安徽新市民住有所居的實(shí)現(xiàn)路徑研究

葛騰飛,吳義東,柯凱佳

1.馬鞍山學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，安徽馬鞍山,243100；2.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海,200433

1 相關(guān)研究與問題提出

黨的十九大報(bào)告明確提出要建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居。而在當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，解決好新市民住房問題仍是住房制度改革和推進(jìn)以人為本新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的重要任務(wù)。國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2018年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，2018年農(nóng)民工總量為28 836萬人，農(nóng)民工平均年齡為40.2歲，1980年及以后出生的新生代農(nóng)民工占比為51.5%。由此可見，無論對(duì)于總量還是結(jié)構(gòu)，以農(nóng)民工為代表的新市民群體已經(jīng)成為新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要推動(dòng)者和直接參與者[1]。然而，雖然新市民為城市發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)，但是他們?cè)谙硎艹鞘谢竟卜?wù)和社會(huì)保障等方面仍然具有諸多障礙。安徽省第十次黨代會(huì)明確提出，分類指導(dǎo)、因城施策，引導(dǎo)新市民住房消費(fèi)，擴(kuò)大棚改貨幣化安置和公租房貨幣化保障，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展。妥善解決好新市民住房問題，滿足其基本住房需求既是落實(shí)黨中央、國務(wù)院制定的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》必然要求，也是加快實(shí)現(xiàn)安徽省第十次黨代會(huì)引導(dǎo)新市民住房消費(fèi)和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化五大發(fā)展美好安徽的應(yīng)有之義。因此，不管從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度，還是從引導(dǎo)新市民住房消費(fèi)的民生角度，都應(yīng)該把新市民的基本住房問題作為重中之重。

早期國內(nèi)學(xué)者對(duì)新市民的定義側(cè)重為外來務(wù)工人員，隨著社會(huì)發(fā)展，新市民的定義不斷拓寬[2]。根據(jù)2018年國家住建部在全國范圍開展新市民住房問題調(diào)查中對(duì)新市民的定義，新市民不僅包括以進(jìn)城務(wù)工為代表，主要來自農(nóng)村或其他地區(qū)的農(nóng)民工或流動(dòng)人口；還包括通過求學(xué)、人才引進(jìn)等方式從其他地區(qū)轉(zhuǎn)移至該城市的較高學(xué)歷或技能型人才群體。20世紀(jì)30年代大蕭條時(shí)期，為解決住房問題，瑞典的公共租賃租房制度開始興起，其公共租賃住房與我國公租房和廉租房不同，它并非只提供給中低收入人群，而是面向全社會(huì)公眾[3]。國內(nèi)學(xué)者沈衛(wèi)星提出對(duì)低收入群體分層次實(shí)行廉租住房實(shí)物安置、租金補(bǔ)貼、經(jīng)濟(jì)適用住房保障和政策性補(bǔ)貼等，對(duì)外來務(wù)工人員、新就業(yè)大學(xué)生等過渡性住房需求群體提供公租房[4]；曹歸來等[5]針對(duì)新型城鎮(zhèn)化中農(nóng)民工新市民城市融入困境的問題，提出做好與戶籍相關(guān)的社保、就業(yè)、醫(yī)療、教育、土地等制度配套改革，并規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房審批程序，減少尋租空間；此外，李曉[6]提出要對(duì)外來務(wù)工人員建立住房保障機(jī)制、搭建住房保障平臺(tái)等。

總的來看，國內(nèi)外學(xué)者明確關(guān)于新市民住房問題的學(xué)術(shù)研究文獻(xiàn)較少，大部分是圍繞外來務(wù)工的農(nóng)民工群體，或者城市流動(dòng)人口群體；研究范圍上，針對(duì)安徽新市民則更少；解決方案上，提出公租房保障制度和公積金擴(kuò)面的較多，其他方案如降低落戶門檻、系統(tǒng)開展公積金制度改革、啟用租購?fù)瑱?quán)新制度、提高住房支付能力等方面則較少提及。本文通過梳理安徽新市民群體特征及其住房現(xiàn)狀，系統(tǒng)分析安徽新市民住房需求及其限制因素，并提出實(shí)現(xiàn)住有所居目標(biāo)的政策建議。

