中華民國時期的內(nèi)閣制與英國責(zé)任內(nèi)閣制的異同探析

杜文星

【摘要】責(zé)任內(nèi)閣制又稱“議會內(nèi)閣制”，是指內(nèi)閣由議會產(chǎn)生并對議會負(fù)責(zé)的政權(quán)組織形式。有的國家雖稱政府為內(nèi)閣，但政府并不對議會負(fù)責(zé)而由君主或總統(tǒng)直接操縱，這不是內(nèi)閣制，而是二元制的君主立憲制或總統(tǒng)制。中華民國時期，中國出現(xiàn)了責(zé)任內(nèi)閣制，但與西方（英國）的責(zé)任內(nèi)閣制還是大有不同。

【關(guān)鍵詞】責(zé)任內(nèi)閣制 中華民國 英國責(zé)任內(nèi)閣制 總統(tǒng)制

一、英國責(zé)任內(nèi)閣制概述

（一）英國內(nèi)閣制的發(fā)展和責(zé)任內(nèi)閣制的確立

從沃爾波下臺到19世紀(jì)初30年，英國內(nèi)閣在曲折中前進(jìn)。這一時期，諸多內(nèi)閣制原則創(chuàng)立，為以后內(nèi)閣制確立奠定了基礎(chǔ)。1746年2月，英國內(nèi)閣首次集體辭職。1745年，詹姆士派發(fā)動叛亂之際，佩勒姆要求國王任命皮特為閣員大臣，國王拒絕了佩勒姆的要求。佩勒姆與內(nèi)閣成員集體辭職。佩勒姆與內(nèi)閣成員集體辭職事件首創(chuàng)了內(nèi)閣集體辭職的先例，這對于責(zé)任內(nèi)閣制的確立具有重要意義。不過，在18世紀(jì)80年代以前，內(nèi)閣集體責(zé)任制作為一種憲法原則尚未形成。因為內(nèi)閣首相和大臣仍然由國王任命，并對國王負(fù)責(zé)。

1760年，喬治三世即位后，內(nèi)閣制度的發(fā)展出現(xiàn)了曲折。喬治三世執(zhí)意要建立個人專制致使王權(quán)上升，從而導(dǎo)致已經(jīng)形成的內(nèi)閣制原則遭到削弱。喬治三世把首相、大臣看作可以任國王擺布的工具，把內(nèi)閣變成一個依附于國王的各個部門首腦的松散的聯(lián)合體，首相和內(nèi)閣失去決策權(quán)。1782年，諾斯內(nèi)閣集體辭職后，內(nèi)閣制度進(jìn)入新的迅速發(fā)展時期。此后，內(nèi)閣成員由首相提名成為慣例，國王干涉內(nèi)閣構(gòu)成為偶然現(xiàn)象。首相和內(nèi)閣可自主地討論決定政府政策，獲得更大獨立權(quán)。到18世紀(jì)末19世紀(jì)初，內(nèi)閣日益成為一個獨立于王權(quán)之外、主管行政決策的權(quán)力實體。這一時期，隨著內(nèi)閣與國王越來越疏遠(yuǎn)，下院掌握了決定內(nèi)閣去留的實權(quán)，但下院的這一權(quán)力也不絕對。小皮特第一次出任首相時首創(chuàng)了責(zé)任內(nèi)閣制的一項重要原則：當(dāng)下院不信任內(nèi)閣時，首相可以提請國王解散下院，進(jìn)行重新選舉。小皮特開創(chuàng)的這一先例成為責(zé)任內(nèi)閣制形成的一個重要原則。

英國責(zé)任內(nèi)閣制確立重要保障是1832年議會選舉制度改革。1832年，議會改革極大地削弱了王權(quán)、貴族權(quán)力和上院的勢力。與英國政治上的這些變化相適應(yīng)，責(zé)任內(nèi)閣制迅速確立。首相內(nèi)閣的權(quán)力以下院的支持為后盾，并依靠在下院的多數(shù)優(yōu)勢來保證執(zhí)政黨政策和法令的執(zhí)行。新議會法實行后的格雷內(nèi)閣之所以連任，乃源于輝格黨在1832年議會大選后獲得了議會下院的絕對多數(shù)。稍后，皮爾及其保守黨于1841年獲得下院多數(shù)席位而成為執(zhí)政黨。責(zé)任內(nèi)閣制的多數(shù)原則不僅要求首相從多數(shù)黨中產(chǎn)生，還意味著要靠它在下院的優(yōu)勢去行使權(quán)力。否則，政府提出的法令和政策就無法在下院通過，就更談不上貫徹執(zhí)行了。1832年后，由于議會內(nèi)外政黨組織的發(fā)展和政黨意識的強(qiáng)化，內(nèi)閣大臣在重大問題上和首相一起對下院集體負(fù)責(zé)，若某大臣不同意內(nèi)閣政策，則應(yīng)辭職以擺脫責(zé)任。首相的失敗意味著整個執(zhí)政黨的失敗，所有閣員和首相一道辭職。與首相共進(jìn)退的責(zé)任內(nèi)閣制原則形成，這標(biāo)志著責(zé)任內(nèi)閣制確立。

