新中國成立70年制度治黨的歷史沿革與經(jīng)驗啟示

摘 要：辦好中國的事情，關鍵在黨。黨要管黨，必須筑牢制度治黨這一基石?；仡櫺轮袊闪?0年來黨的制度建設的歷史脈絡，制度治黨在不同時期的表現(xiàn)和特點有所差異，呈現(xiàn)出繼承與創(chuàng)新的發(fā)展態(tài)勢，并形成了寶貴的經(jīng)驗啟示。通過加強黨的制度建設改革，強化制度治黨的政治保障，發(fā)揮人民群眾監(jiān)督作用等舉措來進一步夯實制度治黨的有效推進，讓制度治黨在完備的保障機制中得以正常運轉(zhuǎn)和發(fā)揮作用，對于推進新時代全面從嚴治黨向縱深發(fā)展具有重要的現(xiàn)實價值。

關鍵詞：制度治黨;政黨治理;黨內(nèi)法規(guī)

中圖分類號：D262

文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2020）08-0021-07

制度治黨一詞雖然是在黨的十八大之后提出的，但是中國共產(chǎn)黨推進制度治黨的歷史邏輯始終存在，回顧新中國成立70年來黨的制度建設的歷史脈絡，其主要是以黨的制度建設為體現(xiàn)形式，且在大體上呈現(xiàn)繼承與創(chuàng)新的發(fā)展態(tài)勢。十八大以來，制度治黨的概念正式提出，在繼續(xù)加強黨的制度建設的基礎上，以習近平同志為核心的黨中央提出了制度治黨的理論命題，并將其與思想建黨相結合作為新時期管黨治黨的重要原則，凸顯了制度治黨的重要性。將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為政黨治理效能是政黨進入制度化階段的顯著標志，將推進制度治黨貫穿于全面從嚴治黨全過程是新時代黨的建設總要求的重要治黨方略。

一、制度治黨的內(nèi)涵

深刻理解制度治黨的內(nèi)涵，首先要對“制度”一詞進行學理性分析。從中國古代詞源上追溯，“制度”屬于一個合成詞，“制”，原意為“裁”，即“以刀斷木”，引申為一切制作之稱;“度”，原意為“尺度”，引申為標準和規(guī)則?！爸啤迸c“度”最早組合使用見于《易經(jīng)》，為“法令規(guī)定、典章制度”之意?，F(xiàn)代漢語對“制度”做出雙重含義，一是指在一定歷史階段和條件下所形成的政治、經(jīng)濟、法律、文化等方面的體制和體系;二是指辦事規(guī)章和程序規(guī)定[1]。從詞匯的發(fā)展演進上來看，“制度”一詞的內(nèi)涵也隨著社會的發(fā)展而產(chǎn)生新的釋義，被賦予更深層次的內(nèi)涵，有的從宏觀、微觀上把握，有的從具體、抽象上定義，但都是對原有含義“法令”“規(guī)范”“規(guī)則”的延伸。馬克思在《德意志意識形態(tài)》中提到，“制度只不過是個人之間迄今所存在的交往的產(chǎn)物”，這句話抓住了制度的本質(zhì)，即它是“交往的產(chǎn)物”，是確保社會關系得以正常發(fā)展的重要前提，是一種社會規(guī)范和行為準則。美國學者凡勃倫從經(jīng)濟學角度分析，提出“制度實際上就是個人或社會對有關的某些關系或某些作用的一般思維習慣，……是人類本能和客觀因素相互制約所形成的和廣泛存在的習慣”[2]。馬克斯·韋伯從法學角度對“制度”下了定義，認為“制度本身不但是塑造精神態(tài)度和性格特征的一般類型或主要類型的優(yōu)勝劣汰的結果，而且也是人類關系和人類生活的特有方式?！盵3]羅爾斯則以政治學研究視角，提出“要把制度理解為一種公開的規(guī)范體系”[4]，強調(diào)規(guī)則遵守的自覺和義務性。眾多學者側(cè)重研究制度所具有的規(guī)范性和制約性特征。此外，還有學者側(cè)重研究制度對于精神信念的影響，強調(diào)制度的系統(tǒng)性，有學者認為“制度作為人與人、人與社會之間的中介，調(diào)整著相互之間的關系，以一種強制性的方式影響著人與社會的發(fā)展”[5]。

