“放管服”背景下地方審計組織方式創(chuàng)新的審思

鹿斌

摘要：為適應國家治理現(xiàn)代化發(fā)展，地方審計組織方式創(chuàng)新勢在必行。而貫徹落實“放管服”改革方略對于推進地方審計組織方式創(chuàng)新具有重要意義，具體體現(xiàn)為在簡政放權(quán)中實現(xiàn)審計的獨立性和多元性、在放管結(jié)合中強調(diào)審計的統(tǒng)一性和權(quán)威性、在優(yōu)化服務中促進審計的全面性和精準性。然而，現(xiàn)行地方審計組織方式在組織結(jié)構(gòu)、職能轉(zhuǎn)型、協(xié)同能力和民主參與等方面存在的困境嚴重制約了地方審計改革持續(xù)深入發(fā)展。因此，要緊扣“放管服”改革主題和內(nèi)涵，從結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化職能、民主參與、技術(shù)更新等方面切實推進地方審計組織方式創(chuàng)新，以更好地服務于國家治理現(xiàn)代化進程。

關(guān)鍵詞：“放管服”；審計組織方式；國家治理；國家審計

中圖分類號：F239.222文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2020）15-0045-10

Review on the Innovation of Local Audit Organization Under the Reform of Administration，Regulation and Services

LU Bin

Abstract：In order to adapt to the modern development of national governance，the innovation of local audit organization is imperative.The implementation of the reform of administration，regulation and services is great significance for promoting the innovation of local audit organization. This is embodied in the realization of audit independence and pluralism in the process of streamlining administration and delegating power，the emphasis on audit unity and authority in the process of delegating power and regulation，and the promotion of audit comprehensiveness and accuracy in the process of optimizing services.However，the existing difficulties in the organizational structure，functional transformation，coordination ability and democratic participation of local audit organizations seriously restrict the sustainable and in-depth development of local audit reform.In order to better serve the modernization process of national governance，we need to focus on the theme and connotation of reform，and promote the innovation of local audit organizations in terms of structural adjustment，function optimization， democratic participation，and technological renewal.

Key words：the reform of administration；regulation and services；audit organization； national governance；national audit

一、引言

地方審計組織方式是地方審計機關(guān)為達成審計目標，有效組織實施審計監(jiān)督工作的行為和方式?！八饕瑢徲嫿M織結(jié)構(gòu)方式和審計工作組織方式兩個方面”[1]，前者體現(xiàn)為地方審計機關(guān)內(nèi)部的組織職能架構(gòu)方式和層級結(jié)構(gòu)，后者則體現(xiàn)為審計工作過程中的具體運行手段和方法，二者相互關(guān)聯(lián)、相輔相成。伴隨國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程的深入推進，社會對審計廣度、力度和深度的要求越來越高。作為國家治理體系中的一項基礎(chǔ)性制度安排，財政資金運用到哪里，審計就應當跟進到哪里，實現(xiàn)審計全覆蓋。為此，如何完善地方審計組織方式，加快審計監(jiān)督的改革創(chuàng)新步伐，進一步提升審計工作質(zhì)量和效率，就成為地方審計機關(guān)亟待解決的現(xiàn)實問題。目前有關(guān)審計組織方式的學術(shù)研究主要集中于以下幾個方面：