（二）英國責(zé)任內(nèi)閣制的職權(quán)分配

英國的責(zé)任內(nèi)閣制規(guī)定的權(quán)力包括立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，以下是具體分工。

第一，內(nèi)閣是由下院大選中獲勝的政黨單獨組成的。內(nèi)閣政府是一種政黨政府，是下院多數(shù)黨當(dāng)權(quán)的政府。內(nèi)閣閣員除極少數(shù)外，必須是下院議員。內(nèi)閣既參與立法，又負(fù)責(zé)行政，實際控制著下院立法程序，控制著下院及其決策權(quán)，宣布提前大選權(quán)等，實際上使議會和君主都從屬于自己，從而操控立法權(quán)。

第二，首相必然是下院多數(shù)黨的領(lǐng)袖。他是由選民選出的多數(shù)黨的領(lǐng)袖擔(dān)任的。多數(shù)黨的領(lǐng)袖就是全國行政上的首腦，主持內(nèi)閣會議，總攬政務(wù)，擁有任免內(nèi)閣成員和所有政府高級官員的權(quán)力，負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行國家對內(nèi)對外的重大方針政策。由于各國的情況不同，憲法賦予首相（或總理）的權(quán)力大小也不盡相同。

第三，議會與內(nèi)閣的關(guān)系是：最高的立法機(jī)關(guān)議會產(chǎn)生內(nèi)閣，閣員大都由議員兼任，內(nèi)閣必須集體對議會負(fù)責(zé)，因此內(nèi)閣制政府具有對議會全權(quán)負(fù)責(zé)的特征。

第四，內(nèi)閣首腦擁有決定性發(fā)言權(quán)，是政府首腦，掌握國家的行政大權(quán)，同時通過議會掌握立法權(quán)，是事實上的國家最高領(lǐng)導(dǎo)人（擁有大臣與主教的提名權(quán)，高級文官的任免權(quán)，內(nèi)閣會議的主持權(quán)，政策決策權(quán)）。為保持內(nèi)閣一致，首相一人任免內(nèi)閣成員。但閣員還必須避免犯錯誤，并全體對外一致。內(nèi)閣大臣與首相在政治上共進(jìn)退，內(nèi)閣首腦（首相或者總理）是下議院多數(shù)黨的領(lǐng)袖。

第五，首相、內(nèi)閣和政府的產(chǎn)生與組成的法定程序：英王任命首相→首相提出內(nèi)閣成員和政府成員名單→英王批準(zhǔn)后內(nèi)閣和政府便告組成。在英國內(nèi)閣制中，首相一身二任（政府首腦和多數(shù)黨領(lǐng)袖）是掌握國家實權(quán)的關(guān)鍵人物，但是以首相為首的內(nèi)閣和政府都必須接受議會的監(jiān)督，如首相有義務(wù)向議會報告工作，有責(zé)任回答議員的質(zhì)詢。

（三）英國責(zé)任內(nèi)閣制的特點表現(xiàn)

英國責(zé)任內(nèi)閣制突出的特點是內(nèi)閣對下院負(fù)責(zé)。內(nèi)閣雖對下院負(fù)責(zé)，在失去下院信任時，在它面前不只有辭職一條路，它還有權(quán)解散下院，宣布重新大選，讓選民來決定它的去留，如能得到選民信任，它可以繼續(xù)當(dāng)政;如失去選民信任，它才最終下臺。因此，責(zé)任內(nèi)閣制下的內(nèi)閣，既受到下院的監(jiān)督，也處于選民的監(jiān)督之下。而下院和內(nèi)閣各有互相對付的辦法，他們互相杭衡、互相牽制，不使一方的權(quán)力過分膨脹。其次，英國國王是國家元首，但實際最高行政首長是首相。英國的責(zé)任內(nèi)閣制名義上是對國王負(fù)責(zé)，實際上是對議會負(fù)責(zé)。內(nèi)閣和閣員只對下院負(fù)責(zé)。失去下院信任，內(nèi)閣全休辭職;或者首相通過國王宣布解散議會，重新大選。

