完善全域土地綜合整治的思考

金燁灑

摘 要：全域土地綜合整治是基層對土地管理和發(fā)展用地及政策需求、渴望的積極回應(yīng)，不僅能促進(jìn)耕地保護(hù)和土地集約節(jié)約利用，更是對浙江省“千村示范、萬村整治”的繼承和發(fā)展，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要平臺，是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有效途徑，是踐行綠水青山就是金山銀山理念的最佳典范。近年來，各地結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r和自然資源稟賦特點(diǎn)，探索推動土地整治與多種要素的綜合跨界融合，以“多目標(biāo)定位、多模式實(shí)施、多元化投入”為特點(diǎn)的全域土地綜合整治逐步形成。

關(guān)鍵詞：全域土地;綜合整治;思考

一、前言

開展全域土地綜合整治，是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要實(shí)踐，是實(shí)現(xiàn)土地整治向規(guī)劃管控和空間治理轉(zhuǎn)變的一項土地制度的頂層設(shè)計，是自然資源部履行統(tǒng)一國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的平臺抓手。2019年12月，自然資源部印發(fā)了《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》（以下簡稱194號文），對試點(diǎn)的目標(biāo)任務(wù)、支持政策和工作要求進(jìn)行了規(guī)定。目前，全國各地全域土地綜合整治試點(diǎn)工作正在實(shí)施。

全域土地綜合整治是指以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元，按照國土空間規(guī)劃確定的目標(biāo)和用途，以土地整理、復(fù)墾、開發(fā)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺，整體開展農(nóng)用地、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)等，對閑置、利用低效、生態(tài)退化及環(huán)境破壞的區(qū)域?qū)嵤﹪量臻g綜合治理的活動。

二、全域土地綜合整治存在主要問題

（一）全域整治理念不強(qiáng)。全域土地整治概念的提出已有一段時間，但從全國范圍來看，真正實(shí)施的項目還相對較少，對全域土地整治也存在不同的理解和認(rèn)識。有的項目涉及整治類型單一，簡單包裝疊加，只安排農(nóng)用地整治和建設(shè)用地整治，未能做到全域規(guī)劃、全域設(shè)計、全域整治的“全域、全要素”整治要求，距離“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡哪繕?biāo)還有差距。

（二）配套政策措施不完善。經(jīng)過多年的標(biāo)準(zhǔn)化化建設(shè)，在土地整治領(lǐng)域已經(jīng)形成了可行性研究、立項、規(guī)劃預(yù)算、施工監(jiān)理、驗收評估和指標(biāo)交易等標(biāo)準(zhǔn)體系。但隨著土地整治向全域土地綜合整治的轉(zhuǎn)變，目前的體系已不能滿足發(fā)展的需要。比如缺少全域土地整治項目立項審批管理驗收辦法、市場化運(yùn)作機(jī)制、農(nóng)村閑置房屋盤活利用、全域土地整治推進(jìn)機(jī)構(gòu)設(shè)置等制度創(chuàng)新，難以確保全域土地整治有序高效推進(jìn)。

（三）資金來源有限。全域土地整治所需資金投入量大，但在具體開展過程中，缺少固定的資金來源。經(jīng)過近二十年的整治，農(nóng)村可復(fù)墾、可開發(fā)的潛力非常小，新增或節(jié)余的指標(biāo)非常少，僅靠節(jié)余指標(biāo)收益作為資金來源，很難實(shí)現(xiàn)資金收支平衡;另一方面，各部門、各領(lǐng)域的涉農(nóng)及相關(guān)資金沒有實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一調(diào)配，未能凝聚農(nóng)業(yè)、水利、自然資源等部門的建設(shè)合力，真正做到“規(guī)劃一張圖、資金一本賬、土地一統(tǒng)用、政策一盤棋”，形成強(qiáng)大資金合力，協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（四）部門協(xié)同不夠。全域土地綜合整治與傳統(tǒng)的土地整治方式相比，在整治范圍、整治對象、整治模式、實(shí)施主體等方面都實(shí)現(xiàn)了不同程度的擴(kuò)展，這就要求在實(shí)施的過程中需要更多部門的參與，需要相關(guān)部門在項目所在地黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，各司其職，齊抓共管。但在項目實(shí)施過程中往往出現(xiàn)以自然資源部門為主，財政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利等部門參與較少，或各部門立足自身，各自為政，缺少統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和管理，使項目具有一定的局限性，不能發(fā)揮最大的效益。

