農(nóng)村危舊房屋專業(yè)化動態(tài)監(jiān)測模式探索
——以慈溪市農(nóng)房專業(yè)化動態(tài)監(jiān)測工作為例

■陳利展 CHEN Lizhan

0 引言

2016年10月10日，溫州市鹿城區(qū)雙嶼街道中央涂村的中央街159號發(fā)生農(nóng)房倒塌事故；2017年2月2日，溫州市文成縣百丈漈鎮(zhèn)外大會村發(fā)生民房坍塌事件，兩次事故造成嚴重人員傷亡和財產(chǎn)損失。為避免類似問題再次發(fā)生，2017年開始，浙江省在全省范圍內(nèi)開展了農(nóng)房排查、建檔、鑒定工作。慈溪市依托排查建檔的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，開展后續(xù)危房解危行動，建立農(nóng)房常態(tài)化網(wǎng)格化巡查制度，并根據(jù)安全細分成果，對危險點較多的農(nóng)房實施專業(yè)化動態(tài)監(jiān)測[1]，解決了本地一批最危險的農(nóng)房問題。

1 實施農(nóng)房專業(yè)化動態(tài)監(jiān)測的必要性

1.1 填補現(xiàn)有制度下的監(jiān)管空白

現(xiàn)行的房屋使用安全管理制度是根據(jù)房屋安全鑒定結(jié)果，按照房屋等級分為非危房A級、B級（有危險點）和危房C級（局部危險）、D級進行管理。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，對C、D級房屋作為在冊危房進行管理，采取有強制限期實施解危的要求；對B級房屋則沒有管理要求。實際上，在房屋安全鑒定時，劃分危房和非危房的標(biāo)準(zhǔn)是危險點的多少和發(fā)生事故的概率大小，處于臨界狀態(tài)危險點較多的B級房屋和C級房屋沒有本質(zhì)區(qū)別，也存在發(fā)生事故的風(fēng)險?，F(xiàn)行的房屋使用安全管理制度在方式上存在漏洞，有必要對危險點較多的B級房屋實施專業(yè)化動態(tài)監(jiān)測，以彌補監(jiān)管空白。同時，基于現(xiàn)實條件的制約，在冊危房不能一下子全部實施加固或拆除的方式徹底解危，也有采用騰空方式解危或觀察使用的C、D級房屋存在，對這部分房屋也需要納入專業(yè)化動態(tài)監(jiān)測的范圍，由專業(yè)人員實施有效監(jiān)管。

1.2 解決基層專業(yè)技術(shù)力量不足

房屋結(jié)構(gòu)安全問題是很專業(yè)的技術(shù)性問題，房屋使用安全管理需要專業(yè)技術(shù)作為支撐；而基層一線房安工作人員基本上由村（社區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）城建辦工作人員兼任，專業(yè)技術(shù)能力普遍不足，不能滿足精準(zhǔn)化房屋使用安全管理工作的要求，需要專業(yè)機構(gòu)的技術(shù)支持。綜合性農(nóng)房專業(yè)化動態(tài)監(jiān)測的服務(wù)內(nèi)容涵蓋房屋結(jié)構(gòu)安全專業(yè)技術(shù)咨詢服務(wù)，很好地解決了基層專業(yè)技術(shù)力量不足的問題。

2 農(nóng)房專業(yè)化動態(tài)監(jiān)測的服務(wù)內(nèi)容

農(nóng)房專業(yè)化動態(tài)監(jiān)測是綜合性的房屋安全專業(yè)技術(shù)服務(wù)。實施專業(yè)化動態(tài)巡查，使房屋使用安全處于受控狀態(tài)，防范事故發(fā)生是實施專業(yè)化動態(tài)監(jiān)測的重要目的，但不是唯一目的，不能將專業(yè)化動態(tài)監(jiān)測簡單等同于專業(yè)化動態(tài)巡查。農(nóng)房專業(yè)化動態(tài)監(jiān)測應(yīng)該包括以下服務(wù)內(nèi)容：①房屋安全狀況識別、細分；②危舊房專業(yè)化動態(tài)巡查；③房屋防災(zāi)評估和災(zāi)后檢查；④危房解危技術(shù)指導(dǎo)和解危后驗收；⑤復(fù)核鑒定；⑥農(nóng)房出租前安全檢查或鑒定；⑦其他房屋使用安全技術(shù)咨詢服務(wù)，如協(xié)助制定應(yīng)急預(yù)案、參與應(yīng)急救援、基層房屋安全員專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)等。

