地方政府投融資平臺發(fā)展及風險防控

舒清華

[摘 要]文章通過論述地方政府投融資平臺面臨的主要風險，指出在風險防控中，政府要合理定位政府投融資平臺職能，降低資產(chǎn)負債率;加強地方政府債務(wù)管理，建立平臺的投融資責任制;建立公司法人治理結(jié)構(gòu)，明確權(quán)責分工;豐富基礎(chǔ)建設(shè)融資渠道，發(fā)行適當?shù)牡胤絺?/p>

[關(guān)鍵詞]地方政府;投融資;風險

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2020.20.046

地方政府投融資平臺有助于地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，是目前國家支持發(fā)展的經(jīng)濟體之一，但是投融資平臺由于受到市場經(jīng)濟的制約，在發(fā)展中要面臨一定的風險，比如一些投融資平臺公司的管理制度不健全，投融資活動缺少有效的市場調(diào)節(jié)、個人的隨機性比較大，缺少相關(guān)的法律保護，導(dǎo)致其風險比較大。本文通過分析地方政府投融資平臺存在的風險，指出風險防控措施，希望對地方經(jīng)濟發(fā)展提供幫助。

1 地方政府投融資平臺概述

地方政府投融資平臺是指地方政府為了融資用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，所組建的城市建設(shè)投資公司（通常簡稱城投公司）、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等各種不同類型的公司，這些公司通過地方政府所劃撥的土地等資產(chǎn)組建一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達到融資標準的公司，必要時再輔之以財政補貼等作為還款承諾，重點將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項目之中。

地方政府投融資平臺的資金來源除了一些商業(yè)銀行外，另外還包括一些信托產(chǎn)品，銷售出去的錢投資到了地方政府投資項目中去。投融資平臺的數(shù)量在最近幾年呈現(xiàn)高速發(fā)展，但是很多投融資平臺的法人治理結(jié)構(gòu)不完善，受到專家的質(zhì)疑，責任主體存在不明晰的特點，很多權(quán)責不明確，導(dǎo)致一些人和團體喜歡用打擦邊球的方式進行融資，融資得到的資金不是用于城市建設(shè)，而是被變向挪用到了其他方面，很多投融資平臺的收益不能覆蓋成本，最后出現(xiàn)倒閉，造成地方政府必須用財政收入填窟窿，直接影響整個國家的財政支出和商業(yè)銀行的資金安全。

2 地方政府投融資平臺面臨的主要風險

2.1 投融資平臺制度風險

地方投融資平臺是由政府牽頭組建的實體經(jīng)濟機構(gòu)，政府要委派專門的法人進行管理，融資活動如果缺少規(guī)范化的管理，會導(dǎo)致很大的風險。平臺的投融資活動中涉及的資產(chǎn)管理一般都是通過國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會進行管理，而資金的管理和使用則是通過當?shù)氐呢斦诌M行統(tǒng)一調(diào)配，這就導(dǎo)致地方投融資平臺不能當家做主，在資金使用中需要得到國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的審批，手續(xù)比較煩瑣，操作不規(guī)范，治理結(jié)構(gòu)存在很大的問題。有的地方政府自身也并不清楚不同層次政府的投融資平臺的負債和擔保狀況，商業(yè)銀行過度的相信政府的融資平臺，一些針對企業(yè)和個人的信貸制度并沒有在融資平臺上進行實施，一旦融資平臺出現(xiàn)收益降低，資金鏈斷裂時，商業(yè)銀行就會遭受較大的損失。

2.2 財務(wù)運行風險

目前大規(guī)模的地方融資平臺產(chǎn)生了銀行信貸業(yè)務(wù)的增長，這無形之中增加了財政的隱性負債。對于地方投融資平臺來說，通過融資來的資金如果合理的進行城市基礎(chǔ)建設(shè)，其帶來的收入如果能大于銀行貸款的話，那么這種融資活動是非常有必要的。但是如果這些投融資活動不能抵消銀行貸款，就會轉(zhuǎn)嫁到中央財政支出上，造成一些融資平臺過度占用信貸資源，銀行在放貸中不敢再向一些真正需要資金的企業(yè)進行放貸，導(dǎo)致整個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)問題。造成上述情況的主要原因還是地方投融資平臺的約束機制很弱，對于投資活動中的風險監(jiān)控不好，同時融資平臺占用了大量的資金，也增加了一定的財務(wù)風險，很多政府通過土地的收入來償還這些貸款，在客觀上就導(dǎo)致土地價格升高，從宏觀上來說加劇了房地產(chǎn)泡沫化的程度。