另外，“治理”一詞被廣泛運用到政治學、社會學、經(jīng)濟學、法學等學科，學者從不同立場和視角對治理給出了不同定義。著名學者詹姆斯·N羅西瑙認為治理是一種“沒有政府治理”的問題解決方式，在沒有強權力的情況下，通過行動者克服分歧、達成共識，以實現(xiàn)某一共同目標，治理的前提是對共同目標的協(xié)商與共識。俞可平教授指出，“治理是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運用公共權威維持秩序，滿足公眾的需要?！盵6]這表明了治理屬于一個政治新概念，是人類政治發(fā)展的普遍趨勢。隨著國家治理現(xiàn)代化的不斷推進，作為處于國家治理核心地位的政黨治理也顯得尤為重要，而制度治黨是政黨治理的重要方式之一，由此這也是本研究要提及治理理論的關鍵，為全面把握制度治黨的內(nèi)涵做好理論鋪墊。

總之，對“制度”和“治理”這兩個概念的深入分析是為了凝練制度治黨的科學內(nèi)涵，從制度、治理的角度分析黨的執(zhí)政能力建設問題，并將其與國家治理現(xiàn)代化的社會背景聯(lián)系起來。制度治黨，不能僅僅從字面來理解，而是要深入挖掘其深刻內(nèi)涵，一方面要用制度自身的功能特點來分析解構，另一方面也要將治理理論的內(nèi)容融入內(nèi)涵的解析過程中，提升制度治黨內(nèi)涵的理論特色?？偟膩碚f，制度治黨是指用制度對黨員干部的行為進行約束、用制度對違法亂紀行為進行處理，讓制度成為黨的各級黨組織和全體黨員的價值遵循，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理黨內(nèi)各項事務的效能，形成以法治化和制度化協(xié)同推進為主要特點的治理狀態(tài)，并作用于全面從嚴治黨的過程中，促進制度執(zhí)行力的提高，最終達到增強黨的執(zhí)政能力和治理水平的目的。從對這一內(nèi)涵的凝練可以看出制度治黨的方式、內(nèi)容以及最終目標，但是存在字數(shù)較多且不易記憶的缺陷。為此，有必要對這一內(nèi)涵進行精簡，即制度治黨是執(zhí)政黨建設科學化與國家治理現(xiàn)代化的相契合，強調(diào)將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理黨內(nèi)各項事務的效能，將提高制度執(zhí)行力作為政黨治理能力提升的核心，是國家治理現(xiàn)代化背景下提高黨的執(zhí)政能力和治理水平的重要途徑。

二、中國共產(chǎn)黨制度治黨的歷史沿革

新中國成立70年來，中國共產(chǎn)黨始終將馬克思主義政黨建設理論與中國具體實際相結合，進行不懈的探索和實踐，創(chuàng)新和發(fā)展黨的制度建設，推進制度治黨，不斷提高黨的建設水平，增強黨的執(zhí)政能力。具體來說，中國共產(chǎn)黨制度治黨的歷史進程可以劃分為以下三個階段。

（一）社會主義建設初期：黨的制度建設漸成體系與曲折停滯

從1949年新中國成立到改革開放之前，是中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨并領導人民進行社會主義建設的重要時期。在這一時期，黨的制度建設體系逐漸形成，雖然也經(jīng)歷了“文化大革命”的嚴重破壞，但總體來看，在黨的制度建設方面進行了一定的有益探索，也是制度治黨發(fā)展歷程的關鍵環(huán)節(jié)。在這一時期，黨中央在對以往黨的制度建設經(jīng)驗教訓總結的基礎上，結合世情國情黨情的深刻變化，圍繞牢牢掌控政權而展開制度治黨，注重制度的科學制定和執(zhí)行，推動黨在制度建設上的新探索，使黨的制度體系逐漸形成。