在條件成熟時，還應(yīng)考慮服務(wù)內(nèi)容向前延伸，從農(nóng)房設(shè)計、施工、監(jiān)理驗收的建造過程，到使用安全過程管理，再到危房修繕加固，直至拆除的全壽命周期綜合專業(yè)技術(shù)服務(wù)。向前延伸服務(wù)內(nèi)容包括：①建造設(shè)計方案安全把關(guān)，解決無資質(zhì)設(shè)計帶來的房屋結(jié)構(gòu)安全風(fēng)險（農(nóng)民自建房不強制要求有資質(zhì)設(shè)計單位設(shè)計）；②建造過程質(zhì)量監(jiān)管，解決無資質(zhì)單位施工和質(zhì)量監(jiān)管缺失帶來的風(fēng)險；③建成后結(jié)構(gòu)安全驗收等，填補現(xiàn)行制度下農(nóng)民自建房設(shè)計、建造環(huán)節(jié)質(zhì)量控制的缺失，從源頭上避免房屋的安全缺陷。在經(jīng)濟條件較差的地區(qū)，對農(nóng)民自建房建造環(huán)節(jié)質(zhì)量控制的需求更加迫切。

3 農(nóng)房專業(yè)化動態(tài)監(jiān)測流程設(shè)計及問題處理

3.1 農(nóng)房專業(yè)化動態(tài)監(jiān)測需要動態(tài)調(diào)整

寧波從2015年開始推進了多層多業(yè)主住宅房屋專業(yè)化動態(tài)監(jiān)測，通常由委托方提出需要實施動態(tài)監(jiān)測的房屋清單，被委托方按照清單實施監(jiān)測。監(jiān)測對象一般不做頻繁調(diào)整，即使調(diào)整，通常也只是增加監(jiān)測房屋數(shù)量。城鎮(zhèn)房屋一般都由有資質(zhì)的設(shè)計單位和施工單位進行設(shè)計、施工，建造過程質(zhì)量受控，房屋使用過程有監(jiān)管，房屋安全狀況有一定規(guī)律性，專業(yè)化動態(tài)監(jiān)測對象可以不進行頻繁調(diào)整；而農(nóng)村房屋絕大多數(shù)為農(nóng)戶自行建造，建造隨意性大，設(shè)計及建造過程無監(jiān)管，情況千差萬別。套用城房的專業(yè)化動態(tài)監(jiān)測委托模式，通常會存在以下問題。

（1）農(nóng)房監(jiān)測對象需要比城房更頻繁調(diào)整。房屋結(jié)構(gòu)安全狀況是隨時間變化而不斷變化的，這既包括自然災(zāi)害、相鄰影響或意外事故造成的房屋損壞，也包括房屋結(jié)構(gòu)的正常老化、劣化，以及房屋的拆除重建、結(jié)構(gòu)更新等，特別是單一業(yè)主、體量較小的農(nóng)房，結(jié)構(gòu)安全狀況變化頻率更高。同時，前期的農(nóng)房排查建檔鑒定過程中可能存在的工作失誤或瑕疵，導(dǎo)致部分危險房屋未被發(fā)現(xiàn)的情況也比城房常見，需要監(jiān)測對象動態(tài)調(diào)整機制來糾錯彌補。

（2）委托方確定監(jiān)測對象的科學(xué)性、必要性不能得到保證。委托方通常是政府管理部門，不是專業(yè)機構(gòu)，對房屋結(jié)構(gòu)安全專業(yè)知識的了解不如實施專業(yè)化動態(tài)監(jiān)測的專業(yè)機構(gòu)。因此，由專業(yè)機構(gòu)來確定需要實施監(jiān)測的房屋清單，要比委托方更加科學(xué)。