三、實(shí)施全域土地綜合整治的有效對策與建議

（一）規(guī)劃編制引領(lǐng)全域土地綜合整治。全域土地整治規(guī)劃要與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等成果有效銜接。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照國土空間總體規(guī)劃編制的要求，依據(jù)宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建、宜留則留、宜整則整的原則編制全域土地整治實(shí)施方案，充分考慮鄉(xiāng)村特色、地域特征、農(nóng)村實(shí)際、發(fā)展現(xiàn)狀和功能定位，統(tǒng)籌謀劃耕地保護(hù)、農(nóng)民居住、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)配套、生態(tài)環(huán)境等布局，推進(jìn)“山水林田湖草路村”全要素整治。

對開展全域土地綜合整治的村，按需編制村莊規(guī)劃，因地制宜確定村莊布局、統(tǒng)籌安排各類用地規(guī)模、合理規(guī)劃功能分區(qū)，將整治任務(wù)、指標(biāo)和布局要求落實(shí)到具體地塊，并明確組織管理、實(shí)施時序、項目安排、資金估算和投資來源等。

（二）政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、群眾廣泛參與?？h級政府統(tǒng)籌自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、財政和審計等部門的合力，推動責(zé)任分解、指導(dǎo)服務(wù)、監(jiān)督檢查、工程審核、績效評估等工作落地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)具體的組織實(shí)施，優(yōu)先選擇班子工作能力強(qiáng)、群眾基礎(chǔ)好、當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾和各類權(quán)益主體具有較強(qiáng)參與意愿的鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為整治區(qū)域。堅持農(nóng)民主體地位，在項目立項實(shí)施過程中充分尊重和保障群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，形成部門協(xié)同、鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)、群眾大力支持的務(wù)實(shí)全域土地綜合整治工作體系。此外，為扎實(shí)推進(jìn)全域土地綜合整治工作，要輔以科學(xué)有效的全域土地綜合整治考核評價體系。

（三）因地制宜探索全域土地綜合整治模式。綜合考慮資源稟賦、產(chǎn)業(yè)特色，尊重自然、尊重差異、尊重實(shí)際，以一區(qū)一策的方式，打造不同側(cè)重點(diǎn)的整治模式。一是以生態(tài)修復(fù)為重點(diǎn)，帶動鄉(xiāng)村有機(jī)更新。按照“宜建則建、宜耕則耕、宜林則林、宜景則景”的原則開展農(nóng)業(yè)觀光、鄉(xiāng)村休閑、歷史感悟、農(nóng)業(yè)科普等多種形式的區(qū)域特色。二是以土地盤活為重點(diǎn)，帶動資源配置優(yōu)化。積極探索具有地域特點(diǎn)的農(nóng)村土地制度、村級治理機(jī)制改革，推進(jìn)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置改革”?！叭龣?quán)分置”融入全域土地綜合整治，促進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)、利用，并引進(jìn)鄉(xiāng)村度假、高端民宿等項目，使村集體經(jīng)濟(jì)壯大、農(nóng)民增收致富。三是以業(yè)態(tài)培育為重點(diǎn)，帶動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。開展“土地整治+”觀光旅游、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、健康民宿、農(nóng)村居住環(huán)境整治等的全域土地綜合整治模式。

（四）建立多元融合投資機(jī)制，保障項目建設(shè)。加強(qiáng)全域土地綜合整治的資金整合工作，建立健全資金投入機(jī)制。在政府加大財政資金投入的基礎(chǔ)上，整合使用新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)，耕地開墾費(fèi)，鄉(xiāng)村振興相關(guān)項目資金，各部門涉農(nóng)資金等用于項目建設(shè)，改變多部門、多領(lǐng)域的分散投資、多頭建設(shè)問題。對納入全域土地綜合整治的項目要加大獎補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)，整治項目產(chǎn)生的補(bǔ)充耕地指標(biāo)和增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)收益全部用于項目建設(shè)。同時，要不斷拓寬資金渠道，多方位引入資金。在市場環(huán)境下，通過政策引導(dǎo)，利用開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)、政策性銀行和社會資本等參與項目建設(shè)。

四、總結(jié)

全域土地綜合整治工作正處于試點(diǎn)探索階段，任重道遠(yuǎn)。在項目規(guī)劃、項目融資、整治模式、項目驗收和后期管護(hù)、相關(guān)扶持政策等方面還有待規(guī)范和完善，需各地區(qū)以問題和目標(biāo)為導(dǎo)向，廣泛開展試點(diǎn)，不斷探索、改革創(chuàng)新、迭代提升，逐步構(gòu)建起系統(tǒng)的、創(chuàng)新的、完整的全域土地綜合整治體系。

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