其一，通過一系列決定和決議加強黨的制度建設，從制度層面加強黨的領導。1951年，在第一次全國組織工作會議上，劉少奇提出了“共產(chǎn)黨員標準的八項條件”，并寫進了《關于整頓黨的基層組織的決議》，成為整黨建黨過程中提高黨員綜合素質(zhì)的重要參考。1953年，黨的七屆四中全會通過《關于增強黨的團結的決議》，提出了黨的高級干部應遵守的六條規(guī)定，強調(diào)通過加強黨內(nèi)民主促進黨的團結。此后，1954年出臺《關于處理控告、申訴案件的若干規(guī)定》，1955年頒布《關于處分黨的組織及黨員的批準權限和手續(xù)的規(guī)定》，1956年出臺《中央監(jiān)察委員會工作細則》，1962年出臺《關于加強黨的監(jiān)察機關的決定》，等等，這些決定決議是從黨規(guī)黨紀的高度對黨內(nèi)事務進行制度化管理的體現(xiàn)，是這一時期黨的制度建設所取得的重要成果。

其二，著重加強對黨的組織和黨員的紀律約束和監(jiān)督，以嚴肅黨內(nèi)政治生活為途徑鞏固黨的執(zhí)政之基。1949年11月，《中央紀律檢查委員會工作細則》的頒布，為黨的紀檢監(jiān)察工作提供了具體方案。1956年，黨的八大黨章中呈現(xiàn)出新的制度建設的特點，如對黨員和黨組織提出了更高要求，相應內(nèi)容也做出修改和調(diào)整，如強調(diào)擴大黨內(nèi)民主和反對個人崇拜、反對宗派主義等等。其中，特別對黨的根本組織原則民主集中制作出具體說明，調(diào)整了以往革命戰(zhàn)爭時期過度“集中”的領導傾向，強調(diào)要充分實現(xiàn)在民主基礎上的集中和集中指導下的民主，加強黨內(nèi)民主建設。在黨員干部的人事管理工作方面，既注重加強對黨員干部的培訓和教育，建立了高、中級干部輪訓制度和黨校工作制度;又健全了干部輪訓制度、干部任命制度、干部考核制度等，強化了對黨員干部的制度化管理，也促進了黨內(nèi)政治生活的制度化和規(guī)范化。在這一時期，黨的反腐倡廉建設也取得了一定成果，特別是開展了以整頓黨的作風為主題的反腐倡廉建設，對黨內(nèi)存在的腐敗問題進行了嚴肅整治，一定程度上凈化了黨內(nèi)政治生態(tài)，鞏固了中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政之基。

但這一時期受“反右傾”斗爭擴大化的影響，黨員的民主權利遭到侵犯，民主集中制也受到嚴重破壞，導致黨內(nèi)民主制度幾近形同虛設，特別是“文化大革命”時期，黨的制度建設呈現(xiàn)曲折停滯的態(tài)勢，甚至已有的制度成果因不能堅持而遭到嚴重破壞，黨的制度建設陷入困境。黨的八大所建構的制度框架被打破，林彪、江青反黨集團極力破壞黨內(nèi)各項制度，黨內(nèi)監(jiān)督名不副實、黨員權利難以得到保障，黨和國家的法律制度被踐踏，社會生活秩序被打亂，給黨和國家造成空前的災難。

