建筑業(yè)農(nóng)民工安全生產(chǎn)管理現(xiàn)狀與對(duì)策

趙見(jiàn)陽(yáng)，孫國(guó)帥，左 娜

(1.遼寧工業(yè)大學(xué) 研究生學(xué)院，遼寧 錦州 121001；2.中大建設(shè)股份有限公司工程管理中心，廣東 廣州 510280)

一、引言

隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施，農(nóng)民工市民化進(jìn)程正在有序推進(jìn)。作為對(duì)農(nóng)民工勞動(dòng)者權(quán)益的重要保障和組成部分之一，農(nóng)民工的職業(yè)安全和健康保護(hù)受到社會(huì)關(guān)注。如何保障廣大農(nóng)民工能夠安全、健康、體面地從事勞動(dòng)不僅是與農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益關(guān)聯(lián)的政策、法規(guī)的戰(zhàn)略核心和重要議題，也是我國(guó)在新時(shí)代樹(shù)立以廣大人民群眾為中心發(fā)展戰(zhàn)略理念的客觀要求。

我國(guó)的農(nóng)民工職業(yè)安全與健康保護(hù)問(wèn)題較為突出，存在于諸多行業(yè)中，特別是農(nóng)民工占比較大的建筑業(yè)。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示政府規(guī)制能力、事故預(yù)防及監(jiān)控程度、安全法規(guī)執(zhí)行程度、事故問(wèn)責(zé)力度等對(duì)農(nóng)民工的職業(yè)安全水平影響顯著[1]；非正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工職業(yè)安全與健康防護(hù)現(xiàn)狀不樂(lè)觀，而體面勞動(dòng)對(duì)其有正向的影響[2]；對(duì)于新生代建筑業(yè)農(nóng)民工，安全教育培訓(xùn)、安全文化氛圍等中介效應(yīng)對(duì)其職業(yè)安全有較大影響[3]；通過(guò)對(duì)農(nóng)民工工傷事故的分析，年齡、教育程度、是否技術(shù)工人、個(gè)體安全防范意識(shí)等為主要影響因素[4]；加強(qiáng)工傷預(yù)防，科學(xué)設(shè)計(jì)工傷救濟(jì)程序等保障農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益的制度正在不斷完善[5]。因此，雖然社會(huì)已為切實(shí)地保護(hù)建筑業(yè)農(nóng)民工的權(quán)益提供了基本的社會(huì)保障政策和支持，但農(nóng)民工職業(yè)安全和健康保護(hù)涉及的各方主體之間尚存在一些實(shí)際問(wèn)題，包括行業(yè)安全意識(shí)、相關(guān)政策和監(jiān)督以及綜合管理模式等方面。農(nóng)民工的安全生產(chǎn)管理問(wèn)題的解決應(yīng)該深入實(shí)踐，學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不斷的積累和發(fā)展來(lái)給予不斷完善。

本文針對(duì)建筑業(yè)農(nóng)民工安全生產(chǎn)管理的目標(biāo)，從工程建設(shè)領(lǐng)域的安全生產(chǎn)管理現(xiàn)狀出發(fā)，分析存在的具體問(wèn)題，并給出加強(qiáng)建筑業(yè)農(nóng)民工安全生產(chǎn)管理的建議。研究成果可以為進(jìn)一步完善建筑業(yè)農(nóng)民工安全生產(chǎn)管理制度并促進(jìn)農(nóng)民工市民化健康穩(wěn)定發(fā)展路徑提供參考。

二、工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工安全生產(chǎn)管理現(xiàn)狀

加強(qiáng)農(nóng)民工安全管理是每一個(gè)工程建設(shè)項(xiàng)目管理者應(yīng)負(fù)的責(zé)任。根據(jù)2018 年農(nóng)民工總量監(jiān)測(cè)情況，2018 年農(nóng)民工總量達(dá)到2.8836 億人，相較于2017 年增加184 萬(wàn)人，同比增加量減少297 萬(wàn)人，增長(zhǎng)0.6%，但數(shù)量和增速同比明顯下降1.1%，如圖1 所示。建筑業(yè)農(nóng)民工隊(duì)伍總體數(shù)量十分巨大，主要是從廣大的城市和農(nóng)村地區(qū)流向不確定的施工重點(diǎn)區(qū)域，同時(shí)建筑業(yè)農(nóng)民工的流動(dòng)性非常大、建筑業(yè)農(nóng)民工的素質(zhì)普遍不高、安全意識(shí)不足等一系列因素給工程建設(shè)項(xiàng)目農(nóng)民工安全的管理帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)[6-7]。因此，加強(qiáng)建筑業(yè)農(nóng)民工的安全生產(chǎn)知識(shí)教育，提高建筑業(yè)農(nóng)民工自身的安全意識(shí)迫在眉睫。

