生活垃圾分類多元共治體系的立法分析

摘要：生活垃圾處理是當前環(huán)境治理中的焦點問題，建立垃圾分類管理的長效機制將有力推進垃圾分類的實施。通過精細化立法建構(gòu)多元協(xié)同、共同參與的垃圾分類治理體系，需要在黨政主導(dǎo)下實行垃圾分類的部門分工與協(xié)調(diào)合作，在政企互動中實現(xiàn)垃圾分類市場化與專業(yè)化，并增進社會參與垃圾分類的廣泛性與積極性。

關(guān)鍵詞：垃圾分類;環(huán)境治理;多元共治

Abstract：The waste classification and treatment is the focus of current environmental governance.Establishing a long-term mechanism for waste classification management will effectively promote the implementation of waste classification. To build the multiple co-governance in waste classification and governance system through refined legislation， it is necessary to implement the division and coordination of waste governance departments under the leadership of the CPC and government， to achieve marketization and specialization of waste classification in the interaction between government and enterprises， and to increase social participation in waste classification.

Key words：Waste classification;Environment governance;Multiple co-governance

黨的十九大報告明確指出構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。生活垃圾處理是環(huán)境治理中的焦點問題，是提升環(huán)境治理能力和改善人居生活環(huán)境的重要問題。做好生活垃圾分類是垃圾無害化、減量化、資源化管理的關(guān)鍵。習(xí)近平總書記指出，推行垃圾分類，關(guān)鍵是要加強科學(xué)管理，形成長效機制，推動習(xí)慣養(yǎng)成。呼和浩特市作為國家確定的首批 46 個垃圾分類試點城市之一，2018 年印發(fā)了《呼和浩特市生活垃圾分類收運處理工作實施方案（試行）》和《呼和浩特市生活垃圾分類制度工作指導(dǎo)意見》，開展生活垃圾分類管理工作;2019 年啟動制定了政府規(guī)章《呼和浩特市生活垃圾分類管理辦法》。呼和浩特市通過立法建立了垃圾分類管理的長效機制，對垃圾分類標準、職責分工、操作流程等給予法制保障，將有力推進垃圾分類的實施，為內(nèi)蒙古各地在垃圾分類立法方面做出了有益探索。在垃圾分類的實踐和后續(xù)立法中，應(yīng)通過精細化立法來建構(gòu)多元協(xié)同、共同參與的垃圾分類治理體系。

1 黨政主導(dǎo)下垃圾分類的部門分工與協(xié)調(diào)合作

垃圾分類不僅僅是垃圾處理的技術(shù)性問題，而且是多元化的社會治理問題，體現(xiàn)出社會治理體系和治理能力的基本要求。呼和浩特市生活垃圾分類的行政管理主體涉及市容環(huán)境衛(wèi)生、城市管理、生態(tài)環(huán)境保護、自然資源、教育、機關(guān)事務(wù)、市場監(jiān)督、發(fā)展改革、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、商務(wù)、交通及公安等多個管理部門。其中，市容環(huán)境衛(wèi)生管理部門是生活垃圾分類的主管部門，其他部門在各自職責范圍內(nèi)協(xié)同開展垃圾分類工作。在立法中明確劃分各部門的職責分工固然重要，但垃圾分類處理過程中也難免存在職權(quán)交叉或權(quán)責不明的事務(wù)，更需要建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。對此，可以借鑒上海、廣州等地的做法，在立法中規(guī)定管理聯(lián)席會議制度或者是管理工作綜合協(xié)調(diào)機制，對政府各部門的生活垃圾分類管理權(quán)責進行分配和協(xié)調(diào)。例如，《廣州市生活垃圾分類管理條例》第五條規(guī)定：市、區(qū)人民政府應(yīng)當加強生活垃圾源頭減量和分類工作，建立生活垃圾分類管理聯(lián)席會議制度，協(xié)調(diào)解決生活垃圾分類管理工作中的重大事項。這種機制有利于厘清各部門之間的模糊權(quán)責，促進管理部門之間的分工與合作，為提高生活垃圾分類管理工作效率奠定基礎(chǔ)。

政府不僅是垃圾管理的主導(dǎo)者，同時也應(yīng)是垃圾分類的踐行者?！渡虾Ｊ猩罾芾項l例》第二十一條第一款明確規(guī)定了黨政機關(guān)的垃圾減量義務(wù)，即黨政機關(guān)、事業(yè)單位應(yīng)當帶頭使用有利于保護環(huán)境的產(chǎn)品、設(shè)備和設(shè)施，提高再生紙的使用比例，減少使用一次性辦公用品，內(nèi)部辦公場所不得使用一次性杯具。該條第三款則是鼓勵企業(yè)、社會團體節(jié)約使用和重復(fù)利用辦公用品，減少使用一次性杯具。從上海市的立法中可以看出，對黨政機關(guān)和事業(yè)單位做出的是義務(wù)性規(guī)定，而對企業(yè)、社會團體做出的是倡導(dǎo)性規(guī)定。對黨政機關(guān)、事業(yè)單位的義務(wù)做出更高的要求，體現(xiàn)了黨和政府對生活垃圾分類的重視和支持，進而引領(lǐng)垃圾分類的新時尚，帶動全社會養(yǎng)成垃圾分類的習(xí)慣。