（二）改革開放和現(xiàn)代化建設時期：制度建黨得到高度重視與深入發(fā)展

黨的十一屆三中全會的召開，標志著中國進入了一個嶄新的歷史時期。面對新時期新任務新問題，中國共產(chǎn)黨堅持解放思想、實事求是，大力加強黨的制度建設，并取得了突出成果。以鄧小平同志為核心的黨中央領導集體高度重視黨的制度建設，提出了制度建黨的新思路，這是對黨的制度建設的重大創(chuàng)新。鄧小平指出，“制度是決定因素”[7]308，“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視”[7]333。由此，加強黨的制度建設成為改革開放以來黨的建設工作的重點，制度建黨思想也在為開創(chuàng)黨的建設新局面發(fā)揮重要作用。

十一屆三中全會召開之后，以黨章為最高遵循，相繼出臺了一系列黨內(nèi)法規(guī)，為制度建黨提供了制度保障。先后制定并出臺的《中共中央紀律檢查委員會關于工作任務、職權范圍、機構設置的規(guī)定》《關于黨內(nèi)政治生活的若干準則》《中國共產(chǎn)黨黨員權利保障條例》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等一系列黨內(nèi)法規(guī)，對嚴肅黨風黨紀發(fā)揮了積極作用，也推進了黨的制度建設。從這些黨內(nèi)法規(guī)的制定和實施來看，呈現(xiàn)規(guī)范化、科學化和系統(tǒng)化的特點，這意味著黨的制度建設更加成熟。這期間對黨章的修改，既繼承了之前黨章內(nèi)容的科學性部分，又增添了詳細的內(nèi)容要求，涉及范圍包括黨員、黨的組織制度、黨的各級組織、黨的干部、黨的紀律和紀律檢查機關、黨組等各個方面，并成為其他黨內(nèi)法規(guī)制定的依據(jù)，形成了以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)體系。1980年，鄧小平發(fā)表了題為《黨和國家領導制度的改革》的重要講話，對當時的制度問題進行深刻剖析，并著重提出，要“堅決解放思想，克服重重障礙，打破老框框，勇于改革不合時宜的組織制度、人事制度”[7]326。通過制定《關于老干部退休制度的規(guī)定》，建立健全了老干部離退休制度。在健全黨的監(jiān)督制度層面，既成立了專門的監(jiān)督機構、加強紀檢機關的內(nèi)部建設，又創(chuàng)立了人民來信來訪制度、辦事程序公開制度等，用制度保障監(jiān)督工作的順利開展。

黨的十三大之后，我們黨圍繞從嚴治黨的具體要求，不斷加強黨的制度建設。黨的十四大系統(tǒng)闡述了制度建設的主要內(nèi)容和目標要求。十四屆四中全會指出，“注重制度建設，是這次全會決定的一個重要指導思想?！盵8]要在堅持民主集中制這一黨的根本組織原則的基礎上，健全黨的具體制度，補齊原有干部選拔機制的制度短板，制定科學的選人用人制度，建立健全黨的監(jiān)督制度、黨內(nèi)通報制度和黨的干部民主評議制度等。黨的十六大進一步推進了黨的制度建設，先后制定和實施了《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》等一系列黨內(nèi)規(guī)章制度，把制度建設擺在突出位置，力求最大限度發(fā)揮制度體系的整體合力和綜合效用。2009年，黨的十七屆四中全會提出堅持和完善黨的領導制度、完善干部選拔任用機制、健全干部管理機制、健全權力運行制約和監(jiān)督機制、推進反腐倡廉制度創(chuàng)新等一系列制度安排。2010年，十七屆中紀委五次全會強調(diào)要建立健全制度執(zhí)行的監(jiān)督機制，使制度執(zhí)行的監(jiān)督責任無可推卸。這一時期黨的制度建設在制度反腐層面最為突出，建立健全以懲治和預防腐敗體系為重點、以制約和監(jiān)督為核心、以制度執(zhí)行為抓手的反腐倡廉制度體系，對增強制度反腐實效發(fā)揮了關鍵性作用?？傊瑥母母镩_放到黨的十八大召開之前，這一時期在加強制度建設上做出了巨大努力，無論是在黨內(nèi)法規(guī)的制定，還是各項制度的具體執(zhí)行上，都更加完善，使得黨內(nèi)各項事務的管理、黨內(nèi)各類問題的解決更加制度化和規(guī)范化，促進了良好黨內(nèi)政治生態(tài)和政治環(huán)境的營造。