（四）英國責(zé)任內(nèi)閣制的相關(guān)學(xué)者評價

王小曼指出，英國其他政治組織，都要圍繞著內(nèi)閣這個中心活動。責(zé)任內(nèi)閣制，就是因為國家大事由內(nèi)閣負(fù)全部責(zé)任?！皣醪荒芊稿e誤”原則要求國王的每一個政治行動都由大臣負(fù)責(zé)。這種不成文憲法原則，形成了責(zé)任內(nèi)閣制的原理。它既維護(hù)了國王的權(quán)威，又使國王在實際上沒有任何權(quán)力。這個制度使內(nèi)閣在形式上代國王負(fù)責(zé)，同時又向國王負(fù)責(zé)，因為在法律上政府是由國王領(lǐng)導(dǎo)的。但在實際上和政治上，內(nèi)閣只向下院負(fù)責(zé)。這就是責(zé)任內(nèi)閣制的實質(zhì)。

閻照祥指出，國王和兩院遵循“議會多數(shù)”的原則，要求本黨所有閣員對其政策和法令“集體負(fù)責(zé)”。一旦它在大選中失利，便被迫踐行“內(nèi)閣由下院多數(shù)黨組成”的原則，自動辭職，并由其政治對手上臺執(zhí)政?；谄渥陨眢w會，反對黨領(lǐng)袖狄斯累利在1872年4月的一次談話中說：“我相信，沒有政黨，代議制政府難以存在”。這寥寥數(shù)言，道出了十九世紀(jì)中葉英國責(zé)任內(nèi)閣制確立的真諦。

二、中華民國時期的責(zé)任內(nèi)閣制概述

（一）責(zé)任內(nèi)閣制在民國初年的演變過程

中華民國成立前夕，宋教仁提議未來政府形式采用內(nèi)閣制，孫中山堅決反對，主張效法美國實施總統(tǒng)制。面對革命后清朝中央政權(quán)走向崩潰，各地起義后紛紛另立權(quán)力機(jī)關(guān)、各自為政的局面，以總統(tǒng)制名義加強(qiáng)中央集權(quán)，是有利于國家政治迅速穩(wěn)定的必要手段。為了保持團(tuán)結(jié)，宋教仁及其他反對派不得不放棄自己的主張，在《中華民國臨時政府組織大綱》中規(guī)定共和國實行總統(tǒng)制。

但是，急劇變化的政治風(fēng)云使得力量薄弱且組織渙散的革命派被迫與袁世凱妥協(xié)。孫中山退位時《中華民國臨時約法》將原《中華民國臨時政府組織大綱》中確立的總統(tǒng)制改為責(zé)任內(nèi)閣制，孫中山為了限制袁世凱的權(quán)利，將自己接受不了的責(zé)任內(nèi)閣制安在了袁世凱的身上，防止袁世凱擅自篡改。此后，臨時大總統(tǒng)與內(nèi)閣之間的矛盾日趨擴(kuò)大，并最終在唐紹儀內(nèi)閣辭職案中徹底爆發(fā)，使得責(zé)任內(nèi)閣制在民國初年的探索以失敗而告終。

隨著唐紹儀內(nèi)閣的失敗，袁世凱再次武力脅迫參議院通過了趙秉鈞組建的責(zé)任內(nèi)閣，為袁世凱所操縱。宋教仁倡議組建政黨內(nèi)閣架空袁世凱的總統(tǒng)權(quán)力。然而，宋教仁于1913年3月20日在上海火車站被刺殺身亡，革命黨人構(gòu)建責(zé)任內(nèi)閣制的美夢最終破滅。半年后，袁世凱任命熊希齡為國務(wù)總理，再次組建所謂的“名流內(nèi)閣”。袁世凱利用它撕毀了《臨時約法》，炮制了《中華民國約法》，《臨時約法》所建立的責(zé)任內(nèi)閣制，至此壽終正寢了。