圖1 2013—2018 農(nóng)民工總量變動(dòng)情況圖

圖2 建筑業(yè)事故發(fā)生數(shù)及死亡人數(shù)統(tǒng)計(jì)

圖2 為根據(jù)我國(guó)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的近些年來(lái)建筑事故發(fā)生率和死亡人數(shù)情況[8]。雖然我國(guó)現(xiàn)處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高速時(shí)期，建筑業(yè)的發(fā)展也是日新月異，但是建筑業(yè)的安全事故問(wèn)題還時(shí)有發(fā)生。社會(huì)對(duì)建筑業(yè)安全情況也越來(lái)越關(guān)注，安全事故的發(fā)生不但會(huì)直接造成經(jīng)濟(jì)上的損失，還會(huì)給社會(huì)的穩(wěn)定和政府的公信力帶來(lái)一定的影響。雖然安全事故的發(fā)生近年來(lái)逐漸減少，但是仍然有上下的變動(dòng)，所以我們應(yīng)保持足夠的重視。

國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室通報(bào)文件提到了部分邊遠(yuǎn)地區(qū)和城市的建筑領(lǐng)域較大事故多發(fā)，而高處墜落和坍塌是較大事故的主要類型[9]。其中建筑領(lǐng)域占比最大的分別是高層房屋建筑及市政工程等專業(yè)領(lǐng)域，其余占比較大的分別是軌道交通建設(shè)工程、電力網(wǎng)絡(luò)建設(shè)工程等專業(yè)領(lǐng)域。

重大安全事故中，因?yàn)榘踩Ｕ喜蛔銓?dǎo)致的高處墜落事故的數(shù)量占總數(shù)的48.2%，在事故中設(shè)備問(wèn)題引發(fā)的坍塌事故的數(shù)量占總數(shù)的45.1%，其余的6.7%是由于安全意識(shí)不足而導(dǎo)致中毒和窒息造成的，農(nóng)民工則是這些事故風(fēng)險(xiǎn)的受損人。由此可見(jiàn)，處理和解決有關(guān)農(nóng)民工安全生產(chǎn)和管理的問(wèn)題是進(jìn)一步保障和開(kāi)展農(nóng)民工正常安全生產(chǎn)工作的根本前提，也是保障和維護(hù)農(nóng)民工個(gè)人合法權(quán)益的底線和重心。

圖3 事故原因圖

圖3 為建筑業(yè)事故原因圖。通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)：相關(guān)的保障政策不夠完善、政府監(jiān)管力度不夠、建設(shè)施工企業(yè)管理上、意識(shí)上不到位，以及對(duì)農(nóng)民工的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、安全意識(shí)培訓(xùn)和教育流于形式，社會(huì)關(guān)注度不夠，施工過(guò)程中不按專項(xiàng)安全實(shí)施方案要求進(jìn)行等行為直接導(dǎo)致了事故的發(fā)生。

三、工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工安全生產(chǎn)管理存在問(wèn)題

目前，根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)和統(tǒng)計(jì)資料，工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工安全生產(chǎn)管理存在的問(wèn)題主要包括以下幾方面[10-15]：

(一)政府方面

1.工傷保險(xiǎn)機(jī)制。為滿足和保障大部分建筑業(yè)農(nóng)民工的基本訴求和合法權(quán)益，設(shè)立了工傷保險(xiǎn)機(jī)制，但在建筑業(yè)農(nóng)民工的工傷實(shí)際認(rèn)定管理過(guò)程中仍然存在很多的問(wèn)題，如程序不完善、時(shí)效性低、覆蓋不全面等諸多的問(wèn)題。因此，應(yīng)進(jìn)一步完善嚴(yán)重工傷和保險(xiǎn)法的法律法規(guī)體系，保障全體農(nóng)民工職業(yè)安全和勞動(dòng)權(quán)益。

2.政府監(jiān)管機(jī)制。建筑業(yè)安全生產(chǎn)上的監(jiān)督管理機(jī)制雖然在不斷完善，但部分地區(qū)仍停留在突擊性的安全生產(chǎn)檢查方面，并且日常監(jiān)管匱乏，監(jiān)管的制度和措施也并不完善，資金落實(shí)不到位，監(jiān)管力度弱，手段簡(jiǎn)單，而且很難完成和適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，對(duì)建筑業(yè)農(nóng)民工的安全生產(chǎn)也有很大的影響。