（三）新時代制度治黨的提出與持續(xù)推進

制度治黨作為新時代中國共產(chǎn)黨加強黨的制度建設的重要內(nèi)容，在推進過程中采取了靈活有效的方式方法，從多個層面開啟了新時代制度治黨的具體實踐。

其一，加強黨內(nèi)法規(guī)建設制度化?！包h內(nèi)法規(guī)制度建設是全面從嚴治黨的內(nèi)驅(qū)力”[9]，制度治黨的前提在于建構完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，脫離了這一前提條件，制度治黨的開展則舉步維艱。黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨、用制度進行自我約束的重要工具，十八大以來我黨在加強黨內(nèi)法規(guī)的制定和修改上做出了巨大努力，并頒布了一系列新的黨內(nèi)法規(guī)，推動了黨內(nèi)法規(guī)的制度化建設。一方面，在對黨內(nèi)法規(guī)以及規(guī)范文件進行清理的基礎上，高度重視修訂現(xiàn)存的黨內(nèi)法規(guī)，解決部分法規(guī)落后于黨的建設發(fā)展的問題。如修訂《關于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》，著重解決新形勢下黨內(nèi)政治生活中的問題，并從制度層面提出了具體準則要求，且特別強調(diào)解決主體責任缺失、監(jiān)督缺位等問題。另一方面，出臺了一系列新的黨內(nèi)法規(guī)。2016年頒布的《中共中央關于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》則從戰(zhàn)略高度對新形勢下黨內(nèi)法規(guī)的制度建設進行了頂層設計和系統(tǒng)安排，“1+4”的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的新框架契合了新時代黨的建設的總體布局，建構了新時代黨內(nèi)法規(guī)制度體系的基本內(nèi)容，為推進全面從嚴治黨提供了堅實的制度保障。

其二，推動黨內(nèi)學習教育常態(tài)化。主要是運用制度所具有的根本性、全局性、長期性以及穩(wěn)定性的特點，形成黨內(nèi)學習教育工作的制度化、規(guī)范化、長期性以及長效性，使之成為新時代黨的思想建設的重要特點。具體來看，用制度治黨推進黨內(nèi)學習教育常態(tài)化的工作主要表現(xiàn)為以下兩個方面：一是以制定相關制度來促進學習教育?？茖W的學習教育制度能夠?qū)h組織以及黨員干部的學習起到規(guī)范和督促的作用，通過相應規(guī)章制度的制定能夠在提高黨組織和黨員干部的綜合能力方面發(fā)揮重要作用。二是為了確保黨內(nèi)學習教育能夠有成果、顯成效，全面落實各項關于教育學習的制度規(guī)定才是關鍵。為此，加強對學習教育的監(jiān)督也成為十八大以來加強學習型政黨建設的重要內(nèi)容，通過有力的監(jiān)督，促進教育學習制度能夠落實到每個黨組織和每個黨員，用制度治黨的形式來鞏固教育學習的成果，達到提高黨員干部的思想認識、增強學習本領和推動實際工作的目的。