一是聚焦于新時代中國特色社會主義審計組織改革研究。審計機關(guān)在新形勢下面臨前所未有的挑戰(zhàn)，因而必須進一步提高政治站位[2]。通過深化審計組織改革，實現(xiàn)審計監(jiān)督體系全面整合，審計人員全面融合，審計工作全面聚合，構(gòu)建權(quán)威統(tǒng)一高效的審計監(jiān)督體系[3]。改革審計組織方式，除了優(yōu)化職能、完善規(guī)范、健全程序、更新技術(shù)等，加強黨對審計工作的領(lǐng)導是關(guān)鍵[4]。這是落實全面從嚴治黨要求的現(xiàn)實需要，也是健全黨和國家監(jiān)督體系的長久之計。二是國家治理視角下的審計組織改革研究。利用國家治理理論認識審計，并由此探究審計組織改革的路徑成為當下學界研究的主流話語。國家審計是國家政治制度的重要組成部分，是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的制度安排。國家審計的本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中內(nèi)生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”[5]。因此，未來的審計組織改革應當進一步強化上級審計機關(guān)的組織領(lǐng)導和業(yè)務領(lǐng)導，在審計計劃、組織實施、結(jié)果報告、隊伍建設(shè)、經(jīng)費保障等方面實行統(tǒng)一管理，形成全國審計“一盤棋”[6]。同時，國家治理要求公共權(quán)力以上下互動、相互協(xié)調(diào)的方式配置和運作，因而審計通過對公共資金使用的審查評價，能夠給予公共權(quán)力以適當約束，并審查評價作為保護者實施的國家行為的適當性，以促進國家治理水平的提高[7]。三是通過案例分析展示地方審計組織創(chuàng)新成果，并獲得改革啟示。如深圳市坪山新區(qū)紀檢、監(jiān)察、審計“三合一”管理體制改革，是進一步完善我國監(jiān)督體系的重要試驗[8]；河南省審計廳推行“五個關(guān)聯(lián)”改革實踐，出臺了提升審計人員大數(shù)據(jù)分析思維、完善數(shù)據(jù)中心系統(tǒng)建設(shè)、加大數(shù)據(jù)集中力度、加強對市縣數(shù)據(jù)分析工作的指導、強化人才培養(yǎng)等措施和辦法[9]；天津市審計局創(chuàng)新“制度+科技”模式，以流程化管理理念重構(gòu)審計組織結(jié)構(gòu)，以數(shù)字化理念構(gòu)建“依法審計”新型崗位及制度體系，以全面績效管理理念革新審計人力資源激勵政策[10]，等等。四是審計組織改革對策研究。審計組織改革必須反映中國政治經(jīng)濟發(fā)展要求，契合國家審計建設(shè)的方向[11]。為此，加強黨的領(lǐng)導、全面貫徹依法治國基本方略、增強審計獨立性、實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋是其必要原則[12]。此外，協(xié)同結(jié)構(gòu)建設(shè)[13]、協(xié)商民主機制[14]、現(xiàn)代云技術(shù)應用[15]等措施也是推進審計組織改革的重要舉措。

綜觀現(xiàn)有研究，學者們已經(jīng)對審計組織改革的議題進行了有力的論證，構(gòu)建了較為堅實的理論基礎(chǔ)，但依然存在拓展的空間。一方面，審計組織改革雖然是行政改革的重要組成部分，但現(xiàn)有研究多限于宏觀理論視角下的學理性解讀，對當下行政改革實踐以及審計組織在其中的價值意義關(guān)照不足；另一方面，對審計組織改革的困境和對策缺乏充分認識與分析，難以為實踐發(fā)展提出有效的政策建議?！胺殴芊备母锸屈h的十八大以來全面深化改革的重大舉措。黨的十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》作為落實“放管服”改革的重要政策，明確對審計機構(gòu)職能和組織方式作出重大調(diào)整。因此，貫徹落實“放管服”改革是加快推進地方審計組織方式創(chuàng)新發(fā)展的重要途徑，能促進地方審計組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化、職能轉(zhuǎn)變和方式更新，有效激發(fā)地方審計組織活力，增強審計工作服務國家治理的能力。因此，在借鑒現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合“放管服”改革實踐，筆者深入研究了地方審計組織改革的意義、困境與對策。

