負面清單管理模式下外資企業(yè)外匯監(jiān)管研究

宮聰

[摘 要]準入前國民待遇加負面清單管理模式的提出標志著監(jiān)管重心和監(jiān)管內(nèi)容的轉(zhuǎn)移。在監(jiān)管重心上，更強調(diào)事中和事后監(jiān)管;在監(jiān)管內(nèi)容上，更關(guān)注狀態(tài)維持、過程監(jiān)控、稽查執(zhí)法、依法懲戒。文章以此為中心，通過厘清此模式下的監(jiān)管風險，進而分析如何發(fā)揮外匯局在事中和事后監(jiān)管中的作用。

[關(guān)鍵詞]準入前國民待遇;負面清單;三位一體

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2020.10.047

第十三屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國外商投資法》第四條明確規(guī)定了“國家對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理制度”。此種模式不僅有助于增強外國投資者來華投資的信心，也有利于深化政府“放管服”改革。但投資的低門檻和高自由化也意味著風險的升級和監(jiān)管難度的加大。因此，負面清單的重點不僅是要制定精短高質(zhì)的清單文本，更重要的是完善外匯事中和事后的監(jiān)管，從而形成良性的市場運行環(huán)境和高效的外匯監(jiān)管制度。

1 設(shè)置精短高質(zhì)負面清單的必要性

“精短”是政府工作報告中“進一步縮減負面清單”的最終呈現(xiàn)。一份“精短”的負面清單文本可以很清楚地知道什么不能做、什么需要事前審批、什么可以自主決定，從而增強外國投資者和外商企業(yè)的投資意愿和可預期性，促進投資便利化。各類市場主體都可依法平等自由地選擇是否進入，形成開放倒逼機制，打破各種不合理限制和隱性壁壘，推動金融市場雙向開放，穩(wěn)步推進資本項目可兌換進程。

“高質(zhì)”的負面清單是我國邁向國際最高標準的“法治化營商環(huán)境”的一大步。隨著在自貿(mào)區(qū)小范圍內(nèi)推行準入前國民待遇加負面清單原則的不斷積累經(jīng)驗與試錯，負面清單內(nèi)容的明晰、重點領(lǐng)域開放時間節(jié)點的清晰，逐步營造了透明化、穩(wěn)定、可預期性的營商環(huán)境，保障外國投資者合法權(quán)益，從而與法治化營商環(huán)境接軌。另外，也有利于我國在對外投資中獲得更為有利的投資環(huán)境，更好地實施“走出去”戰(zhàn)略。

2 準入前國民待遇加負面清單管理模式下外資企業(yè)外匯監(jiān)管風險

（1）外匯監(jiān)管潛在、不確定風險加劇。就國際層面而言，在我國的法律體系中，國際法是高于國內(nèi)法的，《外商投資法》第四條中也規(guī)定，“中華人民共和國締結(jié)或者參加的國際條約、協(xié)定對外國投資者準入待遇有更高優(yōu)惠規(guī)定的，可以按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。這就意味著如果在國際層面承諾使用負面清單，國內(nèi)法將無法適用，我國又缺乏強有力的國家安全保障條款，引發(fā)的風險將不可控。就國內(nèi)層面而言，負面清單即是“法無禁止即可為”，此種模式下，市場主體數(shù)量將會顯著增加，投資也會高度自由化，伴隨而來的新情況、新問題層出不窮。一方面，負面清單不可能涵蓋所有可能危害我國社會公共利益的領(lǐng)域;另一方面，跨境資金流動的大幅度提升也可能會出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，外匯監(jiān)管的潛在、不確定性風險也因之加劇。