后來，袁世凱死后，北洋軍閥各派攫取政權(quán)，相繼出爐皖系的段祺瑞內(nèi)閣及段祺瑞扶持的錢能訓(xùn)內(nèi)閣，周旋于直奉兩系間的靳云鵬內(nèi)閣、梁士詒內(nèi)閣、張紹曾內(nèi)閣、孫寶琦內(nèi)閣等唯軍閥馬首是瞻。1924年11月，馮玉祥發(fā)動“北京政變”，賄選總統(tǒng)曹錕成了階下囚，內(nèi)閣瓦解，“豬仔國會”消散。至此，內(nèi)閣制在形式上也不復(fù)存在了。

（二）中華民國責(zé)任內(nèi)閣制的職權(quán)分配

臨時約法確立了以責(zé)任內(nèi)閣制為政體的中華民國政治制度。仿照近代資產(chǎn)階級的政治體制，建構(gòu)了三權(quán)分立的現(xiàn)代政治架構(gòu)。民國的政治統(tǒng)治權(quán)力由參議院、臨時大總統(tǒng)和國務(wù)院行使，其中參議院為行使立法權(quán)的機(jī)關(guān)，臨時大總統(tǒng)和國務(wù)院是行使行政權(quán)的機(jī)關(guān)，法院獨立行使審判權(quán)。

第一，參議院擁有立法權(quán)，同時擁有對總統(tǒng)決定重大事件的同意權(quán)。第二，臨時大總統(tǒng)對參議院議決事件有否決權(quán)，但復(fù)議后，如有參議員仍堅持原議，大總統(tǒng)必須公布施行。第三，參議院在認(rèn)為大總統(tǒng)有謀叛行為時，得依法行使彈劾權(quán)。第四，內(nèi)閣名義上輔佐大總統(tǒng)執(zhí)行國務(wù)，實際上則往往牽制總統(tǒng)而對參議院直接負(fù)責(zé)。第五，不僅總統(tǒng)發(fā)布的法律命令，要經(jīng)有關(guān)國務(wù)員簽署才能生效，而且由于國務(wù)總理為內(nèi)閣中實際上的行政首長，所有閣員均須由他提名，經(jīng)國會同意后由總統(tǒng)任命。這樣，總理既有組閣權(quán)，又有副署總統(tǒng)發(fā)布的所有法律命令權(quán)。因此，總統(tǒng)除非甘愿無所事事，否則動輒便易與內(nèi)閣沖突。反之亦然。北洋政府內(nèi)閣首腦的頻繁更迭與此不無關(guān)聯(lián)。

（三）中華民國責(zé)任內(nèi)閣制的特點表現(xiàn)

第一，一元集權(quán)。內(nèi)閣制成為黨派斗爭的工具，凡控制大權(quán)的政治集團(tuán)都強(qiáng)調(diào)總統(tǒng)集權(quán)之合理性，凡未控制中央統(tǒng)治權(quán)的政治勢力則強(qiáng)調(diào)內(nèi)閣制的優(yōu)越性。如果依照典型責(zé)任內(nèi)閣制國家的標(biāo)準(zhǔn)評判，這并不是責(zé)任內(nèi)閣制，而是變相的集權(quán)制，或集權(quán)于國會，或集權(quán)于政治強(qiáng)人，分權(quán)制衡之理念從未得到認(rèn)可。

第二，人治主義。內(nèi)閣制在共和時代的首次設(shè)計，即是因人而立。革命黨人對爭奪權(quán)力過分關(guān)注的做法，反映了濃厚的人治主義。此后，北洋軍閥玩弄法統(tǒng)的手法日漸純熟，中國出現(xiàn)了內(nèi)閣、國會、總統(tǒng)，但政治運行卻離責(zé)任內(nèi)閣越來越遠(yuǎn)的現(xiàn)象，侵蝕了國人對內(nèi)閣制的信心、對憲法的信仰。

第三，工具主義。內(nèi)閣變換頻繁正是工具主義思維的典型表現(xiàn)。內(nèi)閣之更迭、閣員之進(jìn)退，全由軍事力量所決定，內(nèi)閣也成為一種“軍用內(nèi)閣”。工具主義的結(jié)果就是憲法虛置、內(nèi)閣制名存實亡。