其三，鐵腕推進制度反腐長效化。十八大以來，從落實“中央八項規(guī)定”到“零容忍”態(tài)度嚴肅懲治腐敗，在推進制度反腐倡廉建設上采取了一系列新舉措，取得了顯著成效，黨風政風清明，基本形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。各級黨組織把堅決懲治貪污腐敗作為重點任務來抓，通過采取一系列新舉措來推進制度反腐，如建立健全組織協(xié)調(diào)機制，加強同司法、審計等相關部門的配合，增強反腐合力等，切實發(fā)揮制度反腐的功能與作用。另外，發(fā)揮巡視利劍在制度反腐中的作用。習近平多次強調(diào)巡視工作是“國之利器、黨之利器”，加強巡視工作就是實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排。隨著2015年《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》的頒布，加強巡視工作成為黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式，加強黨內(nèi)巡視工作的制度化和規(guī)范化也成為推進制度反腐的重要環(huán)節(jié)?？傮w來說，十八大以來的黨內(nèi)巡視工作將自上而下監(jiān)督的權威性與自下而上監(jiān)督的群眾性結合在一起，通過形成立體化的監(jiān)督機制促進巡視工作真正發(fā)揮利劍作用。

三、中國共產(chǎn)黨制度治黨的經(jīng)驗與啟示

從70年的歷史沿革來看，中國共產(chǎn)黨制度治黨的推進依賴于全面而系統(tǒng)的保障機制，在加強黨的建設制度改革這一頂層設計的統(tǒng)領下，堅持黨的核心領導地位，強化制度治黨的政治保障，并通過發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用來進一步鞏固制度治黨的群眾基礎，讓制度治黨在完備的保障機制中得以正常運轉(zhuǎn)和發(fā)揮作用，以此推進全面從嚴治黨向縱深發(fā)展。

（一）深化頂層設計：加強黨的建設制度改革

黨的建設制度改革是十八屆三中全會提出的重大命題和重要任務，是推進全面深化改革的重要組成部分。黨的建設制度改革的著眼點在于“改革”二字，即“改革黨的制度中與黨的建設規(guī)律、黨內(nèi)實際狀況、黨面臨的形勢任務要求、改革總體進程不相適應的部分”[10]，以改革為動力推動黨的建設制度更加系統(tǒng)化、科學化和高效化，突出了制度建設在黨的建設中的重要地位。因此，加強黨的建設制度改革能夠為新時代制度治黨的具體實踐提供保證。制度治黨是執(zhí)政黨建設和國家治理現(xiàn)代化的契合點，通過深化黨的建設制度改革的頂層設計，構成黨的建設科學化水平和國家治理現(xiàn)代化發(fā)展的重要保證，對于推動制度治黨取得實效具有重要意義。

其一，黨的建設制度改革是提升黨的建設科學化水平的內(nèi)在要求，契合新時代制度治黨的根本目標。加強黨的建設制度改革是以“加強和改善黨的領導，提高黨的執(zhí)政能力”為根本方向，著力從深化黨的組織制度改革、深化干部人事制度改革、深化黨的基層組織建設制度改革、深化人才發(fā)展體制機制改革四個方面而展開，充分調(diào)動黨組織和廣大黨員干部的積極作用，在實現(xiàn)黨的建設制度改革中提高黨員干部的治理能力，并運用到黨的治國理政的實際中，有利于提高黨的建設科學化水平。在推進制度治黨過程中，黨員仍是“治黨”主體，以實現(xiàn)科學治黨為根本目標，在黨的制度建設改革的推動下，黨員干部的治理能力能夠得到顯著提升，而黨員干部的治理水平關系著制度治黨所能取得的實際效能。由此來看，深化黨的建設制度改革的頂層設計從戰(zhàn)略高度為制度治黨提供了人才保障。

其二，黨的建設制度改革是推進國家治理現(xiàn)代化的應有之義，契合新時代制度治黨的具體要求。國家治理現(xiàn)代化的關鍵在于政黨治理的現(xiàn)代化?？梢哉f，政黨治理的現(xiàn)代化水平?jīng)Q定著國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化程度，而制度治黨作為推進政黨治理的路徑，肩負著對黨員行為規(guī)范進行調(diào)適、對黨內(nèi)政治生活進行調(diào)適的責任，是推進政黨治理現(xiàn)代化過程中增強執(zhí)政黨防范和應對執(zhí)政風險能力的根本途徑[11]。黨的建設制度改革的進展和成效如何，直接關系著國家治理現(xiàn)代化的水平，影響著政黨治理現(xiàn)代化的推進。從這一層面來看，黨的建設制度改革對黨的建設提出了更高要求，也為推進新時代制度治黨提供了有力保證。