2 安徽新市民群體特征及其住房現(xiàn)狀分析

根據(jù)課題組承擔(dān)的2018年國家住建部在安徽省開展新市民住房問題專項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)，考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方新市民比例相對(duì)較高，選擇每個(gè)城市中GDP最高的區(qū)縣進(jìn)行調(diào)查。經(jīng)隨機(jī)抽樣，在安徽范圍共獲得新市民有效樣本7 684人，其中，男性占49.0%；已婚占79.1%。根據(jù)就業(yè)、年齡、受教育程度等因素對(duì)新市民群體特征及其住房狀況進(jìn)行分析(見表1)。

表1 安徽新市民群體基本特征(N=7 684)

2.1 基于就業(yè)特征的住房現(xiàn)狀分析

就業(yè)特征方面，新市民群體有三大特點(diǎn)。 一是新市民受訪的從業(yè)人員中私企和個(gè)體工商戶占比高，表明安徽新市民群體工作單位在社會(huì)保障尤其是住房保障方面較為欠缺。 二是新市民受訪者以受雇于他人或單位(務(wù)工)為主，其他依次為創(chuàng)業(yè)、自由職業(yè)、臨時(shí)性工作和務(wù)農(nóng)等，表明工作性質(zhì)具有不穩(wěn)定的特點(diǎn)。三是新市民受訪者從事領(lǐng)域主要為批發(fā)和零售業(yè)、制造業(yè)、住宿業(yè)與餐飲業(yè)等。行業(yè)性質(zhì)決定新市民群體具有工作流動(dòng)性大、收入不穩(wěn)定的特點(diǎn)，體現(xiàn)在住房需求方面，以短期居住為主，缺乏長期定居的動(dòng)力和意愿。這和暨南大學(xué)社會(huì)調(diào)查中心2017年中國城鄉(xiāng)人口流動(dòng)調(diào)查數(shù)據(jù)結(jié)論基本一致，流動(dòng)人口在城市自有住房率僅為15.2%，其工作不確定性決定了他們主要的居住形式是租賃，其中獨(dú)立租賃是流動(dòng)人口住房的主要來源，其次是居住在單位宿舍以及與人合租。由于大部分流動(dòng)人口的經(jīng)濟(jì)收入不能負(fù)擔(dān)高昂的購房費(fèi)用，因此只有少數(shù)流動(dòng)人口購買住房。

2.2 基于年齡特征的住房現(xiàn)狀分析

新市民群體以新生代為主，年齡結(jié)構(gòu)趨于年輕化，45歲以下占比達(dá)77%。這一特征在省會(huì)合肥尤為明顯，46～60歲僅占4%?？赡艿脑蚴牵贻p人學(xué)習(xí)勞動(dòng)技能和新知識(shí)能力更強(qiáng)，更容易在城市中找到合適的工作，融入城市的愿望更強(qiáng)烈。但該年齡段新市民往往是剛在城市落腳的農(nóng)民工，或者是剛步入社會(huì)的大學(xué)生，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，缺少經(jīng)濟(jì)積累，直接購房的能力明顯不足，在解決住房問題上更多只能以租賃為主。安徽省新市民租賃或免費(fèi)居住住房來源中，非親屬占比達(dá)60%，其次是單位住房占21%，再次是國家提供住房12%。同時(shí)，在享受城市基本公共服務(wù)，如醫(yī)療、教育等方面，新市民無法擁有與本地居民一樣的政策性福利待遇，被動(dòng)選擇購房則會(huì)加重其生存壓力。