二、“放管服”改革對地方審計組織方式創(chuàng)新的價值剖析

在黨的十九大報告明確提出“改革審計管理體制”的總體要求下，審計領(lǐng)域的改革將要走向“深水區(qū)”，觸碰深層次的體制、結(jié)構(gòu)、權(quán)力等問題。創(chuàng)新地方審計組織方式作為其中的重要組成部分，是優(yōu)化地方審計機構(gòu)建設(shè)、全面貫徹落實改革審計管理體制總體要求的重要舉措。2018年5月，習近平總書記在主持召開中央審計委員會第一次會議時強調(diào)指出：“要落實黨中央對審計工作的部署要求，加強全國審計工作統(tǒng)籌，優(yōu)化審計資源配置，做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責，努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。”[16]“放管服”改革作為推進行政管理體制改革的“先手棋”和“當頭炮”，明確了新形勢下國家機構(gòu)改革發(fā)展的總體思路和具體要求?！胺拧奔础昂喺艡?quán)”，通過合理劃分行政職權(quán)，上級政府及其職能部門下放部分權(quán)力，將政府該管的歸政府、市場該管的歸市場、社會該管的歸社會，進一步擴大基層和社會的行動空間；“管”即“放管結(jié)合”，下放權(quán)力并不等于放任不管，而是通過制度建設(shè)、機制創(chuàng)新、技術(shù)更新等措施創(chuàng)新監(jiān)管方式、加強監(jiān)管職能，以實現(xiàn)宏觀調(diào)控能力的提升；“服”即“優(yōu)化服務”，積極踐行為人民服務的宗旨，堅持從人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題入手，強化政府部門的公共服務能力，切實提升廣大群眾的獲得感和幸福感。應當說，“放管服”改革的核心要義和現(xiàn)實要求為地方審計組織方式創(chuàng)新指明了發(fā)展方向——把簡政放權(quán)作為改革創(chuàng)新的牛鼻子，把放管結(jié)合作為改革創(chuàng)新的保險栓，把優(yōu)化服務作為改革創(chuàng)新的催化劑。因此，“放管服”改革對于推進地方審計組織方式創(chuàng)新、化解現(xiàn)行地方審計組織方式在適應國家治理現(xiàn)代化要求中的矛盾具有重要意義。

一是簡政放權(quán)中的重心轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)審計獨立性和多元性。簡政放權(quán)是“放管服”改革的首要舉措，其對于地方審計組織方式創(chuàng)新的意義可以從兩個層面理解。一方面，從“簡政”的角度看，精簡地方審計工作中的行政事務、行政程序和行政干預，有助于保持審計監(jiān)督的獨立性。眾所周知，“獨立性是審計的靈魂，也是國家審計最本質(zhì)的特征”[17]。為此，要通過“簡政”改革，大幅度削減地方審計機關(guān)的行政事務，讓各職能科室能夠?qū)Ｗ⒂趯徲嫎I(yè)務；減少繁文縟節(jié)和審批程序，讓審計人員從復雜的行政程序中跳脫出來；積極調(diào)整地方政府與地方審計機關(guān)間的關(guān)系，尤其是優(yōu)化地方領(lǐng)導對審計機關(guān)的領(lǐng)導方式，以保證地方審計機關(guān)獨立自主地行使審計權(quán)力、發(fā)揮監(jiān)督作用。另一方面，從“放權(quán)”的角度看，國家治理中的審計事務愈發(fā)復雜多樣，單一的政府審計方式已不具備解決復雜多樣、變動不居的問題進而主導現(xiàn)代審計組織方式的絕對能力。通過“放權(quán)”改革，利用政府購買審計或建立公私合作審計的方式，將部分審計職能轉(zhuǎn)移給市場組織或社會組織，積極引導多元主體參與地方審計工作。既能有效彌補單一政府審計方式的不足，也能進一步擴展地方審計的廣度，實現(xiàn)地方審計的多元化發(fā)展。

二是放管結(jié)合中的行動規(guī)范，強調(diào)審計統(tǒng)一性和權(quán)威性。在“放管服”背景下，簡政放權(quán)并不意味著“一簡到底”“一放了之”，更不等同于“甩手不管”“自由放縱”。無論是依據(jù)國內(nèi)現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)定，還是基于行政型審計管理體制現(xiàn)狀，審計監(jiān)督都是行政系統(tǒng)內(nèi)部的專門監(jiān)督機構(gòu)，需要接受行政管理和組織監(jiān)督。從實際審計效果看，合法合理的行政干預和管理對于促進地方審計事業(yè)的發(fā)展具有重要意義。一方面，創(chuàng)新行政管理形式能夠強化組織監(jiān)督力度，實現(xiàn)各級、各類審計組織統(tǒng)一目標、統(tǒng)一方案、統(tǒng)一程序、統(tǒng)一行動、統(tǒng)一責任，從而維系地方審計組織建設(shè)的統(tǒng)一性；另一方面，有效的行政管理過程不僅提供了審計組織運轉(zhuǎn)必需的資源和服務，而且保證了審計組織及其人員的行為規(guī)范，從而在貫徹落實依法審計和依規(guī)審計的基礎(chǔ)上提升審計的權(quán)威性。因此，在推進地方審計組織方式創(chuàng)新中，要做到“放”和“管”緊密結(jié)合、同步推進。