（2）外匯局及時有效地獲取企業(yè)信息難度加大。目前，外匯局可從資本項目信息系統(tǒng)中的FDI存量權(quán)益登記、賬戶信息等條目中查到企業(yè)的基本情況和外匯交易信息，對于企業(yè)在經(jīng)營管理中出現(xiàn)的信息知之甚少。及時有效地獲取企業(yè)經(jīng)營管理的信息，可以幫助外匯局掌握企業(yè)接受跨行業(yè)投資的真實性、境外資金來源、融資合同的合法合規(guī)性等，作出有效應(yīng)對。比如，企業(yè)如果將銀行長期借款以往來款方式借給其他企業(yè)，而后以往來款回款方式入賬，再進行境外投資資金匯出，就很難判定資金來源是銀行借款還是自有資金。所以，隨著負面清單的全國范圍實施，企業(yè)數(shù)量加大、前置部門信息量減少會加大外匯局獲取企業(yè)信息的有效性。

（3）銀行“謹慎”態(tài)度削弱外匯政策的傳導力度。我國長期以來實行正面清單管理模式，對外資的管控依賴行政手段和行政壁壘，銀行按照外匯局的正面清單指引進行相應(yīng)的業(yè)務(wù)操作?，F(xiàn)推行外匯負面清單管理后，外匯局對外商直接投資業(yè)務(wù)的審核權(quán)限大部分下放到銀行，銀行依據(jù)展業(yè)三原則對業(yè)務(wù)進行全面完整的真實性審核。銀行可依“法無禁止即可為”的原則辦理業(yè)務(wù)，但大多數(shù)情況下，銀行在辦理沒有明確規(guī)定的業(yè)務(wù)時過分謹慎，導致辦理的時間延長甚至拒絕辦理，削弱了外匯政策的傳導力度。

3 完善外資企業(yè)準入前國民待遇加負面清單外匯監(jiān)管的建議

（1）設(shè)置“精短高質(zhì)”的負面清單。美國在第二張負面清單上明確列出未來可能施加限制性措施的領(lǐng)域，兼顧了靈活性與穩(wěn)定性[1]。我國也可仿照美國，充分利用第二類負面清單為未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展預留空間。明確保留對本國現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)尚未出現(xiàn)的新業(yè)態(tài)和未來出現(xiàn)的新的產(chǎn)業(yè)出臺不符措施的權(quán)利。依情況對其進行扶持、限制或禁止，明確范圍和修改程序，避免政府不經(jīng)特定程序隨便修改負面清單而導致市場失去透明度和穩(wěn)定度的情況。涉及社會公共利益的領(lǐng)域，需保留政府限制投資的權(quán)力。同時，因各國語言不同，對文字理解可能有所偏差。因此需要明確負面清單的解釋權(quán)歸屬并以最惠國待遇和國民待遇原則為基礎(chǔ)設(shè)置相應(yīng)的糾紛解決機制。

（2）建立“外匯+銀行+企業(yè)”三位一體的信息公示與共享平臺。新加坡利用共享信息平臺+民間機構(gòu)企業(yè)信用評級的管理模式強化事中事后監(jiān)管，對十幾萬家企業(yè)實施了高效便捷的監(jiān)管[2]。其中，“企業(yè)在線填報與信息更新”系統(tǒng)記載企業(yè)設(shè)立和信息變更、企業(yè)年度報告、企業(yè)守法情況、企業(yè)違規(guī)處罰情況。建議通過技術(shù)手段，建立“外匯+銀行+企業(yè)”三位一體的信息公示與共享平臺，實現(xiàn)銀行端查詢企業(yè)工商、商務(wù)等部門的登記信息，既滿足真實性核查需要，又可高效提供服務(wù)。例如資本項目信息系統(tǒng)給予銀行查詢已經(jīng)完成登記企業(yè)的信息，辦理完業(yè)務(wù)后及時通過系統(tǒng)反饋，實現(xiàn)外匯、企業(yè)和銀行三方信息共享。