2.3 基于受教育程度的住房現(xiàn)狀分析

新市民群體受教育程度以中低層次居多，高層次較少。一方面受教育程度高低會(huì)直接影響新市民群體潛在收入多少。安徽新市民群體以受教育程度較低的農(nóng)民工為主，他們的收入會(huì)隨年齡增長而逐漸降低，面臨城市的高房?jī)r(jià)，儲(chǔ)蓄或者返鄉(xiāng)置業(yè)是他們常用的也是具有安全感的資產(chǎn)配置方式，在住房方面減少開支是他們的必然選擇，因此應(yīng)為他們提供更多住房支出較低的出租型房源。另一方面，新市民以家庭遷徙為主，91.4%的新市民受訪者都有一名以上的隨遷人員，其中，有三名隨遷人員的比例最高，占新市民總?cè)藬?shù)的27%，其中多以配偶(79.9%)或子女(69.3%)跟隨，經(jīng)濟(jì)能力有限導(dǎo)致其住房壓力普遍較大。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)測(cè)算，安徽省新市民人均居住建筑面積僅為16.6平方米，但安徽省城鎮(zhèn)常住居民人均住房建筑面積37.4平方米(1)數(shù)據(jù)來源于《安徽省2017年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。，新市民人均居住面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全市城鎮(zhèn)人均水平，居住舒適度不容樂觀。

3 安徽新市民住房需求及其限制因素分析

新市民受訪者中選擇“未來計(jì)劃定居時(shí)間5年以上”占比達(dá)69.6%，表明新市民群體對(duì)于定居城市意愿普遍較強(qiáng)，住有所居才能讓其實(shí)現(xiàn)定居。

3.1 新市民群體住房需求分析

我國城市發(fā)展最基本的需求是城市產(chǎn)業(yè)和市民需求。對(duì)于產(chǎn)業(yè)來說，城市需要科技研發(fā)和企業(yè)的創(chuàng)新人才，但是同時(shí)還需要大量勞動(dòng)者，工業(yè)發(fā)展需要最多的是藍(lán)領(lǐng)工人，也就是打工者，可以說農(nóng)民工群體是我國產(chǎn)業(yè)工人的主體[7]。服務(wù)業(yè)有研發(fā)和創(chuàng)新，但是對(duì)于城市來說，最基本的服務(wù)業(yè)也離不開對(duì)于學(xué)歷職稱要求不高的各種簡(jiǎn)單就業(yè)，例如保安、快遞、服務(wù)員、家政服務(wù)人員、單位清潔工等，這些人構(gòu)成了城市人口結(jié)構(gòu)的主體部分，而且是城市發(fā)展必需的就業(yè)人員。如果離開他們，城市可能會(huì)癱瘓[8]。安徽省新市民群體流入城市方式以“家庭遷徙”為主，以子女教育和距離工作地點(diǎn)近為主要需求，對(duì)于有子女就學(xué)需求的新市民而言，教育資源是其選擇居住地區(qū)的重要因素，其次是距離工作單位地點(diǎn)近。

3.2 新市民群體住有所居的限制因素

一是就業(yè)不穩(wěn)定，導(dǎo)致住房支付能力不足。新市民群體就業(yè)特征以在私營企業(yè)、受雇于他人或單位、自主創(chuàng)業(yè)等為主，具有工作性質(zhì)不穩(wěn)定，流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)。由于大部分流動(dòng)人口的經(jīng)濟(jì)收入不能負(fù)擔(dān)較高的購房費(fèi)用，因此只有少數(shù)流動(dòng)人口購買住房，大部分新市民租住在“城中村”、郊區(qū)或者棚戶區(qū)以及農(nóng)民工聚居地。對(duì)單身新市民群體而言，家庭負(fù)擔(dān)輕，工作地點(diǎn)變動(dòng)更為容易，尋找合適房源對(duì)其而言有很大不確定性。在住房需求方面，以短期居住為主，缺乏長期定居的動(dòng)力和意愿。二是住房租賃制度不健全，享受基本公共服務(wù)不平等。公租房申請(qǐng)的準(zhǔn)入條件對(duì)流動(dòng)人口而言較為嚴(yán)苛，政策層面對(duì)農(nóng)民工群體的社會(huì)保障有待進(jìn)一步加強(qiáng)[9]。

