破解鄉(xiāng)村旅游扶貧財(cái)政支持困境的路徑研究

[摘 要]鄉(xiāng)村旅游扶貧作為一項(xiàng)利民工程，能夠幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)脫貧、走向致富道路，對(duì)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村扶貧目標(biāo)起到重要作用，對(duì)推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。因此，通過(guò)分析財(cái)政支持下鄉(xiāng)村旅游扶貧的重要性，剖析當(dāng)下貧困地區(qū)實(shí)施鄉(xiāng)村旅游扶貧時(shí)財(cái)政支持方面的困境，并結(jié)合當(dāng)前貧困地區(qū)的發(fā)展提出改進(jìn)建議，以期早日實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)的脫貧，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村旅游;扶貧;財(cái)政支持

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2020.10.018

20世紀(jì)90年代末，英國(guó)國(guó)際發(fā)展署（British International Development Agency）首次提出“旅游扶貧”的概念。此后，“旅游扶貧”逐漸成為各國(guó)扶貧的重要手段及研究重點(diǎn)。在我國(guó)，由于貧困地區(qū)普遍開(kāi)發(fā)程度極低，旅游資源大多處于原始狀態(tài)，因此開(kāi)展鄉(xiāng)村旅游扶貧財(cái)政支持戰(zhàn)略具有良好基礎(chǔ)，利用財(cái)政手段支持鄉(xiāng)村旅游扶貧事業(yè)具有較強(qiáng)的可行性[1]。

1 財(cái)政支持對(duì)鄉(xiāng)村旅游扶貧的重要性

鄉(xiāng)村旅游扶貧作為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的重要途徑之一，財(cái)政政策在鄉(xiāng)村旅游扶貧中發(fā)揮著重要作用。財(cái)政資金最大的優(yōu)勢(shì)在于具有社會(huì)引導(dǎo)作用，可以吸引多元化的主體參與到鄉(xiāng)村扶貧工作中，如金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)、社會(huì)組織以及群眾等。共同富裕目標(biāo)下，財(cái)政的主要作用為利用公共產(chǎn)品促進(jìn)區(qū)域平衡發(fā)展，使基礎(chǔ)公共服務(wù)可以實(shí)現(xiàn)均等化[2]。此外，鄉(xiāng)村旅游在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高當(dāng)?shù)刎?cái)政收入、提升農(nóng)民收入、拓寬就業(yè)渠道等方面具有重要作用。當(dāng)下，經(jīng)驗(yàn)不足、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不完善、經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后等因素成為制約鄉(xiāng)村旅游扶貧戰(zhàn)略深化落實(shí)的主要阻礙因素，嚴(yán)重限制著鄉(xiāng)村旅游扶貧項(xiàng)目的發(fā)展[3]。因此，需對(duì)鄉(xiāng)村旅游扶貧工作中的財(cái)政支持手段存在的問(wèn)題及原因進(jìn)行深入剖析，積極響應(yīng)國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，把握鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的號(hào)召，全面建設(shè)好軟硬件設(shè)施，促進(jìn)鄉(xiāng)村貧困地區(qū)旅游業(yè)的迅速健康發(fā)展。

2 財(cái)政支持鄉(xiāng)村旅游扶貧工作的困境

2.1 財(cái)政的投入難以填補(bǔ)鄉(xiāng)村旅游扶貧資金缺口

鄉(xiāng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)費(fèi)一直以來(lái)賒欠過(guò)多，相關(guān)建設(shè)較為落后。同時(shí)，旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的成本損耗較大、規(guī)劃期限較長(zhǎng)。導(dǎo)致鄉(xiāng)村貧困地區(qū)面臨以上棘手問(wèn)題的根源在于其落后的經(jīng)濟(jì)實(shí)力嚴(yán)重限制了鄉(xiāng)村旅游的未來(lái)發(fā)展?？傮w表現(xiàn)為：鄉(xiāng)村貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，缺乏充足的資金扶持鄉(xiāng)村旅游的公共設(shè)施建設(shè)，對(duì)于鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃投資的具體項(xiàng)目建設(shè)及市場(chǎng)的拓寬極易產(chǎn)生不利影響;鄉(xiāng)村貧困區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，致使當(dāng)?shù)氐木用裣M(fèi)水平較低。鄉(xiāng)村旅游的客源大部分屬于短程旅客，貧困區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與居民較低的實(shí)際收入水平，限制了當(dāng)?shù)乜驮词袌?chǎng)的拓展，無(wú)法滿足當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村旅游的實(shí)際發(fā)展需要[4]。當(dāng)前，隨著鄉(xiāng)村旅游扶貧戰(zhàn)略的進(jìn)一步深化，資金缺口不斷擴(kuò)大，兩者間的矛盾也日益增多。