(二)企業(yè)方面

1.施工設(shè)備保障問(wèn)題。當(dāng)前部分工程建設(shè)項(xiàng)目對(duì)于施工機(jī)具設(shè)備的管理較為粗獷，沒(méi)有系統(tǒng)的施工設(shè)備管理制度，缺乏對(duì)施工設(shè)備機(jī)具的規(guī)范防護(hù)。施工單位在施工過(guò)程中往往會(huì)忽略設(shè)備的日常維護(hù)檢查工作，當(dāng)設(shè)備發(fā)生問(wèn)題時(shí)，沒(méi)有專業(yè)的維修養(yǎng)護(hù)技能，這就造成設(shè)備壽命短的問(wèn)題，而且對(duì)施工生產(chǎn)安全產(chǎn)生了隱患；同時(shí)還存在機(jī)具防護(hù)強(qiáng)度不夠、帶病設(shè)備無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)、老舊乃至已經(jīng)淘汰設(shè)備仍在繼續(xù)使用等問(wèn)題，這些對(duì)于農(nóng)民工日常的施工設(shè)備操作來(lái)說(shuō)有著巨大的安全風(fēng)險(xiǎn)隱患問(wèn)題。

2.農(nóng)民工檔案建立不規(guī)范、管理混亂。雖然近年來(lái)我國(guó)關(guān)于農(nóng)民工的管理出臺(tái)了許多相關(guān)制度，但是在一些比較小規(guī)模的工程項(xiàng)目中，企業(yè)或者社會(huì)團(tuán)體對(duì)檔案的管理存在不規(guī)范、管理混亂甚至存在檔案丟失和檔案管理的合法性等問(wèn)題。因此，對(duì)農(nóng)民工檔案的管理應(yīng)該是作為工程項(xiàng)目管理檔案的一個(gè)重要的組成部分來(lái)進(jìn)行規(guī)范管理。

3.安全管理制度執(zhí)行力不足，安全管控的管理力度不到位。安全保障管理措施的執(zhí)行和管理落實(shí)力度不到位的問(wèn)題是當(dāng)前我國(guó)建筑工程項(xiàng)目安全保障管理較為嚴(yán)重的矛盾性問(wèn)題，一方面主要是由于建筑施工企業(yè)的管理方式存在諸多缺陷，缺乏管控的力度；另一方面主要是由于作業(yè)管理班組和其他作業(yè)管理人員對(duì)各類安全措施的保證和管理措施的執(zhí)行和落實(shí)的力度不到位，給建筑工程項(xiàng)目施工的作業(yè)過(guò)程埋下了安全隱患，這也是對(duì)農(nóng)民工人身安全的不尊重。

4.企業(yè)內(nèi)部未形成安全大于一切的氣氛?！鞍踩谝唬A(yù)防為主”的方針應(yīng)該貫徹整個(gè)施工管理過(guò)程中，但是由于建設(shè)工程相關(guān)責(zé)任主體重視程度不夠，導(dǎo)致該方針沒(méi)有完全落實(shí)到實(shí)際中。部分施工企業(yè)不重視施工安全管理，沒(méi)有形成完整的安全保障機(jī)制和自我約束機(jī)制；有些項(xiàng)目經(jīng)理更看重經(jīng)營(yíng)、生產(chǎn)和質(zhì)量，忽略了安全生產(chǎn)管理，而且存在應(yīng)付檢查的現(xiàn)象；此外，也存在由于各企業(yè)間、各項(xiàng)目部門(mén)施工現(xiàn)場(chǎng)管理水平不同，導(dǎo)致安全保證系數(shù)不高。