需要注意的是，黨的建設制度改革與黨的制度建設改革，雖然只是兩個詞語位置發(fā)生變化，但二者的內(nèi)涵具有明顯差異。一是側(cè)重點不同。黨的建設制度改革側(cè)重于“改革”，而黨的制度建設改革側(cè)重于“制度”。前者強調(diào)以改革的方式促進黨的制度的自我完善，后者強調(diào)黨的自身建設中制度建設的部分。二是地位與作用不同。黨的制度建設是黨建總體布局的一部分，與黨的政治建設、思想建設、作風建設、紀律建設、組織建設這五個方面相聯(lián)系，而黨的建設制度改革是全面深化改革總體布局的一個部分，與經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明改革相聯(lián)系。之所以要厘清二者的關系，也在于進一步闡明深化黨的建設制度改革的頂層設計是制度治黨的重要保證，黨的建設制度改革是加強黨的制度建設的邏輯延伸。因此，制度治黨作為新時代黨的制度建設的顯著標志，必然從屬于黨的建設制度改革的過程中，只有不斷深化黨的建設制度改革，才能更好地推動制度治黨向縱深發(fā)展。

（二）強化政治保障：堅持黨的核心領導地位

黨的建設以堅持和維護黨的領導為基礎，通過不斷完善黨的領導體制和執(zhí)政方式，為改革開放和社會主義建設提供堅強政治保障。黨的十八屆六中全會正式提出“以習近平同志為核心的黨中央”，這是堅持和加強黨的領導的根本保證，對于維護黨中央權威、維護黨的團結和集中統(tǒng)一領導具有深遠意義。黨的領導核心思想具有深厚的理論積淀，馬克思恩格斯曾提到樹立權威、打造領導核心的重要性，在總結巴黎公社失敗的原因時，指出缺乏集中和權威是失敗的根源。我們黨在長期的發(fā)展歷程中，也特別重視領導核心和權威建設，毛澤東、鄧小平等領導人都曾提到堅持黨的領導核心地位的重要意義，并在加強黨的領導上采取了一系列舉措。當前，堅持黨的領導核心地位具有深刻的現(xiàn)實意義，是推進新時代制度治黨取得成效的政治保障。

有了黨的核心，黨的建設就有了方向和目標。十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨要管黨，著重強調(diào)用制度治黨管權治吏，發(fā)揮制度治黨在黨的建設過程中的作用，并將其作為推進全面從嚴治黨的重點。在黨的建設方向和目標的指引下，為制度治黨的推進提供了良好的政治環(huán)境。首先，在“用什么治”這一問題上，通過加強黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設，為制度治黨的實踐提供制度遵循。黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設是在以習近平同志為核心的黨中央的重視和領導下進行的，如在2016年召開的全國黨內(nèi)法規(guī)工作會議上，習近平提到要“堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設”，這一指示要求以改革創(chuàng)新精神補齊黨內(nèi)法規(guī)制度短板，為提高黨的執(zhí)政能力和領導水平提供制度保證。其次，在“怎么治”這一問題上，把以制度化與法治化協(xié)同推進的治理形態(tài)作為實現(xiàn)黨要管黨、從嚴治黨的重要途徑。黨的核心領導對于黨的治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略具有決定作用，在管黨治黨的方式上也具有指導和掌控的雙重作用。十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央著重從制度層面和法治層面來加強黨的建設，在推進制度治黨的過程中主張運用制度化與法治化協(xié)同推進的治理方式，這一方面是根據(jù)世情國情黨情的深刻變化而作出的決斷，另一方面也是黨中央基于對黨建規(guī)律的深刻把握而開展的具體實踐。由此可以看出，制度治黨在具體方法上的應用也是在堅持黨的核心領導的前提下，這是使制度治黨取得實效的關鍵。最后，在“治什么”的問題上，把黨組織、黨員以及黨內(nèi)政治生活作為主要的治理對象，目的在于以制度化方式來加強黨組織建設、規(guī)范黨員行為和推進黨內(nèi)政治生活制度化。黨組織、黨員以及黨內(nèi)政治生活，這三者之間聯(lián)系緊密，對它們所采取的治黨方式要以堅持黨的核心領導為前提，在以習近平同志為核心的黨中央的領導下，進一步強化對這三者進行制度治理，從而確保這三者都能夠達到制度治黨所預設的治理目標?？傊?，堅持黨的核心領導是推進制度治黨實踐的關鍵，為確保制度治黨發(fā)揮實效提供了堅強的政治保障。