2 政企互動中的垃圾分類市場化與專業(yè)化

呼和浩特市生活垃圾分類立法中鼓勵政府主導(dǎo)與社會資本相結(jié)合，采取市場化方式運作垃圾分類，這既可以借助政府的管理主導(dǎo)生活垃圾分類工作，又能利用市場競爭，擇優(yōu)選擇企業(yè)承包相關(guān)業(yè)務(wù)，讓專業(yè)人做專業(yè)事，提高垃圾分類的工作效率。以適當?shù)慕?jīng)濟效益，吸引企業(yè)投身垃圾處理產(chǎn)業(yè)是垃圾分類良性運轉(zhuǎn)的保障。垃圾分類的政企合作給呼和浩特市固廢處理環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了有利機遇，社會資本的引入更有利于減輕政府在垃圾分類管理中人力、物力、財力的負擔。從政企合作環(huán)節(jié)而言，社會資本可以參與生活垃圾的分類投放、收集、運輸、處理設(shè)施的建設(shè)和運營。就政企合作方式來說，可以采取資本合作、投資補助、政府購買服務(wù)、特許經(jīng)營、承包經(jīng)營、租賃經(jīng)營等方式開展垃圾分類的政企合作。

在立法推行垃圾分類的起步階段，部分地區(qū)垃圾分類基礎(chǔ)設(shè)施還比較薄弱，公眾垃圾分類認識不到位，若僅依靠居民個人意愿進行垃圾分類，可能面臨垃圾分類不夠精細準確的問題。對此，可以集中社區(qū)、物業(yè)、公民的多方力量，提升垃圾分類的專業(yè)化水平。例如，《廣州市生活垃圾分類管理條例》中規(guī)定了物業(yè)服務(wù)合同應(yīng)當包括生活垃圾分類投放的要求、模式以及投放結(jié)果不符合分類標準的相關(guān)責任等內(nèi)容。要求物業(yè)服務(wù)方積極履行對被服務(wù)方的垃圾分類投放和收集的工作，不僅有利于促進垃圾分類投放和收集工作的完成，為最終的垃圾處置做好準備，也有利于人們形成垃圾分類的意識并付出行動。

針對各種小區(qū)管理類型差異化問題，小區(qū)垃圾分類的具體工作模式，可以借鑒浙江省杭州市的精細化和多元化管理經(jīng)驗。杭州市將垃圾分類工作分為“自治型”“委托型”“派遣型”三種類型。“自治型”小區(qū)是針對沒有設(shè)立物業(yè)服務(wù)的情形，直接由業(yè)委會負責小區(qū)的垃圾分類工作，通過業(yè)委會成員的協(xié)商自治完成垃圾分類的投放和收集?！拔行汀毙^(qū)是針對設(shè)有物業(yè)服務(wù)的情形，直接委托物業(yè)公司負責小區(qū)垃圾分類的日常處理和監(jiān)管工作。“派遣型”小區(qū)是針對既沒有物業(yè)服務(wù)也沒有業(yè)委會管理的情形，則由街道和社區(qū)派駐專人指導(dǎo)督促垃圾分類。[1]其中的亮點是通過政企互動、多方結(jié)合開展日常垃圾分類監(jiān)管工作，由街道社區(qū)指派專管員，物業(yè)公司安排管理員，再聘用一名指導(dǎo)員，形成“三員一體”共同負責小區(qū)垃圾分類的管理、指導(dǎo)、監(jiān)督和宣傳工作，構(gòu)建起街道社區(qū)和物業(yè)業(yè)主之間的溝通橋梁，使管理信息交流、指導(dǎo)意見傳遞更為順暢、更加高效。

3 社會參與垃圾分類的廣泛性與積極性

生活垃圾分類是需要多元共治的社會治理問題，政府擔當謀篇布局的主導(dǎo)作用，企業(yè)承擔專業(yè)運作的主體作用，而社會公眾則起到廣泛參與的基石作用，其參與程度直接影響到垃圾分類的實施效果。因此，在生活垃圾分類立法中應(yīng)當充分保障社會公眾參與垃圾分類的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)?！渡虾Ｊ猩罾芾項l例》是重視社會參與垃圾分類的典范，專設(shè)一章對社會各界共同參與垃圾分類進行了專門規(guī)定?！稄V州市生活垃圾分類管理條例》雖沒有專章規(guī)定垃圾分類的社會參與，但是立法中也有促進公眾參與積極性的制度值得借鑒。