(三)農(nóng)民工自身方面

1.農(nóng)民工的整體素質(zhì)較低，參與安全知識(shí)學(xué)習(xí)活動(dòng)的積極性不高。農(nóng)民工由于文化水平和文化素質(zhì)較低，對(duì)施工過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)處理的經(jīng)驗(yàn)嚴(yán)重缺乏。據(jù)統(tǒng)計(jì)，受高中及以上教育的農(nóng)民工比例很低，僅僅23.8%，部分農(nóng)民工以自己受教育水平低和年齡大、不適合再進(jìn)行教育學(xué)習(xí)為由，對(duì)于安全的教育和知識(shí)的學(xué)習(xí)也普遍存著強(qiáng)烈的抵觸情緒。由于長(zhǎng)期處在相對(duì)復(fù)雜、危險(xiǎn)的施工環(huán)境中，且部分施工企業(yè)對(duì)農(nóng)民工的安全教育工作沒(méi)有完全落實(shí)和給予足夠的重視，對(duì)施工環(huán)境中可能存在的安全隱患的認(rèn)識(shí)不足，再加上農(nóng)民工自身防范危險(xiǎn)的意識(shí)不強(qiáng)、安全人員文化素質(zhì)較低且普遍存在安全僥幸心理，農(nóng)民工的職業(yè)安全和健康保護(hù)受到威脅。同時(shí)，部分農(nóng)民工忽略乃至于不認(rèn)同自身參與城市項(xiàng)目施工和建設(shè)過(guò)程中應(yīng)該承擔(dān)和履行的基本職責(zé)和義務(wù)，這也不利于對(duì)項(xiàng)目安全的維護(hù)和管理。

2.建筑業(yè)農(nóng)民工流動(dòng)性大問(wèn)題。從建筑行業(yè)社會(huì)管理的角度看，建筑業(yè)農(nóng)民工存在臨時(shí)用工、人員的流動(dòng)性大以及真實(shí)的信息難以采集和掌握等一些突出問(wèn)題。建筑業(yè)農(nóng)民工人員的流動(dòng)頻繁、人員的流動(dòng)性大等問(wèn)題在社會(huì)中十分普遍，而且建筑業(yè)農(nóng)民工自身的安全意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)事態(tài)認(rèn)識(shí)不足，出于多一事不如少一事以及不愿透露個(gè)人信息的想法，不理解、不支持甚至不配合相關(guān)部門(mén)的信息采集，使得建筑業(yè)農(nóng)民工的真實(shí)基本信息難以及時(shí)準(zhǔn)確采集，以至于信息不完善，極大地增加了建筑業(yè)農(nóng)民工的管理難度，有些零工建筑業(yè)農(nóng)民工因?yàn)闆](méi)有相關(guān)的信息，在作業(yè)時(shí)企業(yè)不了解情況允許其作業(yè)，容易造成嚴(yán)重的安全事故。

四、對(duì)策建議

(一)進(jìn)一步落實(shí)政府監(jiān)督管理機(jī)制

1.監(jiān)督機(jī)制需要完善。為了進(jìn)一步完善安全生產(chǎn)管理工作，有效地保障農(nóng)業(yè)工人的工作安全，國(guó)家已經(jīng)頒布了一系列關(guān)于生產(chǎn)安全的法律和條例，在某種程度上有效地保障了農(nóng)民工的基本權(quán)利和合法利益。在實(shí)際工作中，應(yīng)進(jìn)一步加大各項(xiàng)規(guī)章制度的執(zhí)行力度，嚴(yán)格按照法律法規(guī)，發(fā)揮職業(yè)安全執(zhí)法的能力，加大檢查、監(jiān)察力度，對(duì)于侵犯了建筑農(nóng)民工安全生產(chǎn)權(quán)益的企業(yè)要從嚴(yán)處罰。

2.為保障農(nóng)民工權(quán)益，要全面落實(shí)勞動(dòng)合同監(jiān)督管理制度。加大監(jiān)察監(jiān)管力度，督促且檢查建筑施工單位與企業(yè)是否在招錄各種類型建筑工人時(shí)及時(shí)簽訂合法的勞動(dòng)合同，如果未依法按時(shí)簽訂，追究其法律責(zé)任，對(duì)其處罰且嚴(yán)格執(zhí)行，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)合同全覆蓋。督促施工企業(yè)要更好地履行回報(bào)社會(huì)的責(zé)任，不斷地改善建筑工人的日常工作生活環(huán)境，提升農(nóng)民工職業(yè)健康的水平，促進(jìn)其健康穩(wěn)定的生活和就業(yè)。

3.全面施行農(nóng)民工實(shí)名制管理。建筑工人信息實(shí)名制管理服務(wù)平臺(tái)已經(jīng)正式上線并開(kāi)始試運(yùn)行，進(jìn)一步建立和完善工資責(zé)任制度，將工資支付責(zé)任落實(shí)到實(shí)際負(fù)責(zé)人，實(shí)施“誰(shuí)用工誰(shuí)負(fù)責(zé)”和“總承包商的總體責(zé)任”制度，確保建筑工人每月能按時(shí)拿到工資，將實(shí)名制管理、工資與安全生產(chǎn)掛鉤，突出對(duì)農(nóng)民工的職業(yè)安全和健康保護(hù)的影響。