2.3 投融資平臺資金不夠透明化

資金流向不能透明化一直是地方投融資平臺的問題，商業(yè)銀行不能有效監(jiān)督資金的流向，對于融資平臺的實物也不能做到抵押，一些地方政府人員對于投融資活動的情況了解很少，只是在進行基礎(chǔ)建設(shè)中遇到資金問題時才關(guān)注平臺的融資情況。平臺上的資金透明化程度比較低，商業(yè)銀行認為平臺公司是國有企業(yè)，可以有效降低資金風險，對于平臺的投融資過程、步驟、資金流向等不直接進行控制，一些融資的資金直接使用者變?yōu)榱宋械慕ㄔO(shè)單位，政府對于建設(shè)單位的資金使用同樣不夠了解，導(dǎo)致融資責任主體不明晰，容易出現(xiàn)資金浪費的情況。

3 地方政府投融資平臺風險防控措施

3.1 合理定位政府投融資平臺職能，降低資產(chǎn)負債率

要想讓政府投融資平臺的活動合理化，首先要規(guī)范平臺的投融資行為，合理的約束各種存在風險的行為，提高政府的預(yù)判力，減少資金風險。地方政府要合理的規(guī)范投融資領(lǐng)域，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，要利用市場化的機制，通過競標活動，讓資金被合理化的利用，加強民營企業(yè)在城市基礎(chǔ)建設(shè)中的作用，平臺只需要監(jiān)督基礎(chǔ)建設(shè)資金使用情況，與建設(shè)方簽訂好合同，在合同中明確建設(shè)工期、材料使用情況等，制定好資金預(yù)算管理，這樣就能對平臺資金使用加強監(jiān)管，避免項目貸款被無故挪用。

3.2 加強地方政府債務(wù)管理，建立平臺投融資責任制

政府要發(fā)揮其在投融資平臺管理上的主體地位，對于平臺的資金運行情況進行監(jiān)管，對于債務(wù)情況進行調(diào)查，合理的安排各種投融資活動，可以從以下兩個方面進行管理：一是強化地方政府投融資平臺的債務(wù)管理力度，建立政府責任制體系。財政部門作為政府債務(wù)的承擔者和擔保者，要擔負一定的責任，政府對于投融資活動資金要集中化管理，投融資活動的資金收入與支出要基本實現(xiàn)平衡。二是政府要根據(jù)各地投融資環(huán)境的不同，對于不同地區(qū)的投融資債務(wù)風險指標體系進行微調(diào)整，當?shù)氐纳虡I(yè)銀行在放貸時要對平臺的償還能力、負債情況、平臺資產(chǎn)進行了解，從實物抵押、資金供應(yīng)鏈等方面進行資金的凍結(jié)，減少商業(yè)銀行損失。

3.3 建立公司法人治理結(jié)構(gòu)

政府要對投融資平臺的資金狀況進行檢查，將一些資金不足、不實的平臺限期整改。對于平臺的資產(chǎn)負債率進行統(tǒng)一的規(guī)定，與地方政府財政收入聯(lián)系，減少財政的過度支出。要建立法人治理結(jié)構(gòu)，提高平臺的經(jīng)營管理水平，對于平臺的信息進行及時披露，接受大眾的監(jiān)督，披露的主要項目包括平臺資金狀況、基礎(chǔ)建設(shè)基本情況、負債率、貸款數(shù)量等，這樣能提高管理的時效性，提高平臺資金的透明度。

3.4 豐富基礎(chǔ)建設(shè)融資渠道

基礎(chǔ)建設(shè)工期長，涉及的資金數(shù)量大，建設(shè)需要地方政府來維持。目前建設(shè)中很多情況是由中央政府發(fā)行地方債，這里面的風險比較大，首先就是地方債的規(guī)模一般都比較小，同時中央政府也要承擔很大的風險，地方債發(fā)放缺少市場的調(diào)節(jié)作用?？梢栽趯Φ胤秸度谫Y平臺進行適當?shù)募s束情況下，當?shù)卣ㄟ^適當?shù)陌l(fā)行地方債的方式來解決地方政府在基礎(chǔ)建設(shè)上的投融資問題，讓地方政府強化管理，增加資金的流動性和回收性，控制債務(wù)規(guī)模。

4 結(jié)語

綜上所述，當前地方政府投融資平臺面臨的風險還是很大的，主要是平臺的法人制度不健全、財務(wù)運行中有適當風險、平臺的資金使用不夠透明化。下一步，在平臺的風險控制上，政府要加強其調(diào)節(jié)作用，合理定位政府投融資平臺職能，降低資產(chǎn)負債率，提高資金的透明度和使用效率，接受大眾的監(jiān)督作用。對于基礎(chǔ)建設(shè)項目，要通過招標的形式確定建設(shè)方，在建設(shè)中采取各種措施減少資金的浪費，同時建立起平臺法人制度，形成一套自上而下的管理制度，權(quán)責明確，提高管理的效率。政府也要加強平臺的融資渠道，可以通過發(fā)行一定的地方債，讓政府加強自我管理，確保債務(wù)規(guī)模及時得到控制。

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