3.3 新市民群體當(dāng)前面臨的主要住房難題

一是住房市場(chǎng)總量、結(jié)構(gòu)失衡并存。安徽省住房市場(chǎng)現(xiàn)有情況并不成熟，最主要的表現(xiàn)是城鎮(zhèn)住房總量處于供不應(yīng)求狀態(tài)，高檔住房供給相對(duì)充足，但低檔住房特別是保障性住房供給不足。新市民群體可承受的低價(jià)房源少，大量新市民基本住房需求得不到滿足。2018年合肥發(fā)布了《人才購房資格認(rèn)定實(shí)施細(xì)則》，對(duì)于高層次人才給予政策支持，每人每年可享有2萬元的租金補(bǔ)貼，但對(duì)于同樣作為新市民群體，且為城市建設(shè)做出貢獻(xiàn)的潛在收入較低群體，卻沒有這些福利待遇。二是存在“重售輕租”思想觀念。受傳統(tǒng)文化觀念影響，居民“重售輕租”思想觀念深入人心，以買房為主局面仍然沒有打破，住房保障供給機(jī)制相互割裂，“低收入”群體住房需求可能被忽略。租房者利益得不到正當(dāng)保障，被各方面社會(huì)福利政策排除在外。新市民群體中剛步入社會(huì)選擇留城的大學(xué)生和具有高級(jí)技術(shù)的人才引進(jìn)群體，往往是因?yàn)闈M意在該城市生活而選擇繼續(xù)留城發(fā)展。相較于農(nóng)民工群體，留城大學(xué)生或者高層次人才的潛在收入能力更強(qiáng)，同時(shí)他們作為人才被引進(jìn)，往往能獲得更多新市民住房保障傾斜。他們對(duì)于未來住房需求主要是因?yàn)榻Y(jié)婚、改善性住房等。對(duì)于剛步入社會(huì)的潛在收入較高群體而言，租房?jī)H是作為過渡性住房存在。傳統(tǒng)購房觀念也讓住房需求者們更愿意買房而不是租房。三是租賃市場(chǎng)不完善，社會(huì)保障權(quán)利不對(duì)等。住房租賃市場(chǎng)整體規(guī)模偏小且發(fā)展不規(guī)范，租房者權(quán)益得不到很好保障。尤其是“城中村”、遠(yuǎn)郊區(qū)等棚戶區(qū)項(xiàng)目改造，農(nóng)民工聚居地?cái)?shù)量減少，在工作地附近找到合適房源難度加大。同時(shí)，新市民群體尋找住房信息的渠道有限，普遍面臨著信息資源短缺、高度分散和租房租金不透明等問題。

4 結(jié)論與建議

本文采用描述性統(tǒng)計(jì)分析等方法，通過系統(tǒng)梳理安徽新市民群體特征及其住房現(xiàn)狀、住房需求及其限制因素，探究制約安徽新市民實(shí)現(xiàn)住有所居的影響因素。研究表明，我省新市民群體趨于年輕化，受教育程度以中低層次居多，且具有工作流動(dòng)性大、收入不穩(wěn)定的特點(diǎn)，體現(xiàn)在住房需求方面，以短期居住為主，缺乏長期定居的動(dòng)力和意愿，其居住舒適度不容樂觀。進(jìn)一步研究表明，住房支付能力不足、住房租賃制度不健全以及社會(huì)保障權(quán)利不對(duì)等是制約新市民住房需求的主要因素，其背后深層次原因主要有住房供給市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不夠合理、重售輕租的思想觀念以及租賃市場(chǎng)發(fā)展不規(guī)范等。基于上述結(jié)論，本文提出以下建議：

4.1 以穩(wěn)就業(yè)為出發(fā)點(diǎn)，提高住房支付能力

一是提高新市民群體，尤其是流動(dòng)人口就業(yè)能力。新市民群體流動(dòng)性大，文化水平、勞動(dòng)技能以及綜合素質(zhì)普遍處于較低水平，較低的工資水平直接降低流動(dòng)人口住房支付能力。一方面政府部門可以與培訓(xùn)學(xué)校合作，針對(duì)不同城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的技能以及崗位需求，有針對(duì)性地對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行專項(xiàng)培訓(xùn)。此外，政府部門可以進(jìn)一步落實(shí)和完善外來流動(dòng)人口職業(yè)技能培訓(xùn)的補(bǔ)貼工作，通過免費(fèi)或者繳納少量費(fèi)用的方式對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行培訓(xùn)，鼓勵(lì)外來勞動(dòng)人口不斷提高其專業(yè)技能。另一方面，政府可以其他方式鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，如流動(dòng)人口職業(yè)培訓(xùn)費(fèi)用允許企業(yè)進(jìn)行稅收專項(xiàng)扣除等。二是為新市民群體提供更多就業(yè)信息。由于文化水平較低以及社會(huì)融入度不高，使得他們獲取就業(yè)信息的渠道較少。政府部門可以通過在就業(yè)網(wǎng)站發(fā)布就業(yè)信息，定期組織面向流動(dòng)人口的專項(xiàng)招聘會(huì)，促進(jìn)流動(dòng)人口獲取就業(yè)信息，縮短流動(dòng)人口搜尋工作機(jī)會(huì)的時(shí)間，提高勞動(dòng)力與崗位的匹配效率。

