國(guó)際流域生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)及中國(guó)研究進(jìn)展

張海歐 宋玉 郝明亮

摘要：文章列舉、分析了國(guó)外流域生態(tài)補(bǔ)償理論和實(shí)踐典型案例，與我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究進(jìn)行對(duì)比，分析了實(shí)踐差距，提出在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式、自然資源資產(chǎn)權(quán)屬、流域補(bǔ)償協(xié)作機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償效益評(píng)估、資金來(lái)源及相關(guān)法律法規(guī)等方面進(jìn)行完善，以建立流域生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制。

關(guān)鍵詞：流域生態(tài)補(bǔ)償;國(guó)際;經(jīng)驗(yàn);中國(guó);長(zhǎng)效機(jī)制

中圖分類號(hào)：X32 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-672X（2020）11-0-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.11.109

Experience of international watershed ecological compensation（WEC） and research progress of WEC mechanism in China

Zhang Haiou，Song Yu，Hao Mingliang

（Hebei xiaorun Environmental Engineering Co.，Ltd.，Shijiazhuang Hebei 050000，China）

Abstract：This paper compares the research progress and practice gap of watershed ecological compensation mechanism in China by analyzing and listing the typical cases of watershed ecological compensation theory and practice in foreign countries. In order to establish long-term mechanism of watershed ecological compensation， it is suggested to improve the ecosystem service， compensation standard and mode， property right of natural resources， cooperation mechanism of watershed ecological compensation， benefit evaluation of ecological compensation， source of funds and construction of laws and regulations.

Key words：Watershed ecological compensation;International;Experience;Domestic;Mechanism

20世紀(jì)90年代，隨著國(guó)際學(xué)術(shù)界對(duì)生態(tài)補(bǔ)償研究和實(shí)踐的高度關(guān)注，流域治理領(lǐng)域開(kāi)始逐漸引入生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。國(guó)際上流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯勘环Q為流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)（Payments for Watershed Environmental Service（PWES）Program），指對(duì)維持和改善流域生態(tài)服務(wù)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的組織安排，主要包括補(bǔ)償主客體確定、標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算、補(bǔ)償途徑及支付方式選擇等內(nèi)容。2000年，國(guó)務(wù)院頒布了《生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》，明確提出建立我國(guó)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，我國(guó)在流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面的研究開(kāi)始起步。本文從全球數(shù)百個(gè)流域生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目中挑選成功案例并總結(jié)了值得我國(guó)借鑒的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，與我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償方面的研究進(jìn)行對(duì)比，最后提出我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制的完善建議。

1 以區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值為依據(jù)，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

國(guó)際上在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立伊始，會(huì)對(duì)區(qū)域主要生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值進(jìn)行全面評(píng)估[1]，目的是在建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的同時(shí)考慮采取針對(duì)性防治措施，保護(hù)和逐步提升區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。河流作為單個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，往往與其他生態(tài)系統(tǒng)交織在一起，而且流域服務(wù)價(jià)值具有明顯的空間異質(zhì)性[2]，即流域上游往往具有較高的服務(wù)價(jià)值、中游是水資源的易耗區(qū)、下游的生態(tài)系統(tǒng)最為脆弱，因此，維持流域下游的生態(tài)服務(wù)功能對(duì)整個(gè)流域來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。美國(guó)2000年針對(duì)普拉特河進(jìn)行了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能評(píng)價(jià)，梳理了普拉特河45英里的水資源供給、水文調(diào)節(jié)、侵蝕控制、生物多樣性保護(hù)、休閑娛樂(lè)等五種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，調(diào)查了當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)提高普拉特河生態(tài)服務(wù)功能的支付意愿，此項(xiàng)評(píng)價(jià)以區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)作為依據(jù)，為建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制打下基礎(chǔ)[3]。

我國(guó)2008年開(kāi)始涌現(xiàn)出關(guān)于流域方面的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的研究。田義超[4]等人評(píng)估了赤水河流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值總量，包括單位面積固碳釋氧價(jià)值量、土壤保持價(jià)值量以及水源涵養(yǎng)價(jià)值量，為赤水河流域生態(tài)補(bǔ)償模式、運(yùn)行機(jī)制以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供科學(xué)依據(jù)。王曉莉[5]等人以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值為基礎(chǔ)，研究了東江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，得出森林和水域是東江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕鷳B(tài)類型。