2.2 鄉(xiāng)村旅游扶貧財(cái)政資金的配置效率較低

大部分具有得天獨(dú)厚條件的鄉(xiāng)村旅游資源均分布于偏遠(yuǎn)地區(qū)。旅游發(fā)展的投入資金高，收益不明確，與持續(xù)提高的財(cái)政投入水平相較而言，鄉(xiāng)村旅游扶貧的實(shí)際產(chǎn)出與效果并不理想，財(cái)政資金本有的效益未能得到充分展現(xiàn)。部分鄉(xiāng)村地區(qū)創(chuàng)建的旅游項(xiàng)目過(guò)分看重眼前的經(jīng)濟(jì)效益，致使旅游扶貧資金大量投入，嚴(yán)重破壞了鄉(xiāng)村原有的生態(tài)環(huán)境，導(dǎo)致資金利用與配置效率持續(xù)下降，嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)村貧困地區(qū)的旅游發(fā)展。此外，配置效率的低下使得貧困地區(qū)的各類資源無(wú)法得到高效利用，真正可以參加旅游扶貧項(xiàng)目的當(dāng)?shù)鼐用褫^少，全面發(fā)揮旅游扶貧項(xiàng)目的重生效益具有較大困難。

2.3 財(cái)政資金對(duì)投資鄉(xiāng)村旅游扶貧的引導(dǎo)作用有限

為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游扶貧的最終目的，單純依賴于有限的財(cái)政資金投入具有較大困難。當(dāng)下，推動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村旅游扶貧的財(cái)政政策缺少一定的敏感性。為推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，鄉(xiāng)村旅游扶貧的投資以及融資方式的矛盾日益突出。鄉(xiāng)村旅游未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)較好，具備較高的旅游經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力水平，但前提需充分發(fā)揮財(cái)政資金對(duì)投資鄉(xiāng)村旅游扶貧的引導(dǎo)作用。實(shí)際上，此前政府財(cái)政政策的宏觀調(diào)控作用未充分發(fā)揮，無(wú)法及時(shí)吸納并合理配置投入的社會(huì)資金。主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面，在大部分鄉(xiāng)村貧困地區(qū)，其旅游發(fā)展所需要的資金仍主要依靠自有資金，但自有資金數(shù)額有限，缺少宏觀的預(yù)算及規(guī)劃，導(dǎo)致當(dāng)?shù)氐呢毨丝诳上硎艿男б鏄O為有限，扶貧效果難以達(dá)到預(yù)期效果;另一方面，除政府資金外，第三方機(jī)構(gòu)的資金投入理應(yīng)成為扶持鄉(xiāng)村旅游扶貧項(xiàng)目的主要資金來(lái)源。但由于財(cái)政政策及資金引導(dǎo)作用的缺失，導(dǎo)致了整個(gè)融資體系效率低。例如，在貧困鄉(xiāng)村開(kāi)發(fā)旅游及其他項(xiàng)目時(shí)，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)為其提供相應(yīng)的貸款優(yōu)惠，但對(duì)金融機(jī)構(gòu)自身收益而言，此舉將導(dǎo)致其自身經(jīng)濟(jì)利益減少，再加上政府部門缺少對(duì)此類政策向金融機(jī)構(gòu)的資金補(bǔ)貼或其他形式補(bǔ)助，久而久之便降低了金融機(jī)構(gòu)參與鄉(xiāng)村旅游扶貧項(xiàng)目的積極性。

2.4 旅游扶貧財(cái)政資金管理有待加強(qiáng)

