管理意識

要強(qiáng)化單位的預(yù)算績效管理意識，單位不僅需要重視資源配置方式的轉(zhuǎn)變，還需要注重資金管理意識、績效評價意識的融合應(yīng)用，使得單位確立起計劃機(jī)制配置固定績效、市場機(jī)制預(yù)測可變績效的預(yù)算績效評價模式。一方面，需要提升預(yù)算績效評價活動的組織定位。這需要單位高層管理者重視實質(zhì)性預(yù)算培訓(xùn)活動的開展，通過預(yù)算績效目標(biāo)的基層意見研討會、預(yù)算績效的高層培訓(xùn)活動等途徑，使得預(yù)算編制目標(biāo)符合單位現(xiàn)狀、預(yù)算執(zhí)行力度符合單位預(yù)算執(zhí)行能力、績效考核方式符合基層職工的理解能力，最終有助于單位形成良性的預(yù)算績效意識和預(yù)算執(zhí)行意識。比如，針對基層職工的預(yù)算績效研討會，單位需要強(qiáng)調(diào)部門的、單位整體的預(yù)算績效情況，同時對單位各部門中預(yù)算績效優(yōu)質(zhì)的部門進(jìn)行一定的獎勵，使得單位內(nèi)部能夠相互協(xié)調(diào)、單位全員的預(yù)算執(zhí)行積極性得到提升。另一方面，單位全員需要將預(yù)算績效的評價活動前移。也就是說，單位預(yù)算編制過程中需要參考往期預(yù)算績效的應(yīng)用情況，針對沒有解決的預(yù)算績效異常情況開展研究和探討，同時對脫離現(xiàn)實情況的預(yù)算績效目標(biāo)給予摒棄，最終實現(xiàn)單位預(yù)算績效意識的良性轉(zhuǎn)變。

（2）建立預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督體系

單位要增加預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度，就需要重視實際預(yù)算操作活動中的監(jiān)督機(jī)制完善。一是建立預(yù)算績效的公開機(jī)制。這需要單位定期編制預(yù)算績效信息的簡報，使得單位內(nèi)部、上一級主管部門能夠順利的實施監(jiān)督職能。二是嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算監(jiān)督機(jī)制。這需要單位嚴(yán)格落實平衡計分卡、預(yù)算績效獎懲措施、預(yù)算績效與個人整體績效相關(guān)聯(lián)等形式的預(yù)算考核方法，使得平衡計分卡的預(yù)算評級科學(xué)、預(yù)算績效獎勵及時、預(yù)算績效扣罰不拖延、預(yù)算績效占個人績效的權(quán)重合理。比如，平衡計分卡在行政事業(yè)單位的具體考察方向是財務(wù)指標(biāo)、發(fā)展和學(xué)習(xí)指標(biāo)、內(nèi)部管理指標(biāo)，三者要權(quán)重合理，同時評分級別側(cè)重于提升預(yù)算執(zhí)行的積極性，最終保證平衡計分卡工具在預(yù)算績效管理中的科學(xué)應(yīng)用。

（3）將預(yù)算績效目標(biāo)與預(yù)算考核環(huán)節(jié)相結(jié)合

將預(yù)算績效目標(biāo)和預(yù)算考核相結(jié)合，單位需要從兩方面入手：一是改進(jìn)定量考核尺度。在單位預(yù)算考核活動中，單位要細(xì)化預(yù)算績效的目標(biāo)體系，使得一級科目完成率、一級科目異常率、二級科目超額率、預(yù)算績效進(jìn)步率、預(yù)算績效正?？颇繑?shù)、預(yù)算績效異?？颇繑?shù)等定量指標(biāo)成為預(yù)算績效考核依據(jù)，最終保證預(yù)算績效目標(biāo)貼合現(xiàn)實情況。二是完善定性指標(biāo)的考核占比。也就是說，行政事業(yè)單位不僅要應(yīng)用定量指標(biāo)考核預(yù)算績效，還需要應(yīng)用一定量的定性指標(biāo)，使得非財務(wù)指標(biāo)的權(quán)重占比提升，同時保證預(yù)算資金的使用滿意度、預(yù)算資金的社會反響得到反映，最終保證單位預(yù)算績效得到綜合反映。

（4）完善預(yù)算績效管理制度

單位要完善預(yù)算績效管理制度，可以主要從三方面入手：一是完善預(yù)算績效的跨期應(yīng)用機(jī)制。這需要單位充分利用跨期的預(yù)算績效信息，同時確定預(yù)算基數(shù)、預(yù)算變動依據(jù)，包括年度預(yù)算基數(shù)、年度消費者價格指數(shù)等，使得預(yù)算定額、預(yù)算浮動額度成為預(yù)算績效的考察依據(jù)，最終保障單位預(yù)算績效評價方式、績效管理制度的科學(xué)確立。例如，單位需要依據(jù)市場供應(yīng)價格變動、通脹率變動等外部經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)算編制活動，使得預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)定科學(xué)合理，最終保證單位中長期內(nèi)的預(yù)算績效改善。二是完善預(yù)算績效的事前考核機(jī)制。這需要單位盡可能在預(yù)算編制過程中科學(xué)設(shè)定預(yù)算績效目標(biāo)，從而減少預(yù)算績效的異常事項，同時如果存在預(yù)算績效問題極大的情況，單位還需要健全預(yù)算績效異常的問題解決指標(biāo)，包括預(yù)算異?？冃У男拚?、預(yù)算績效的失效率等，使得以往存在的預(yù)算績效不良現(xiàn)象大幅度減少，最終保障單位預(yù)算績效水平的提升。三是建立健全預(yù)算績效的追責(zé)制度。遇到預(yù)算績效異常、績效不客觀等現(xiàn)象，單位不僅需要尋求部門主管或部門直接負(fù)責(zé)人的預(yù)算績效信息反饋，同時需要針對部門內(nèi)部全員開展預(yù)算績效調(diào)查，通過個人的預(yù)算績效信息核查、經(jīng)濟(jì)事件的關(guān)系鏈條調(diào)研等形式，使得單位預(yù)算績效的經(jīng)濟(jì)責(zé)任得到落實。例如，單位某部門的采購預(yù)算績效出現(xiàn)問題，需要對采購活動中涉及的供應(yīng)商、簽單人、簽收方、預(yù)算付出方進(jìn)行責(zé)任調(diào)查，最終保障預(yù)算異?？冃У耐咨铺幚怼?/p>

4 ? ? ?結(jié) ? ?論

行政事業(yè)單位要合理籌劃預(yù)算編制環(huán)節(jié)、增加預(yù)算執(zhí)行力度，就需要完善自身的預(yù)算績效管理體系，通過將預(yù)算績效目標(biāo)與預(yù)算考核環(huán)節(jié)相結(jié)合、強(qiáng)化單位的預(yù)算績效管理意識、有力搭建預(yù)算編制的執(zhí)行監(jiān)督體系等措施，使得單位的預(yù)算績效意識得到強(qiáng)化、預(yù)算執(zhí)行狀況得到改善、預(yù)算考核尺度更為合理，最終保障行政事業(yè)單位預(yù)算管理的成效提升、預(yù)算績效成果的充分利用。

主要參考文獻(xiàn)

[1]孫文娟.事業(yè)單位預(yù)算項目支出績效管理體系的構(gòu)建思路探析[J].中國市場，2020（5）：102，111.

[2]陳小潔.淺析行政事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理[J].納稅，2020，14（5）：209-210.

[3]姜慶蓮.淺談行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理體系構(gòu)建[J].商訊，2020（2）：162-163.