3.1 完善管理責任人制度

在垃圾分類鏈條上的各環(huán)節(jié)主體都應(yīng)當承擔起相應(yīng)的責任，除了政府機關(guān)承擔的管理責任外，還有生產(chǎn)企業(yè)的垃圾減量化責任、個人和單位的分類投放責任、垃圾處理企業(yè)的末端責任等。為更好地落實責任人的責任，廣州立法中不僅全面規(guī)范了各類責任人的義務(wù)，也明確了各類責任人違反義務(wù)所應(yīng)承擔責任的情形。管理責任人的權(quán)利和義務(wù)應(yīng)當統(tǒng)一，不能只承擔法律義務(wù)和法律責任，立法也可以賦予責任人一定的管理能動性和獎勵，有利于激發(fā)責任人的責任心。例如上海市立法中規(guī)定責任人有權(quán)利細化設(shè)置收集容器;有權(quán)利對投放行為進行指導(dǎo)，他人應(yīng)當配合責任人履職。廣州市立法中則要求政府制定具體辦法對成績突出的單位、個人和生活垃圾分類管理責任人給予獎勵。

3.2 健全社會監(jiān)督制度

呼和浩特市立法中關(guān)于垃圾分類的監(jiān)督制度是以政府監(jiān)督為主，以輿論監(jiān)督為輔。在此基礎(chǔ)上，還可以進一步健全社會監(jiān)督，設(shè)立生活垃圾分類社會監(jiān)督員制度。例如上海市和廣州市的立法中都規(guī)定了由行政機關(guān)向社會公開選聘社會監(jiān)督員，參與生活垃圾全過程管理的監(jiān)督工作。上海市立法只是原則性規(guī)定了社會監(jiān)督員制度，而相比之下，廣州市的社會監(jiān)督員制度規(guī)定更為全面。其不僅明文規(guī)定了社會監(jiān)督員的選聘方式、組成人員，還規(guī)定了社會監(jiān)督員的權(quán)力與職責。這不僅有利于社會監(jiān)督力量的壯大和社會監(jiān)督的有序進行，也有利于提高垃圾分類投放、收集、運輸和處置的工作質(zhì)量和效率。

3.3 促進垃圾分類的信用體系建設(shè)

社會誠信體系建設(shè)是將社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)的內(nèi)在要求，將違反垃圾分類管理行為納入信用體系，是對公民法人誠信守法程度的考核與督促。呼和浩特市立法中規(guī)定將個人、單位遵守垃圾分類條例的情況納入進信用體系，以便提醒個人、單位應(yīng)當對垃圾分類予以重視，并督促其履行垃圾分類的義務(wù)。這是符合社會信用管理趨勢的做法，但需注重公民信用懲戒的合法性與合理性。

一方面，從立法合法性角度而言，失信懲戒機制關(guān)系到對公民權(quán)利的限制，在地方政府規(guī)章中對其加以規(guī)定，必須要有相關(guān)上位法依據(jù)。因為《立法法》第八十二條規(guī)定，沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。比如，上海市已經(jīng)先出臺了《上海市信用管理條例》，因此其垃圾分類立法中對失信主體采取懲戒措施是有法可依的。但廣州市在頒布垃圾分類立法之前，廣東省和廣州市均沒有出臺社會信用立法，因此其對垃圾分類信用制度的規(guī)定較為保守。

另一方面，從立法精細化角度而言，要發(fā)揮信用體系的社會治理功能，需要有完備的社會信用法律體系提供保障。信用體系的法制化構(gòu)建涉及到信用主體的知情權(quán)、異議權(quán)、恢復(fù)權(quán)、遺忘權(quán)等權(quán)益，以及守信獎勵和失信懲戒制度等等體系化內(nèi)容。[2]因此，在地方社會信用立法尚未完善之前，應(yīng)當審慎規(guī)定納入信用體系懲戒的信用主體范圍和行為類型。

參考文獻

[1]葛曉巍，胡鼎昆，肖偉英.杭州生活垃圾分類的實施現(xiàn)狀及改進措施[J].浙江科技學(xué)院學(xué)報，2018（02）：96-101.

[2]羅培新.遏制公權(quán)與保護私益：社會信用立法論略[J].政法論壇，2018，36（06）：170-180.

收稿日期：2020-05-07

基金項目：本文系廣東省哲學(xué)社會科學(xué)“十三五”規(guī)劃項目“精準立法：提升設(shè)區(qū)市環(huán)境立法質(zhì)量的技術(shù)路徑研究”[項目號 GD17XFX07]階段性成果。

作者簡介：李丹（1985-），女，漢族，法學(xué)博士，研究方向為環(huán)境保護法。