（3）服務(wù)費用不可控。專業(yè)化動態(tài)檢測服務(wù)費用通常和監(jiān)測房屋的數(shù)量掛鉤，若發(fā)現(xiàn)有新的安全隱患或有實時監(jiān)測必要的漏檢房屋，就意味著服務(wù)費用的增加。此外，一旦確定服務(wù)委托關(guān)系以后，合同雙方關(guān)系實際上是不平等的，專業(yè)機構(gòu)可以憑借專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，引導(dǎo)委托方增加監(jiān)測房屋數(shù)量，很容易導(dǎo)致服務(wù)費用失控。

（4）無法做到專業(yè)機構(gòu)安全監(jiān)管全覆蓋。按照委托方確定監(jiān)測房屋清單的模式，專業(yè)機構(gòu)只對委托范圍內(nèi)的房屋使用安全進行監(jiān)管，清單外房屋的使用安全沒有責(zé)任；而委托方由于經(jīng)費限制，不可能對很高比例的房屋都實施動態(tài)監(jiān)測，使清單外房屋存在失管的可能。因此，委托方存在較大風(fēng)險，包括無預(yù)警發(fā)生事故的風(fēng)險和確定監(jiān)測對象遺漏的風(fēng)險。

3.2 農(nóng)村危舊房專業(yè)化動態(tài)監(jiān)測流程

針對以上存在的問題，從最大限度發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)技術(shù)優(yōu)勢的角度出發(fā)，設(shè)計農(nóng)房專業(yè)化動態(tài)監(jiān)測流程（圖1），主要具有以下特點。

（1）監(jiān)測對象隨時動態(tài)調(diào)整，和房屋結(jié)構(gòu)安全狀況相適應(yīng)，避免有所遺漏，以彌補委托時對房屋結(jié)構(gòu)狀況識別不準(zhǔn)的漏洞。

（2）專業(yè)機構(gòu)處于核心地位，充分發(fā)揮了作用，同時也壓實了監(jiān)測機構(gòu)的監(jiān)測責(zé)任，體現(xiàn)了房屋使用安全綜合技術(shù)服務(wù)的特點。

（3）彌補了委托方遺漏清單的風(fēng)險，專業(yè)機構(gòu)對所有農(nóng)房安全負有責(zé)任。在項目實施過程中，委托方可以向監(jiān)測機構(gòu)不斷發(fā)出老舊房屋識別、細分的指令，讓專業(yè)機構(gòu)去判斷房屋是否需要實時動態(tài)檢測（理論上包括所有房屋的識別），并對要求識別過程進行記錄。專業(yè)機構(gòu)不但要對監(jiān)測范圍內(nèi)的房屋安全預(yù)警負責(zé)，還要對委托方轄區(qū)內(nèi)其他農(nóng)房的結(jié)構(gòu)安全預(yù)警負責(zé)，壓實了監(jiān)測機構(gòu)的責(zé)任。

圖1 農(nóng)房專業(yè)化動態(tài)監(jiān)測流程示意圖

3.3 專業(yè)化動態(tài)檢測費用控制

在圖1所示的流程設(shè)計中，專業(yè)機構(gòu)處于核心地位，充分發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)的技術(shù)優(yōu)勢，在壓實責(zé)任的同時，也給予了很大的決定，可能導(dǎo)致監(jiān)測費用不可控。為防止這種情況的出現(xiàn)，可考慮采用控制監(jiān)測房屋數(shù)量的方式來控制動態(tài)監(jiān)測費用，也就是先確定好動態(tài)監(jiān)測房屋這個“籃子”的大小，然后委托方不斷向“籃子”裝東西，由專業(yè)機構(gòu)進行識別細分，確定哪些房屋留在“籃子”里實施監(jiān)測，“籃子”里的房屋有動態(tài)變化，但數(shù)量不變；整個過程留下痕跡，專業(yè)機構(gòu)對識別細分的結(jié)果負責(zé)，將危險性最大的房屋留在“籃子”里。確定“籃子”的大小可考慮以下方式：①根據(jù)前期排查建檔鑒定所掌握的本地農(nóng)房結(jié)構(gòu)安全狀況，確定一個比例，作為“籃子”大小的限額；②由專業(yè)機構(gòu)確定“籃子”大小作為投標(biāo)的競爭性內(nèi)容。專業(yè)機構(gòu)技術(shù)能力不同，風(fēng)險控制的水平就不同，所需要的“籃子”大小也不同，可由專業(yè)機構(gòu)根據(jù)自身技術(shù)能力確定“籃子”大小，作為投標(biāo)競爭內(nèi)容。為控制費用，也為了規(guī)避惡性競爭，在實際操作中，采用兩者結(jié)合的方式，由委托方設(shè)置納入專業(yè)化動態(tài)監(jiān)測房屋的最低數(shù)量（比例）區(qū)間，投標(biāo)方可在所設(shè)置的區(qū)間范圍內(nèi)進行競爭。