2 自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明確

在流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中，為確定補(bǔ)償?shù)闹骺腕w，必定要明晰自然資源產(chǎn)權(quán)。河流流域的水資源具有流動(dòng)性的特點(diǎn)，產(chǎn)生的利益關(guān)系比較復(fù)雜，因此，導(dǎo)致受償主體（補(bǔ)償客體）與支付主體（補(bǔ)償主體）難以明確。只有對(duì)補(bǔ)償主體與客體之間的權(quán)屬關(guān)系予以明確，才能確保流域生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中的利益相關(guān)者能夠達(dá)成合作。在私有制國(guó)家和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高的國(guó)家，自然資源資產(chǎn)權(quán)屬明確，而在公有制或者不完全私有制的國(guó)家，則需不斷完善自然資源資產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系，才能保證生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻樌麑?shí)施。田納西河是美國(guó)第八大河，全長(zhǎng)1 043km，流經(jīng)7個(gè)州，流域面積10.4萬(wàn)km?，最早立法建立了流域管理體制。自19世紀(jì)后期，田納西流域出現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，為了使河流得到有效治理，1933年成立了田納西流域管理局，對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一開(kāi)發(fā)和管理，并通過(guò)了《田納西流域管理局法》，明確了田納西流域管理局的職責(zé)和權(quán)限。田納西流域管理局作為國(guó)家層面的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，既有政府的權(quán)力和責(zé)任，也有企業(yè)的設(shè)置和經(jīng)營(yíng)[6]。經(jīng)過(guò)幾十年的綜合開(kāi)發(fā)，田納西河流域不僅環(huán)境優(yōu)美，而且使周邊居民切實(shí)享受到生態(tài)補(bǔ)償帶來(lái)的好處。2019年4月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，意見(jiàn)要求到2020年，我國(guó)基本建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度;探索建立政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)履行自然資源資產(chǎn)保護(hù)義務(wù)的權(quán)利主體給予合理補(bǔ)償。

3 生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式趨于差異化、多樣化，

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算方法很多，主要包括生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值法、機(jī)會(huì)成本法、費(fèi)用分析法、水資源價(jià)值法和條件價(jià)值法等。不同方法測(cè)算出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同，甚至有較大差異，選用哪種方法測(cè)算出來(lái)的數(shù)值合理要看補(bǔ)償主體與受償主體雙方的意愿，不同區(qū)域差異明顯。國(guó)際上一些生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐案例表明，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異化能夠在一定程度上提高補(bǔ)償實(shí)施效益。如德國(guó)在易北河流域整治過(guò)程中，德國(guó)環(huán)保部在2000年補(bǔ)償900萬(wàn)馬克給捷克，用于建設(shè)捷克與德國(guó)交界的城市污水處理廠[7];在日本，政府制定了《琵琶湖綜合開(kāi)發(fā)特別措施法》，日本的水源區(qū)所享有的利益補(bǔ)償由直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、依據(jù)《水源地區(qū)對(duì)策特別措施法》采取的補(bǔ)償措施和通過(guò)“水源地區(qū)對(duì)策基金”采取的補(bǔ)償措施三部分組成[7]。此外，國(guó)際上還結(jié)合采用多樣化補(bǔ)償方式，如：物質(zhì)補(bǔ)償、技能培訓(xùn)、技術(shù)幫扶、就業(yè)供應(yīng)等，對(duì)穩(wěn)定生態(tài)保護(hù)成果效益顯著。

國(guó)內(nèi)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定缺少充足、科學(xué)的依據(jù)，生態(tài)補(bǔ)償資金的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)主要根據(jù)水質(zhì)改善效果、補(bǔ)償主體的財(cái)力、其他省份的生態(tài)補(bǔ)償情況以及國(guó)家建議來(lái)確定。國(guó)內(nèi)成功的流域橫向生態(tài)補(bǔ)償案例——新安江流域生態(tài)補(bǔ)償，首輪試點(diǎn)是按中央資金每年3億元、兩省每年各1億元設(shè)立補(bǔ)償資金。汀江-韓江流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則主要是省級(jí)政府的友好協(xié)商，最后由省級(jí)地方主管做出決定，相關(guān)地域政府及行政管理部門既無(wú)法提供科學(xué)的計(jì)算方法和充分的技術(shù)論證，也未深入?yún)⑴c談判[8]。國(guó)內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償方式一般為政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。東陽(yáng)-義烏水權(quán)交易是我國(guó)首例市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償模式，2000年?yáng)|陽(yáng)、義烏兩市政府簽訂水權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，義烏市出資購(gòu)買東陽(yáng)橫錦水庫(kù)每年4999.9萬(wàn)m3水的使用權(quán)，標(biāo)志著我國(guó)水權(quán)市場(chǎng)的正式誕生。黑河流域水權(quán)證、寧蒙“投資節(jié)水、轉(zhuǎn)換水權(quán)”、漳河流域跨省調(diào)水等都是以市場(chǎng)為主導(dǎo)，地方政府和流域管理機(jī)構(gòu)作為中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行談判，制定相應(yīng)的規(guī)則開(kāi)展交易。