自2017年以來(lái)，我國(guó)陸續(xù)頒布了多項(xiàng)用于加強(qiáng)對(duì)各類財(cái)政扶貧資金的利用與監(jiān)管的政策法規(guī)，但在旅游專項(xiàng)扶貧資金監(jiān)管方面仍存在諸多問(wèn)題。首先，鄉(xiāng)村旅游扶貧財(cái)政資金大多按照項(xiàng)目大小分配，影響了扶持資金分撥與監(jiān)管的公平性。其次，部分地區(qū)的旅游扶貧項(xiàng)目啟用不及時(shí)，個(gè)別項(xiàng)目流程較慢，嚴(yán)重拉低了資金的利用率。最后，甚至有部分地區(qū)存在挪用旅游扶貧專項(xiàng)財(cái)政資金等腐敗的問(wèn)題，導(dǎo)致實(shí)際用于貧困地區(qū)鄉(xiāng)村旅游扶貧的資金大量流失。此外，鄉(xiāng)村貧困地區(qū)缺乏完善的旅游項(xiàng)目監(jiān)管體制，使得項(xiàng)目資金利用的合理性與合法性無(wú)法得到切實(shí)保障，扶貧資金的流失與濫用問(wèn)題日益嚴(yán)重。

3 破解鄉(xiāng)村旅游扶貧財(cái)政支持困境的路徑

3.1 加大對(duì)鄉(xiāng)村旅游扶貧的投入力度

鄉(xiāng)村地區(qū)的相關(guān)部門應(yīng)努力爭(zhēng)取國(guó)家財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村貧困地區(qū)旅游業(yè)的扶持力度，為鄉(xiāng)村貧困地區(qū)的旅游發(fā)展提供有效的財(cái)政保障。首先，應(yīng)對(duì)公共服務(wù)設(shè)施與旅游服務(wù)設(shè)施加大投資力度，提升旅游服務(wù)建設(shè)水平，加快發(fā)展鄉(xiāng)村貧困地區(qū)旅游業(yè)的步伐，以最快速度解決貧困區(qū)服務(wù)設(shè)施落后等問(wèn)題，以提升當(dāng)?shù)芈糜螀^(qū)的可游玩性。同時(shí)，需加大對(duì)經(jīng)濟(jì)效益較大的旅游項(xiàng)目的財(cái)政扶持力度，提高其運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目檔次。重視并完善國(guó)家扶貧相關(guān)法律制度，以最積極的態(tài)度響應(yīng)國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村貧困地區(qū)旅游的扶持政策。有關(guān)政府部門應(yīng)積極配合，幫助旅游項(xiàng)目獲取國(guó)家專項(xiàng)扶貧資金，努力爭(zhēng)取當(dāng)?shù)卣馁Y金補(bǔ)貼和財(cái)政扶持。

3.2 提升鄉(xiāng)村旅游扶貧財(cái)政資金效益

首先，應(yīng)給予鄉(xiāng)村貧困地區(qū)更全面的資源分配權(quán)，優(yōu)化鄉(xiāng)村旅游扶貧財(cái)政資金與相關(guān)產(chǎn)業(yè)資金的配置，形成資金合力，確保資金完全投入鄉(xiāng)村旅游扶貧工作中，提升其利用效率。加強(qiáng)招商引資力度，積極推動(dòng)相關(guān)企業(yè)以合資或參股等方式，參與當(dāng)?shù)靥厣l(xiāng)村旅游項(xiàng)目的投資;支持各種經(jīng)濟(jì)組織與投資對(duì)象以不同方式與鄉(xiāng)村貧困地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)合作，最大限度地引起社會(huì)關(guān)注，共同扶持鄉(xiāng)村旅游發(fā)展事業(yè);始終堅(jiān)持“幫助村民脫離貧困，發(fā)家致富”的信條，引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用耖_(kāi)發(fā)“農(nóng)家樂(lè)”等具有地方特色的旅游特色產(chǎn)品，突破運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目同化的難題。其次，可建立鄉(xiāng)村貧困地區(qū)旅游發(fā)展合作社，按照“分紅股”的方式分配收益，可以由政府牽頭，積極聯(lián)合企業(yè)以及有關(guān)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行“分紅股”制度，籌劃發(fā)展扶持資金，構(gòu)建并完善相關(guān)機(jī)制。充分激發(fā)村民加入旅游扶貧工作的熱情，利用多種創(chuàng)業(yè)、就業(yè)渠道幫助貧困地區(qū)村民提高生活水平，提高旅游扶貧效率。