（3）建立重點企業(yè)信息監(jiān)測庫，實行穿透式監(jiān)管。以屬地管理為原則，根據(jù)涉匯企業(yè)年度外匯收支總額排名以及跨境系統(tǒng)中的異常指標和合規(guī)性指標提示情況確定轄內(nèi)重點企業(yè)的名單，實行動態(tài)監(jiān)管。一是完善數(shù)據(jù)采集范圍，可在現(xiàn)有數(shù)據(jù)采集體系基礎(chǔ)上增加企業(yè)凈資產(chǎn)、外債比例、外匯資金來源與去向、外匯資金用途、行業(yè)外資變動情況等信息;二是建立企業(yè)主體信息報送制度，企業(yè)應(yīng)按季向外匯局報送企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營、大額融資、擔保和投資、公司章程中規(guī)定的重大事項變更情況，強化外匯局對外商直投企業(yè)事中事后的監(jiān)測分析，及時有效應(yīng)對企業(yè)可能發(fā)生的風險;三是對異常企業(yè)實行長臂監(jiān)管，包括它的資金來源、資金去向、上下游業(yè)務(wù)產(chǎn)品等，在“空間上的前后交易”和“時間上的交易前后”進行延伸性監(jiān)管[3]。一方面建立包括商務(wù)、海關(guān)、工商、稅務(wù)、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、人民銀行、外匯局等部門聯(lián)席工作機制，利用長臂監(jiān)管防止監(jiān)管空白;另一方面需轉(zhuǎn)變工作方式，變被動跟隨為主動溝通，定期走訪重點企業(yè)詢問外匯政策實施情況以及企業(yè)面臨的問題，同時可構(gòu)建權(quán)益滯留報告制度，對利潤分配未匯出、轉(zhuǎn)股清算減資撤資未匯出或預計處置期較長、權(quán)益滯留期超過一年以上的，要求向外匯局報告滯留的規(guī)模、原因以及滯留期權(quán)益使用情況以及最終資金流向。外匯局可綜合運用承諾書、風險提示函等多渠道監(jiān)督和引導涉匯主體。

（4）制定負面清單實施細則，與國際接軌。新的《外商投資法》為準入前國民待遇加負面清單確立了法律基礎(chǔ)，但其運行、更新規(guī)則還有待新的實施細則出臺。因?qū)嵤┘殑t一方面是對《外商投資法》的具體化，另一方面是為確保負面清單的實施效果和法律位階。新的具體實施細則可在借鑒此項規(guī)定的基礎(chǔ)上，賦予主管部門部分調(diào)整權(quán)[4]。主管部門根據(jù)轄內(nèi)市場發(fā)展水平、地方法規(guī)以及日常監(jiān)測分析情況來確定所需調(diào)整的項目，以更好地為外國投資者、外商投資企業(yè)服務(wù)。

我國負面清單以《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》為行業(yè)分類標準，國際上采用的有協(xié)調(diào)商品種類和編碼體系（HS）、聯(lián)合國統(tǒng)計司制定的產(chǎn)品總分類（CPC）、國際標準產(chǎn)業(yè)分類（ISIC）、自己本國的行業(yè)分類標準。[5]兩者采用的行業(yè)標準的差異會造成外商投資者對此產(chǎn)生誤解從而影響投資意愿。因此新的負面清單出臺時可以附加一份以HS、CPC、ISIC為對照的對應(yīng)表，以方便外國投資者、外商企業(yè)理解，從而實現(xiàn)我國的行業(yè)分類標準與國際接軌。

參考文獻：

[1]聶平香. 中國實施負面清單管理面臨的風險及對策[J].國際經(jīng)濟合作， 2015（1）：66.71.

[2]高凜. 自貿(mào)試驗區(qū)負面清單模式下事中事后監(jiān)管[J].國際商務(wù)研究， 2017（1）：30.40.

[3]張奎 . 長臂監(jiān)管在資本項目外匯管理中的應(yīng)用研究[J].金融縱橫， 2017（8）.

[4]唐晶晶. 我國投資領(lǐng)域“負面清單”法律制度完善研究[J].甘肅政法學院學報， 2017（2）：150.156.

[5]李凱杰， 葛順奇. 外商投資“負面清單”管理模式的國際比較及啟示[J].國際經(jīng)濟合作， 2018（9）.