另外，中華民國的責(zé)任內(nèi)閣制還有一個非常典型的特點就是為了限制袁世凱的權(quán)力。政體設(shè)計由總統(tǒng)制跨至內(nèi)閣制，孫中山采納當(dāng)初宋教仁的主張，將自己任大總統(tǒng)絕對無法接受的責(zé)任內(nèi)閣制套在后任的前清舊臣袁世凱身上，顯然是對袁世凱放心不下，意圖借此制約其權(quán)力，防止其走向個人獨裁。其本意想對抗總統(tǒng)的行政權(quán)，最終將總統(tǒng)置于一種象征無權(quán)的地位，但同時卻賦予了總統(tǒng)很大的行政權(quán)。

（四）宋教仁提出的責(zé)任內(nèi)閣制

宋教仁主張英國式的兩黨制。他認(rèn)為內(nèi)閣制有利于更換內(nèi)閣總理，有利于維護(hù)國家政治的穩(wěn)定，同時也有利于限制總統(tǒng)的權(quán)力。總的來說，宋教仁的理想政體模式為：內(nèi)閣由占議會多數(shù)席位的一黨或幾個政黨的聯(lián)盟組成，由議會多數(shù)黨組織內(nèi)閣，內(nèi)閣總理由占議會多數(shù)席位的政黨領(lǐng)袖出任，內(nèi)閣的其他成員由總理提名本黨黨員構(gòu)成，從而使內(nèi)閣與議會保持一致。內(nèi)閣在國家權(quán)力體系中居于重要地位，是最高的國家行政機(jī)關(guān)，內(nèi)閣對議會負(fù)責(zé)而不對總統(tǒng)負(fù)責(zé)?？偨y(tǒng)的權(quán)力受到內(nèi)閣的限制，沒有獨立的行政權(quán)，處于虛尊地位。

（五）中華民國責(zé)任內(nèi)閣制的學(xué)者評價

高珂認(rèn)為，中華民國的責(zé)任內(nèi)閣制從內(nèi)容上看，《臨時約法》表面上體現(xiàn)三權(quán)分立設(shè)置與實質(zhì)上權(quán)力歸諸一元的價值追求。由于《臨時約法》的著眼點在于“如何劃分總統(tǒng)和內(nèi)閣之間的權(quán)力，以預(yù)防和限制袁世凱走向獨裁，以至影響了整個憲法結(jié)構(gòu)的理性思考，和行政、立法、司法三權(quán)的合理的分配，造成了權(quán)力劃分的混亂。

形式上看，《臨時約法》采取了西方三權(quán)分立原則，但是在權(quán)力設(shè)計上卻含混不清，在總統(tǒng)、內(nèi)閣、議會之間引起極大矛盾。如《臨時約法》設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣制，其本意想對抗總統(tǒng)的行政權(quán)，最終將總統(tǒng)置于一種象征無權(quán)的地位，但同時卻賦予了總統(tǒng)很大的行政權(quán)。

董力指出，《臨時約法》表面上規(guī)定的是責(zé)任內(nèi)閣制，實際上在兩個方面呈現(xiàn)出對傳統(tǒng)的回歸。一是大總統(tǒng)相對于內(nèi)閣的優(yōu)位。二是諸權(quán)統(tǒng)歸參議院。大總統(tǒng)固然要受內(nèi)閣副署的制約，但如遇總統(tǒng)強(qiáng)行發(fā)布不經(jīng)內(nèi)閣副署的命令，內(nèi)閣只能以辭職加以制約，這種被動的事后防御實際上無法實現(xiàn)制衡的目的。

三、中英責(zé)任內(nèi)閣制的相同之處

第一，目的都是限制國家元首的權(quán)力。第二，內(nèi)閣成員產(chǎn)生的方式都是由議會選舉產(chǎn)生的，并且對議會負(fù)責(zé)。第三，都是代議制民主。第四，二者責(zé)任內(nèi)閣制下內(nèi)閣與議會的關(guān)系，一方面是力謀兩者的一致，另一方面兩者亦互相制約。第五，二者都符合當(dāng)時民主共和的潮流，都是大勢所趨，民心所向。

綜上所述，對待這些體制，合理的態(tài)度應(yīng)該是立足國情，借鑒古今中外的優(yōu)良制度，以實現(xiàn)法治、服務(wù)政府的目標(biāo)。當(dāng)然也給了我們啟示：政治體制的設(shè)計應(yīng)表現(xiàn)為憲法體制，并得到切實實施，且必須設(shè)立行之有效的立法、行政權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。我們已經(jīng)有了一個比較良好的憲法，只要遵照憲法中的各項規(guī)定制定規(guī)范性法律文件、實施行為，中國特色社會主義憲政就能早日實現(xiàn)。

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