三是優(yōu)化服務中的職能轉(zhuǎn)型，促進審計的全面性和精準性。依據(jù)國家審計理論，“國家審計的本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中內(nèi)生的具有預防、揭示和抵御功能的免疫系統(tǒng)”[18]。它不再拘囿于傳統(tǒng)查賬論和經(jīng)濟監(jiān)督論所認為的審計的本質(zhì)僅僅是一種財政收支監(jiān)督和控制的工具，而是要通過審計組織功能擴展全面、精準地服務于國家治理現(xiàn)代化進程。這意味著國家審計的本質(zhì)和功能都已經(jīng)發(fā)生了重大變化。審計監(jiān)督的這一時代變遷恰好與“放管服”背景下的優(yōu)化服務改革要求相契合。在推進地方審計組織方式創(chuàng)新中落實優(yōu)化服務，實際是強調(diào)審計職能轉(zhuǎn)型：由單一的公共受托經(jīng)濟責任履行監(jiān)督向包括維護國家經(jīng)濟安全、制約公共權(quán)力運行、加強反腐倡廉、推進民主法治、維護民生權(quán)益、推動深化改革等在內(nèi)的多元職能擴展；由基于“投入-產(chǎn)出”結(jié)構(gòu)優(yōu)化的效率主義傾向向提升公共服務能力和水平、落實為人民服務宗旨的公平正義原則轉(zhuǎn)變；由強制性的權(quán)力監(jiān)管控制向剛?cè)嵯酀木C合管理模式轉(zhuǎn)型?；诘胤綄徲嫿M織職能的變化，審計監(jiān)督不僅能夠服務于國家治理的各個事務領(lǐng)域以彰顯其全面性價值，而且能夠更加精準地聚焦于公共權(quán)力運行和公共資源分配的核心領(lǐng)域，從而契合新時代國家治理現(xiàn)代化這一主題。

三、“放管服”背景下地方審計組織方式創(chuàng)新面臨的現(xiàn)實困境

我國地方審計組織方式經(jīng)過多年的建設(shè)與發(fā)展已經(jīng)取得了進步與完善，為不斷推進地方審計事業(yè)發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。然而，面對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的挑戰(zhàn)，現(xiàn)行地方審計組織方式的確存在一些與國家治理發(fā)展需求不相適應之處。由此導致的諸多困境成為制約地方審計持續(xù)發(fā)展與深入改革的重要因素。