4 需要注意的其他問題

4.1 專業(yè)化動態(tài)監(jiān)測機構(gòu)的選擇

在農(nóng)房專業(yè)化動態(tài)檢測過程中，專業(yè)機構(gòu)的選擇將直接關(guān)系到服務(wù)效果和成敗。參考慈溪農(nóng)房排查建檔鑒定的成功經(jīng)驗，可采取以下措施優(yōu)選動態(tài)監(jiān)測。

（1）分區(qū)塊選擇一家以上的專業(yè)監(jiān)測機構(gòu)提供服務(wù)。只選擇一家專業(yè)監(jiān)測機構(gòu)對于管理部門來說風(fēng)險太大，萬一選擇不當(dāng)，會使整個工作癱瘓；同時，也可避免一家鑒定機構(gòu)壟斷話語權(quán)。

（2）盡量選擇技術(shù)能力強、社會責(zé)任感強的監(jiān)測機構(gòu)，警惕過度市場化的機構(gòu)，避免選擇有掛靠方式經(jīng)營的機構(gòu)。

（3）引進一家技術(shù)力量強、質(zhì)量管理體系健全、有儲備、有底蘊的監(jiān)測機構(gòu)作為標(biāo)桿、參照，促使其他監(jiān)測機構(gòu)提高服務(wù)質(zhì)量。

4.2 巡查頻率的確定

確定巡查頻率既要確保安全，又要考慮到經(jīng)濟性。房屋結(jié)構(gòu)的老化、劣化有一個過程，有其自身規(guī)律，應(yīng)科學(xué)合理地確定巡查頻率，避免為了追求絕對安全而加大巡查頻率。農(nóng)房數(shù)量巨大，更要考慮巡查的經(jīng)濟性；同時，從風(fēng)險控制的角度來說，農(nóng)房居住人員少，事故后果相對小，可允許適當(dāng)降低巡查頻率。目前，巡查頻率是在梅雨季節(jié)前、臺風(fēng)汛期前、和春節(jié)前固定的3次，在災(zāi)害性天氣及重要時間節(jié)點，可按需要增加巡查次數(shù)。

5 結(jié)語

2017年以來，慈溪市依托排查建檔的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，建立了農(nóng)房常態(tài)化網(wǎng)格化巡查制度，不斷進行探索優(yōu)化，明確了農(nóng)房檢測的服務(wù)內(nèi)容，規(guī)范了農(nóng)房專業(yè)化動態(tài)監(jiān)測的流程，最大限度地發(fā)揮了專業(yè)機構(gòu)的技術(shù)優(yōu)勢；同時，也有效控制檢測費用，形成了比較完善的農(nóng)房專業(yè)化動態(tài)監(jiān)測模式，有效提高了安全監(jiān)管水平，在農(nóng)房安全使用管理中發(fā)揮了重要作用。

當(dāng)然，農(nóng)房專業(yè)化動態(tài)監(jiān)測的實踐和研究還有很多方面需要繼續(xù)補充，如制定房屋安全狀態(tài)識別細分標(biāo)準(zhǔn)，如何實施房屋精細化防災(zāi)評估預(yù)警，專業(yè)化動態(tài)巡查的技術(shù)要求，房屋短期倒塌風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)或指南制訂等等，都有待后續(xù)不斷完善。