3.3 發(fā)揮財(cái)政旅游扶貧資金的引導(dǎo)作用

為實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民脫貧致富的目標(biāo)，單純依靠政府財(cái)政資金的投入推動(dòng)鄉(xiāng)村貧困地區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展具有較大難度。應(yīng)充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，發(fā)揮財(cái)政旅游扶貧資金的引導(dǎo)作用，以公共財(cái)政投入為主體，積極協(xié)調(diào)市場(chǎng)投資工作，吸引更多的私人資本以及社會(huì)基金投入到鄉(xiāng)村貧困地區(qū)旅游發(fā)展中。同時(shí)，應(yīng)豐富融資方式，多方位籌集資金，構(gòu)建并完善多元化融資制度，努力爭(zhēng)取國(guó)家旅游財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金，幫助鄉(xiāng)村貧困地區(qū)旅游解決資金問(wèn)題。例如，可以利用PPP模式指導(dǎo)有關(guān)公司對(duì)鄉(xiāng)村貧困地區(qū)旅游項(xiàng)目的公共設(shè)施進(jìn)行投資;利用貸款貼息、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等形式鼓勵(lì)有關(guān)部門開(kāi)發(fā)具有代表性的融資項(xiàng)目，在貧困地區(qū)的各個(gè)部門及組織間形成利益結(jié)合體。

3.4 加強(qiáng)鄉(xiāng)村貧困地區(qū)旅游扶貧財(cái)政資金的監(jiān)管

配置鄉(xiāng)村貧困地區(qū)旅游扶持資金的過(guò)程中，應(yīng)盡可能地將資金平均分配至全國(guó)鄉(xiāng)村旅游扶貧村落中。應(yīng)結(jié)合各個(gè)地區(qū)旅游資源的優(yōu)勢(shì)，在維護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，幫助鄉(xiāng)村貧困地區(qū)人民走上脫貧與致富的道路。因此，政府部門應(yīng)構(gòu)建并完善資金分配制度，根據(jù)實(shí)際情況合理分配資金，提升財(cái)政資金的分配效率。通過(guò)構(gòu)建精確的資金監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)旅游扶貧財(cái)政資金的監(jiān)管，嚴(yán)格規(guī)范鄉(xiāng)村旅游扶貧項(xiàng)目的審批流程。對(duì)已通過(guò)批準(zhǔn)的鄉(xiāng)村旅游扶貧項(xiàng)目，應(yīng)遵循預(yù)算規(guī)劃，提高資金的分配速度，促進(jìn)貧困地區(qū)村民積極參與到鄉(xiāng)村旅游發(fā)展建設(shè)中。政府部門不僅應(yīng)明確相關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)，同時(shí)需創(chuàng)建全方位的管理制度，制定多層次監(jiān)管審核制度，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)厝罕姾蜕鐣?huì)組織的監(jiān)管作用，進(jìn)而提高風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管與預(yù)警的精度。

4 結(jié)論

鄉(xiāng)村旅游扶貧作為一種創(chuàng)新扶貧方式，有利于重塑鄉(xiāng)村價(jià)值，通過(guò)提高全員參與率促進(jìn)貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)。在實(shí)際發(fā)展過(guò)程中，若財(cái)政措施落實(shí)得當(dāng)，并且真正做到具體問(wèn)題具體分析，便能產(chǎn)生“造血式”扶貧效果。文章結(jié)合鄉(xiāng)村旅游扶貧財(cái)政支持面臨的困境，有針對(duì)性地提出了一系列改進(jìn)建議，然而在不同的社會(huì)發(fā)展階段仍然會(huì)產(chǎn)生新的問(wèn)題。因此，為更好更快地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游扶貧目標(biāo)，政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合時(shí)代發(fā)展需求，根據(jù)對(duì)貧困鄉(xiāng)村的實(shí)地考察結(jié)果，與時(shí)俱進(jìn)、因地制宜地制定財(cái)政支持策略。此外，在發(fā)展過(guò)程中需設(shè)立且不斷優(yōu)化完善相應(yīng)的監(jiān)管制度，規(guī)范財(cái)政支持鄉(xiāng)村旅游扶貧中的各種行為。

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[作者簡(jiǎn)介] 孟妍君（1977—），女，漢族，山東寧津人，碩士研究生，副教授，研究方向：風(fēng)景園林規(guī)劃與設(shè)計(jì)、民俗旅游。