第一，地方審計組織結(jié)構(gòu)僵化制約組織靈活性和適應性。審計機關(guān)作為政府組織體系中的重要組成部分，同樣沿循了官僚組織結(jié)構(gòu)。依據(jù)科層組織理論，官僚制建立在以層級式和金字塔形為整體特征與以高度分工和專業(yè)化為內(nèi)在特性的組織基礎(chǔ)之上。這種組織結(jié)構(gòu)設(shè)計雖然有利于提升行政效率，能夠在很大程度上滿足工業(yè)化進程中對政府科學管理的需求，但它所形塑的命令組織體系和條塊分割結(jié)構(gòu)卻使官僚組織陷入僵化的困境。地方審計機關(guān)以直線職能化管理模式建立了“由上而下”的命令組織結(jié)構(gòu)，組織特征在整體上保留著十分顯著的層級性和官僚主義色彩。在具體執(zhí)行審計項目時，該組織結(jié)構(gòu)往往限于層級秩序和繁文縟節(jié)而缺乏足夠的靈活性和適應性，既不利于對審計全過程進行有效監(jiān)控，也不利于對社會經(jīng)濟運行狀況進行全方位監(jiān)督。同樣，在組織內(nèi)部，地方審計機構(gòu)各業(yè)務部門的劃分基本按照專業(yè)和行業(yè)性質(zhì)。以N市審計局為例，內(nèi)設(shè)機構(gòu)分為財政審計處、行政政法審計處、科教文審計處、農(nóng)業(yè)農(nóng)村審計處等18個專業(yè)職能科室，此外還包括辦公室、綜合處、法規(guī)與審理處3個綜合協(xié)調(diào)科室?；趯I(yè)分工的組織建設(shè)雖然有助于提升組織專業(yè)化水平，但卻將組織本身分割成許多小部門，呈現(xiàn)出碎片化趨向。特別是隨著審計工作不斷細化和復雜化，審計任務不僅極大地更新擴展，而且不再局限于某一行業(yè)領(lǐng)域，往往是多種行業(yè)或?qū)I(yè)疊加的結(jié)果。因此，地方審計組織碎片化使其既疲于應付新任務的出現(xiàn)，也難以適應當下綜合審計的發(fā)展需求。

第二，地方審計組織職能轉(zhuǎn)型滯后拘囿審計功能發(fā)揮。針對審計職能轉(zhuǎn)型的問題，雖然有《國務院關(guān)于加強審計工作的意見》（國發(fā)〔2014〕48號）、《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》（2015）等政策文件予以指導，但轉(zhuǎn)型的效果并不理想。這突出體現(xiàn)在三個方面：一是審計職能去行政化困難。在行政型審計管理體制下，地方審計機關(guān)不僅要接受地方政府的行政領(lǐng)導，而且行政權(quán)全面介入審計機關(guān)的運行管理過程，尤其是對人事權(quán)、財政權(quán)、管理權(quán)的實際控制，直接導致了審計部門的官僚化和審計工作的行政化。例如在人事權(quán)上，目前地方各級審計機關(guān)的正職領(lǐng)導人由本級政府行政首長提名，本級人民代表大會常務委員會決定任免，報上一級人民政府備案；副職領(lǐng)導人由本級人民政府任免。即地方各級審計機關(guān)主要負責人的提名和任免一般都由同級政府決定；同樣，對這些人員的考核、升遷等工作也由同級政府負責。雖然2015年施行的《關(guān)于省以下地方審計機關(guān)人財物管理改革試點方案》提出了人事權(quán)上收的方案，由省級政府統(tǒng)一管理，但這一改革舉措落地的效果并不理想。由此，審計行政化勢必造成審計職能行使上的牽絆，難以遵照自身的工作要求和發(fā)展規(guī)律開展審計工作，只能依據(jù)行政部門的要求和標準來形塑審計行為。二是職能轉(zhuǎn)移緩慢。利用市場或社會的力量來緩解政府審計的困境似乎已然達成了共識，但實踐中由于受到審計管理體制、政府購買制度、官員個人認知等因素的限制，政府與社會和市場的合作機制尚未成熟。這就在很大程度上延遲了政府審計職能向市場或社會轉(zhuǎn)移的進程，地方審計“力不從心”的窘境暫時還難以有效緩解。從筆者在J省N市、S市、X市的調(diào)研情況看，目前地方政府年度審計采購項目數(shù)量有限，且主要針對市場或社會主體的審計服務進行采購，如社會組織審計、某企業(yè)投資審計等，而針對政府經(jīng)濟活動或行政活動進行的審計項目依然主要由審計局承擔。三是服務職能虛弱。主觀因素是部分地方審計人員的服務意識不強，依然認為審計是通過權(quán)力來控制權(quán)力的一種工具，嚴重忽視了審計監(jiān)督服務于國家治理的價值意涵；客觀局限在于基層審計部門人員和資源都十分有限，完成上級分派的審計任務已經(jīng)“捉襟見肘”，沒有多余的精力開展更多的審計服務工作。