4 建立長(zhǎng)效流域補(bǔ)償機(jī)制

因國(guó)際上有些流域涉及范圍廣，甚至流經(jīng)多個(gè)國(guó)家，流域治理任重道遠(yuǎn)，有必要建立長(zhǎng)效流域補(bǔ)償機(jī)制。非洲尼羅河流域、歐洲多瑙河、南美洲亞馬遜流域、北美洲密西西比河流域等全球主要跨國(guó)跨州流域，均設(shè)有常設(shè)機(jī)構(gòu)，通過(guò)責(zé)任共擔(dān)協(xié)作機(jī)制來(lái)開(kāi)展相關(guān)工作，流域常設(shè)機(jī)構(gòu)規(guī)定各成員單位決策共商、經(jīng)費(fèi)共擔(dān)。根據(jù)流域所在地自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)條件的差別，各成員單位還可協(xié)議承擔(dān)有差別的經(jīng)費(fèi)責(zé)任。如易北河和歐洲奧得河上下游國(guó)家根據(jù)境內(nèi)流域面積不同分擔(dān)不同比例的流域治理經(jīng)費(fèi)[1]。常設(shè)機(jī)構(gòu)一般成立專家委員會(huì)來(lái)承擔(dān)具體事務(wù)，邀請(qǐng)高級(jí)組織和研究機(jī)構(gòu)等進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)成員國(guó)在流域生態(tài)補(bǔ)償中深度協(xié)作、共擔(dān)責(zé)任。

我國(guó)子牙河水系流經(jīng)邯鄲、邢臺(tái)、石家莊、衡水、滄州5個(gè)設(shè)區(qū)市，共48個(gè)縣（市、區(qū)），是河北省跨市最多的一個(gè)水系。2008年，河水中COD濃度超過(guò)1 000mg/L，為拯救這條母親河，河北省在子牙河水系主要河流實(shí)行跨市斷面水質(zhì)目標(biāo)責(zé)任考核，并試行扣繳生態(tài)補(bǔ)償金政策，監(jiān)管和考核由河北省負(fù)責(zé)。作為考核對(duì)象的石家莊位于子牙河上游，屬于大型工業(yè)城市，是5個(gè)市里考核斷面最多的一個(gè)市。為早日實(shí)現(xiàn)考核目標(biāo)，石家莊市實(shí)行“河長(zhǎng)制”，幾位副市長(zhǎng)每人負(fù)責(zé)一條河流，市環(huán)保局局長(zhǎng)分包縣（市、區(qū)），每位局長(zhǎng)負(fù)責(zé)2～3個(gè)縣（市、區(qū)），并負(fù)責(zé)充當(dāng)市長(zhǎng)的聯(lián)絡(luò)員。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間努力，河流治理取得一定成效。但在實(shí)踐中也同時(shí)存在一些問(wèn)題，如實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，雖然這種由多個(gè)部門共同主導(dǎo)實(shí)施的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，短期內(nèi)能發(fā)揮積極作用，但易受部門本位主義影響。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)上分析，成立流域綜合協(xié)調(diào)部門來(lái)協(xié)調(diào)流域上下游市、縣和省內(nèi)行政主管部門的利益關(guān)系，有助于消除各方矛盾，解決流域生態(tài)補(bǔ)償基金分配及監(jiān)督問(wèn)題。

5 生態(tài)補(bǔ)償效益評(píng)估由單一性向綜合性轉(zhuǎn)變

以往生態(tài)補(bǔ)償效益評(píng)估結(jié)果取決于直接項(xiàng)目效果、支付指標(biāo)和生態(tài)服務(wù)的相關(guān)性。2017年，有學(xué)者[9]建議增加“項(xiàng)目成本”和“間接項(xiàng)目溢出”等指標(biāo)，至少應(yīng)從4個(gè)方面綜合評(píng)估生態(tài)補(bǔ)償效益。間接項(xiàng)目溢出一般指對(duì)補(bǔ)償?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境變化以外的影響[1]，例如：受償主體一般位于流域上游，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施過(guò)程中支付主體的補(bǔ)償金能夠起到一定的扶貧作用。另外，生態(tài)補(bǔ)償除財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度外，可以采用人才輸送的方式，對(duì)生態(tài)服務(wù)提供方進(jìn)行幫扶，以此增加就業(yè)等。