(二)進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部安全生產(chǎn)管制

1.建筑施工企業(yè)應(yīng)加快建立一套高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)的與國(guó)家法律法規(guī)及企業(yè)實(shí)際情況相契合的保障農(nóng)民工職業(yè)安全的管制體系。企業(yè)內(nèi)部可以借鑒先進(jìn)企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)和做法，設(shè)置職業(yè)安全管制機(jī)構(gòu)，加大企業(yè)對(duì)安全生產(chǎn)管理的投入，并配合政府相關(guān)部門(mén)，有效地提高監(jiān)管質(zhì)量。

2.企業(yè)適當(dāng)提高損害農(nóng)民工人身健康的違規(guī)行為成本。建筑企業(yè)應(yīng)將安全生產(chǎn)責(zé)任落實(shí)到人，適當(dāng)提高處罰標(biāo)準(zhǔn)、加大處罰力度，提高造成侵害農(nóng)民工職業(yè)安全和身心健康事故的觸發(fā)成本，促使管理人員更加重視農(nóng)民工安全生產(chǎn)管理。

3.針對(duì)影響農(nóng)民工職業(yè)安全和健康保障的常見(jiàn)事故成因，加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)安全管理。企業(yè)應(yīng)該重視施工現(xiàn)場(chǎng)人員和設(shè)施的運(yùn)營(yíng)細(xì)節(jié)管理，堅(jiān)決杜絕由于人的不安全問(wèn)題和設(shè)備的不安全狀態(tài)造成的安全生產(chǎn)事故。

(三)切實(shí)解決建筑業(yè)農(nóng)民工生產(chǎn)安全問(wèn)題

1.依照國(guó)家的要求及時(shí)完善建筑業(yè)農(nóng)民工安全培訓(xùn)的體系，提高安全培訓(xùn)的質(zhì)量。學(xué)習(xí)和借鑒西方國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況推出切實(shí)可行的宣傳教育、安全知識(shí)管理培訓(xùn)，要求企業(yè)拿出相應(yīng)的專項(xiàng)資金，用于建筑業(yè)農(nóng)民工安全培訓(xùn)和教育，全面提高建筑業(yè)農(nóng)民工的安全意識(shí)。

2.充分考慮現(xiàn)時(shí)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的水平，以對(duì)生命的價(jià)值理論研究為基礎(chǔ)和依據(jù)，合理設(shè)計(jì)對(duì)農(nóng)民工發(fā)生意外傷害的賠償標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)企業(yè)加大對(duì)安全生產(chǎn)管理的投入，提高企業(yè)安全生產(chǎn)的違規(guī)經(jīng)營(yíng)成本。

3.針對(duì)農(nóng)民工職業(yè)安全和健康保障問(wèn)題進(jìn)行深入調(diào)研，理論與實(shí)踐并重。企業(yè)管理人員和農(nóng)民工都應(yīng)該進(jìn)行安全生產(chǎn)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對(duì)于一些特殊崗位的農(nóng)民工，要求必須持證上崗和規(guī)范操作。

4.提倡政府部門(mén)之外的其他性質(zhì)的社會(huì)主體監(jiān)督，切實(shí)地保障建筑業(yè)農(nóng)民工的生產(chǎn)安全。政府、施工企業(yè)與建設(shè)、監(jiān)理等單位要共同對(duì)安全生產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管，不僅營(yíng)造出良好的工程安全生產(chǎn)氛圍，而且共同營(yíng)造出良好的社會(huì)風(fēng)氣。

五、結(jié)語(yǔ)

切實(shí)地維護(hù)建筑業(yè)農(nóng)民工職業(yè)安全和身心健康，是有效推進(jìn)農(nóng)民工市民化戰(zhàn)略的重要保障之一。本文對(duì)建筑業(yè)農(nóng)民工安全生產(chǎn)管理現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)的分析，提出了落實(shí)政府監(jiān)督管理機(jī)制、加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部安全生產(chǎn)管制和切實(shí)解決建筑業(yè)農(nóng)民工生產(chǎn)安全問(wèn)題等建議。建筑業(yè)農(nóng)民工為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展提供了強(qiáng)大的助力，落實(shí)農(nóng)民工的職業(yè)安全和健康保障問(wèn)題與農(nóng)民工勞動(dòng)就業(yè)問(wèn)題、義務(wù)教育問(wèn)題、醫(yī)療衛(wèi)生問(wèn)題、社會(huì)保障問(wèn)題等配套服務(wù)制度同等重要，都是促使農(nóng)民工真正融入其建造的城市的有效保障。