第三，地方審計組織協(xié)同能力不足難以整合多樣資源?！耙粋€理想的國家審計組織方式應該鼓勵成員間通過橫向聯(lián)系提供共享信息，強化組織協(xié)調(diào)，并保持縱向控制與溝通。涵蓋了跨部門溝通協(xié)作與審計力量整合的制度設(shè)計，應當是正式組織設(shè)計中最核心的要素?！盵19]但在實踐中，地方審計組織協(xié)同機制并不健全，使得組織整合內(nèi)外監(jiān)督力量、資源和權(quán)威等要素的能力不足，難以形成協(xié)調(diào)聯(lián)動、共同監(jiān)督的組織行動以提升自身的審計能力。

在地方審計組織內(nèi)部，上下級審計結(jié)果共享渠道不暢、基于專業(yè)分工的業(yè)務科室劃分、松散型的組織管理方式等不斷暴露出組織碎片化的弊端。這無疑易導致組織內(nèi)部各部門更多地關(guān)注自己分工領(lǐng)域的職責，而無暇關(guān)心組織的整體利益和目標實現(xiàn)，以致于常常發(fā)生重復審計、交叉審計、同時審計等現(xiàn)象，造成審計資源浪費。以X市審計局為例，依據(jù)其官方網(wǎng)站上公布的“內(nèi)設(shè)機構(gòu)及其工作職責清單”可以發(fā)現(xiàn)，固定資產(chǎn)投資審計處負責“組織審計市級投資和以市級投資為主的建設(shè)項目以及其他關(guān)系到國家利益和公共利益的重大公共工程項目”，而重大項目審計處同樣負責“審計市級重大項目建設(shè)單位貫徹落實國家和省、市有關(guān)重大政策措施情況”。這意味著兩個部門都有權(quán)對重大項目進行審計，從而出現(xiàn)“交叉審、重復審”的現(xiàn)象。同樣，行政政法審計處、科教文審計處、資源環(huán)境審計處等部門都有權(quán)對相應的被審計單位的領(lǐng)導干部進行經(jīng)濟責任審計，而該局又專門設(shè)立了經(jīng)濟責任審計處，按規(guī)定對“市管領(lǐng)導干部及依法屬于市審計局審計監(jiān)督對象的其他單位主要負責人實施經(jīng)濟責任”?？梢姡瑱?quán)力劃分不清、職責重復，導致內(nèi)部協(xié)同無從開展。

而在地方審計組織外部，審計監(jiān)督與紀檢監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督等其他監(jiān)督形式在目標、職能、客體、內(nèi)容、手段等方面上的差異增加了跨部門合作的困境。而諸如信息共享機制、激勵機制、問責機制、對話機制等建設(shè)的滯后，則進一步影響了形成監(jiān)督合力的步伐。同樣以X市審計局為例，目前該局已經(jīng)與市紀檢監(jiān)察部門建立起了密切的工作關(guān)系，在諸如扶貧審計、經(jīng)濟責任審計、重大項目和政策跟蹤審計等方面取得了顯著成效。不過，目前的協(xié)同過程缺乏必要的制度和程序基礎(chǔ)，更多依賴于市委領(lǐng)導（主要是市委書記和紀委書記）的高位推動，不利于多元協(xié)同的穩(wěn)定建立。