中國(guó)也在積極探索生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效益評(píng)估的理論與方法。2016年，國(guó)家發(fā)改委在《積極探索生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效益評(píng)估的理論與方法》一文中指出：生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)包括調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、保持土壤、調(diào)蓄洪水、降解污染物、固碳釋氧、傳粉、有害生物控制、減輕自然災(zāi)害等調(diào)節(jié)服務(wù)，以及源于生態(tài)系統(tǒng)組分和過(guò)程的文學(xué)藝術(shù)靈感、知識(shí)、教育和景觀美學(xué)等文化服務(wù)。生態(tài)補(bǔ)償效益評(píng)估包括生態(tài)資產(chǎn)核算和生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)總值（Gross Ecosystem Product，簡(jiǎn)稱為GEP）核算。生態(tài)資本與生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值核算可以用來(lái)認(rèn)識(shí)和了解生態(tài)系統(tǒng)自身的狀況以及變化，衡量國(guó)家或地區(qū)的生態(tài)保護(hù)成效，還可以與GDP核算結(jié)合評(píng)估生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)展。生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值是生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品價(jià)值、調(diào)節(jié)服務(wù)價(jià)值和文化服務(wù)價(jià)值之和。如果某個(gè)受補(bǔ)償?shù)貐^(qū)的生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值提高，表明該地區(qū)提供的生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)量增加，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償取得成效;反之，若該地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值下降，表明該地區(qū)提供的生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)量減少，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償沒(méi)有得到應(yīng)有的回報(bào)。

6 生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源多樣化

德國(guó)作為易北河流域生態(tài)補(bǔ)償中的補(bǔ)償主體，資金來(lái)源廣泛而多樣，主要有排污費(fèi)、財(cái)政貸款、下游對(duì)上游的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和研究經(jīng)費(fèi)津貼，多樣化的資金來(lái)源保證了充足的補(bǔ)償資金，用于補(bǔ)償給捷克建設(shè)兩國(guó)交界處的污水處理廠[6]。目前，易北河流域生態(tài)環(huán)境得到了極大的改善，兩國(guó)實(shí)現(xiàn)了互惠共贏。美國(guó)紐約市與上游卡茨基爾流域之間的清潔供水交易中，紐約市政府通過(guò)對(duì)自來(lái)水用戶征收附加稅、發(fā)行紐約市公債及信托基金等方式，用于補(bǔ)償提供生態(tài)產(chǎn)品的上游地區(qū)[6]。

我國(guó)目前補(bǔ)償資金來(lái)源比較單一，絕大多數(shù)靠政府財(cái)政支付。采用此種方式易造成政府財(cái)政負(fù)擔(dān)較大，資金緊缺問(wèn)題也會(huì)比較突出。此外，還會(huì)受到領(lǐng)導(dǎo)換屆、政策變動(dòng)等因素的困擾。因此，應(yīng)根據(jù)我國(guó)和各地區(qū)的實(shí)際，在繼續(xù)保持財(cái)政資金支付的同時(shí)，加大力度拓寬流域生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源的渠道，匯集多種方式，繼續(xù)利用市場(chǎng)資金、探索擴(kuò)大社會(huì)資金和引入國(guó)際基金[10]。在我國(guó)僅有的幾項(xiàng)關(guān)于流域生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源的研究中，2018年一篇關(guān)于流域生態(tài)補(bǔ)償多元融資渠道的論文提出，在排污權(quán)交易市場(chǎng)存在的情況下，政府和社會(huì)資本共同提供流域生態(tài)補(bǔ)償資金的效果較好，效率較高。因此，應(yīng)加快建立類似排污權(quán)交易的具有帶動(dòng)作用的平臺(tái)，吸引社會(huì)資本進(jìn)入流域生態(tài)補(bǔ)償，有效解決流域生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源較少及資金不足問(wèn)題[11]。黃山市在新安江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償三輪試點(diǎn)中創(chuàng)新了投入機(jī)制。按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)、社會(huì)參與”的原則，多渠道加大資金投資，政府與國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行簽訂了新安江流域綜合治理融資協(xié)議，黃山市城投公司作為融資承接平臺(tái)，區(qū)縣作為還款責(zé)任主體，以更加市場(chǎng)化的方式運(yùn)作，提高資金效益。

總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在以上6個(gè)方面都不成熟，但政府在各個(gè)方面都進(jìn)行著積極探索和實(shí)施。同時(shí)，隨著黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)“三線一單”工作部署安排的推進(jìn)，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的建立也將對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善提供重要的技術(shù)基礎(chǔ)。我國(guó)目前除應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究、不斷完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制外，還應(yīng)盡快將健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制納入相關(guān)法律法規(guī)，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整、獎(jiǎng)懲分明、導(dǎo)向明確的生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制。

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收稿日期：2020-09-23

作者簡(jiǎn)介：張海歐，碩士，工程師，研究方向?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境規(guī)劃及污染防治。