4.2 完善公租房保障制度，規(guī)范住房租賃市場(chǎng)

進(jìn)一步完善公租房保障制度，豐富公共租賃住房類型，有效激活民間房屋租賃市場(chǎng)。完善公租房保障制度主要有兩種方式，一是構(gòu)建更加合理的貨幣補(bǔ)貼公租房租金體系，如根據(jù)不同群體的收入水平以及居住成本，對(duì)不同群體制定不同的住房補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。二是依據(jù)不同公租人的經(jīng)濟(jì)承受能力以及家庭情況，提供多層次公租房類型供流動(dòng)人口選擇，安徽應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上探索“高端有市場(chǎng)、中端有支持、低端有保障”的三位一體住房供應(yīng)模式，對(duì)最低收入群體提供廉租房，對(duì)中低收入群體提供社會(huì)化公寓以及經(jīng)濟(jì)住房，鼓勵(lì)中等及以上收入群體購買與其經(jīng)濟(jì)能力相適應(yīng)的自有房，同時(shí)提供一定優(yōu)惠與補(bǔ)貼[10]。豐富公共租賃住房類型方面，政府一方面利用已有住房資源改善流動(dòng)人口居住條件；另一方面可通過激活民間房屋租賃市場(chǎng)來盤活房屋存量。借鑒發(fā)達(dá)國家解決流動(dòng)人口住房的經(jīng)驗(yàn)，通過建立關(guān)于保障性住房以及租房租賃市場(chǎng)的強(qiáng)有力監(jiān)督和管理機(jī)構(gòu)，有助于統(tǒng)籌規(guī)劃不同地區(qū)住房政策，有效跟進(jìn)住房政策的執(zhí)行情況，并保障住房政策的有效實(shí)施。同時(shí)，有步驟實(shí)施“租購?fù)瑱?quán)”，以提升租房群體的獲得感。

4.3 推進(jìn)公積金制度改革,提升公積金金融功能

住房公積金是當(dāng)前我國最主要的政策性住房金融制度，其本應(yīng)在解決城鎮(zhèn)居民住房問題方面發(fā)揮保障性和互助性作用[10]。然而，由于特殊的制度安排，新市民群體仍然在很大程度上被排除在外。與此同時(shí)，城市高企的房?jī)r(jià)水平使得很多新市民難以逾越購房門檻，這也導(dǎo)致公積金作用的發(fā)揮較為有限。為此，從住房公積金支持新市民解決住房問題的角度看，其前提是要將新市民納入制度保障范圍，構(gòu)建多層次的擴(kuò)面工作長效機(jī)制。結(jié)合安徽省新市民實(shí)際狀況，突破住房公積金屬地化封閉運(yùn)營模式，改革公積金管理體制，提升住房公積金制度金融功能[11]。對(duì)于潛在收入較高群體，實(shí)行市場(chǎng)化、差別化金融政策支持；對(duì)于農(nóng)民工群體，加大公積金擴(kuò)面力度。結(jié)合安徽省現(xiàn)有情況應(yīng)賦予公積金制度社保和醫(yī)保功能，針對(duì)無單位依托的新市民群體，進(jìn)一步發(fā)展自愿繳存機(jī)制，在個(gè)人繳存基礎(chǔ)上調(diào)整優(yōu)化個(gè)人繳存準(zhǔn)入條件和配貸機(jī)制，提升個(gè)人自愿繳存機(jī)制的吸引力和普惠性等。