第四，地方審計組織自我封閉導致參與程度較低。根據(jù)公共受托責任，人民群眾作為委托方，在將審計監(jiān)督權(quán)委托給審計機關(guān)行使時，并不意味著是對審計權(quán)的放棄，而是始終具備參與審計的權(quán)利。因此，審計監(jiān)督過程應當吸納人民群眾的廣泛參與。然而，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當下地方審計組織中的群眾參與程度始終較低。一是審計部門的技治主義傾向忽視了群眾參與的作用。例如，N市審計局與南京審計大學建立起了密切的工作聯(lián)系。審計局依托該校審計專業(yè)特色與優(yōu)勢，大量引入審計相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W者參與本局審計工作，同時也長期派遣本局工作人員赴該校學習交流，顯著提升了本局審計能力水平和專業(yè)化水平。然而，審計監(jiān)督的專業(yè)化特征給予了審計人員倚重專家系統(tǒng)和專業(yè)知識、忽視民主參與和公共協(xié)商的“正當理由”，殊不知這不僅嚴重削弱了審計決策的合法性，而且這一趨勢將遭遇嚴重的“整體性危機”[20]。二是現(xiàn)有參與渠道不足或大多流于形式，人民群眾實際上很難向?qū)徲嫴块T反映情況或與審計人員面對面交流。例如部分地方審計部門網(wǎng)站上所設(shè)立的在線咨詢、網(wǎng)絡(luò)問政等欄目，時常無法正常打開，即使群眾留言也得不到及時回應。三是審計信息公開不及時、不充分。雖然審計結(jié)果公告制度已經(jīng)建立，但向社會公布過程中，部分單位“要么選擇不公布，要么就對公布結(jié)果進行先期過濾，將一些涉及重大問題和地方利益的問題進行人為處理，只披露不痛不癢的問題，其他的都自然而然地列為政府機密”[21]。在各地審計局門戶網(wǎng)站上以“審計結(jié)果公告”為關(guān)鍵詞進行站內(nèi)搜索，所得到的搜索結(jié)果往往十分有限。例如在X局網(wǎng)站上搜索近10年的審計結(jié)果公告，僅顯示14條內(nèi)容，其中2020年無、2019年1條、2018年2條、2017年1條?？梢?，政府信息公開的局限，使得民眾難以深入了解相關(guān)審計活動，嚴重影響審計部門的透明度。

四、“放管服”背景下推進地方審計組織方式創(chuàng)新的路徑選擇

針對當下地方審計組織方式存在的困境，“放管服”改革所要求的簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務等內(nèi)容，為推進地方審計組織方式創(chuàng)新提供了必要的邏輯理路，也為地方審計工作更好服務于國家治理現(xiàn)代化進程指明方向。具體來說，“放管服”背景下推進地方審計組織方式創(chuàng)新的路徑可以從結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化職能、民主參與、技術(shù)更新等方面予以建構(gòu)。

第一，穩(wěn)步調(diào)整審計組織結(jié)構(gòu)，增強組織協(xié)同能力。在國家治理現(xiàn)代化進程中，面對復雜審計任務的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的地方審計組織方式已然難以應對。在“放管服”改革背景下，地方審計組織方式改革關(guān)鍵在于進行組織結(jié)構(gòu)調(diào)整。具體舉措上應當從兩個維度展開。一方面，在層級設(shè)置上，地方審計組織要做一些“加減法”，趨向于扁平化的組織設(shè)計。“加法”是指“合并同類項”，將職能相近或相同的政府部門進行整合，建立更大的職能部門；而“減法”則是在等級結(jié)構(gòu)上，擴大行政機構(gòu)的管理幅度，減少等級系統(tǒng)的中間層次，從而縮小頂層機構(gòu)與基層機構(gòu)的行政距離。另一方面，在協(xié)同結(jié)構(gòu)上，應當提高對跨部門合作的重視。“政府審計組織結(jié)構(gòu)協(xié)同是政府審計監(jiān)督服務資源有效利用的組織保證。”[22]為此，地方審計組織要大力加強組織內(nèi)部各職能部門的協(xié)同，加強審計組織與各級審計機關(guān)之間的聯(lián)系，著力構(gòu)建統(tǒng)一高效、整體聯(lián)動、資源互通、成果互享的審計工作體系。地方審計委員會應當在此過程中發(fā)揮重要作用。

2018年3月，中國共產(chǎn)黨中央委員會根據(jù)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，決定組建中央審計委員會作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。緊跟中央審計委員會的建設(shè)步伐，地方審計委員會的建設(shè)工作也緊鑼密鼓地開展起來，全國縣級以上的黨委組織紛紛建立相應級別的審計委員會。由于各地審計委員會大都剛剛組建，因而下一步的工作重點是不斷完善地方審計委員會建設(shè)，切實發(fā)揮其領(lǐng)導地方審計工作的作用。一是明確地方審計委員會的職能，充分體現(xiàn)黨對地方審計資源的統(tǒng)籌安排和協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導作用；二是設(shè)定工作重點，圍繞本地區(qū)黨委和政府的中心工作統(tǒng)籌部署審計工作；三是加強制度建設(shè)，盡快制定和出臺工作章程、制度等，提升其法治化水平。與此同時，加強與紀檢監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督等其他監(jiān)督部門的橫向關(guān)系，踐行黨和國家監(jiān)督體系建設(shè)的總體目標，進而促進多元主體的有機整合和集體行動，實現(xiàn)由“單打獨斗”向“合作行動”、平面思維向立體思維、線性關(guān)系向非線性關(guān)系的轉(zhuǎn)變，增強組織協(xié)同能力。