（三）筑牢群眾基礎：發(fā)揮人民群眾監(jiān)督作用

習近平指出，“人民群眾中蘊藏著治國理政、管黨治黨的智慧和力量，從嚴治黨必須依靠人民?！盵12]這深刻指出了人民群眾在管黨治黨中的作用不容忽視，要將其作為推進全面從嚴治黨中的關鍵環(huán)節(jié)加以看待，充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用。制度治黨是全面從嚴治黨的重點，這也要求在制度治黨的推進過程中要繼續(xù)發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用，這也是貫徹黨的群眾路線的具體要求。新時代制度治黨的推進既要依靠黨自身方面的管黨治黨，也要發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用，這是由馬克思主義政黨理論的本質(zhì)所決定的。馬克思恩格斯在其著作中多次闡述了讓人民群眾參與黨和政權管理的內(nèi)容，要“以真正的負責制來代替虛偽的負責制，因為這些勤務員經(jīng)常是在公眾監(jiān)督之下進行工作的”[13]，讓公眾監(jiān)督成為加強黨和國家建設的重要內(nèi)容。十八大以來，人民群眾在推進制度治黨過程中所發(fā)揮的監(jiān)督作用，對筑牢制度治黨的群眾基礎、保障制度治黨的正常推進具有重要意義。

人民群眾的監(jiān)督是構筑制度治黨群眾基礎的必要條件。制度治黨是推進全面從嚴治黨的關鍵，說到底就是要提高黨的治國理政水平，以實現(xiàn)人民的根本利益為出發(fā)點和落腳點。制度治黨除了加強自身的黨內(nèi)監(jiān)督之外，外部的監(jiān)督和制約不可或缺，堅持黨內(nèi)監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督的二者相結合是確保黨員發(fā)揮先鋒模范作用和營造風清氣正良好政治生態(tài)的關鍵，只有健全的監(jiān)督體系才能有效推動制度治黨的具體實踐。隨著十八大以來政治環(huán)境的變化，人民群眾對黨的建設的監(jiān)督作用也體現(xiàn)得更為明顯，如人民群眾可以通過多渠道、多路徑廣泛參與到制度治黨的各個環(huán)節(jié)，檢舉揭發(fā)、反映情況，且相關部門都給予了高度重視，對舉報問題及時調(diào)查、認真解決。在此過程中人民群眾的監(jiān)督作用得到充分體現(xiàn)，不僅僅有利于取得管黨治黨的良好效果，從深層次來看則構筑了制度治黨的群眾基礎，通過人民群眾的廣泛監(jiān)督來全面增強制度治黨的實踐成效。可見，制度治黨離不開人民群眾的監(jiān)督、離不開人民群眾的支持，只有建立在人民群眾監(jiān)督和支持下的制度治黨才能夠具備牢固的群眾基礎。同時，牢固的群眾基礎也為新時代制度治黨推進提供了保障，確保從嚴治黨永遠在路上，不斷增強黨的執(zhí)政能力建設。

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【責任編輯：張曉妍】