第二，加快優(yōu)化審計職能，聚焦服務國家治理。國家審計作為國家治理體系中的免疫系統(tǒng)，既受到國家治理進程的影響，也同樣服務于國家治理進程之中。“放管服”改革所包含的簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務三個內(nèi)在要求，實際上直指審計職能轉(zhuǎn)型的核心主題。因此，在推進地方審計組織方式創(chuàng)新中，必須明確審計監(jiān)督與審計服務的辯證關(guān)系。審計監(jiān)督是審計服務的手段和方式；而審計服務則是審計監(jiān)督的目的和方向，任何審計監(jiān)督工作的出發(fā)點和落腳點都是為了更好地服務于國家治理進程。基于此，地方審計組織在持續(xù)發(fā)揮預防、揭示和抵御功能的基礎(chǔ)上，需要加強和豐富服務國家治理的能力。例如，在建設(shè)性層面，應以組織改革和優(yōu)化為目標，發(fā)揮出健全審計制度、完善組織體制、規(guī)范運行機制的功能作用，以提升地方審計組織工作效能，具體包括創(chuàng)設(shè)功能、抵御功能、溝通功能等；在政治性層面，“以政治價值塑造為主題，以國家利益與人民利益維護為核心，通過國家審計的旋風效應與風暴力度，展示國家政治制度內(nèi)含的深層建構(gòu)功能，進而帶動整個社會的合法性再確認功能、公共價值再澄清功能、政治信任再建樹功能”[23]。在具體實踐中，地方審計組織應當持續(xù)發(fā)揮維護國家經(jīng)濟安全、制約公共權(quán)力運行、加強反腐倡廉、提高財政透明度、促進政府優(yōu)化績效、推進民主法治、維護民生權(quán)益、推動深化改革的作用，以切實推進服務型審計組織建設(shè)。

第三，積極引入全面參與，建設(shè)開放型審計組織。民主向來是政治文明進步的標志，它最具生命力的精神內(nèi)核即是參與，“而審計與民主政治的發(fā)展有著密切的關(guān)系。民主是現(xiàn)代審計的實質(zhì)，審計是民主政治的表現(xiàn)；民主是現(xiàn)代審計的目的，審計是現(xiàn)代民主的手段”[24]?！胺殴芊备母锸冀K堅持以人民為中心，這意味著推進地方審計組織方式創(chuàng)新，不僅要為人民審計，也要依靠人民進行審計。因此，要將支持和鼓勵多元主體積極參與地方審計工作過程作為重要的改革內(nèi)容。首先，提升地方審計組織的公共理性，特別是強調(diào)審計權(quán)力的公共性和民眾的主體性，明確廣大民眾與地方審計組織之間是委托與被委托的關(guān)系，以培育出與參與制度相適應的政治認識；其次，搭建參與平臺，注重創(chuàng)建貼近群眾、貼近實際的審計工作參與渠道，在保證審計過程獨立性和專業(yè)化的基礎(chǔ)上形成政民互動的有效機制；再者，通過政府購買或外包的方式，積極引入和利用社會審計力量，有效整合社會審計資源以提升地方審計的廣度和深度；最后，加強制度建設(shè)，以制度的剛性保證多元主體參與的穩(wěn)定性和有效性，消除制度外的影響。在地方審計組織方式創(chuàng)新中引入多元參與，其目的是推進地方審計組織由封閉型轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放型，努力構(gòu)建公開審計、開門審計、互動審計的模式，保證審計結(jié)果正義與過程正義共同實現(xiàn)。