英國金融行為監(jiān)管局執(zhí)法方法、處罰及借鑒

蘇如飛

摘 ? 要：本文針對英國金融監(jiān)管局（FCA）的監(jiān)管執(zhí)法方法展開分析，并結合其處罰方法，以2019年英國金融監(jiān)管局的監(jiān)管處罰情況為實例，研究英國以業(yè)務原則作為處罰依據(jù)的監(jiān)管處罰特點。英國金融業(yè)監(jiān)管處罰根據(jù)其原則監(jiān)管方式開展，強調(diào)金融風險事前防范與監(jiān)管執(zhí)法的處罰威懾，并根據(jù)風險成本方式配置監(jiān)管資源，注重提升監(jiān)管效果。本文建議我國加強銀行合規(guī)管理，強化合規(guī)風險的事前防范，優(yōu)化處罰程序，完善案件信息的公示制度;同時，中資銀行在英機構應順應英國監(jiān)管執(zhí)法模式，做到合規(guī)優(yōu)先，穩(wěn)健經(jīng)營。

關鍵詞：金融監(jiān)管;行為監(jiān)管;處罰;自由裁量;原則監(jiān)管

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.07.007

中圖分類號：F831.2 ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ?文章編號：1003-9031（2020）07-0046-08

在金融監(jiān)管方面，英國一直保持其獨特金融業(yè)原則監(jiān)管方式，次貸危機后英國進行改革，成立了金融行為監(jiān)管局（Financial Conduct Authority，簡稱FCA），進一步完善了金融監(jiān)管執(zhí)法方法。隨著我國“一帶一路”倡議實施及我國銀行業(yè)對外雙向開放力度進一步擴大背景下，研究英國FCA監(jiān)管執(zhí)法方法，對優(yōu)化我國的金融監(jiān)管執(zhí)法方法，推動中資銀行在英國經(jīng)營的合規(guī)管理，具有較強的理論及實踐意義。

一、英國金融行為監(jiān)管局監(jiān)管執(zhí)法方法

（一）英國成立FCA的背景

1997年之前，英國建立了以市場主體自律監(jiān)管為主，多頭監(jiān)管為輔的金融監(jiān)管體制。1997年，英國成立金融服務局（Financial Services Authority，簡稱FSA），作為金融監(jiān)管機構，其保持了英國強調(diào)市場自律的金融監(jiān)管風格，在監(jiān)管執(zhí)法上強調(diào)“和風細雨”的輕觸式執(zhí)法方法，只是指出問題，期待金融機構自律整改。2008年國際金融危機爆發(fā)后，英國損失慘重。如2007年因發(fā)生儲戶擠兌事件，英國財政部為北巖銀行注資129億英鎊;受次級債券違約影響，蘇格蘭皇家銀行等多家商業(yè)銀行被政府注資救助①。

2012年，英國出臺《2012年金融服務法案》。2013年4月，撤銷FSA，分設宏觀審慎監(jiān)管局（Prudential Regulation Authority，簡稱PRA）及金融行為監(jiān)管局（Financial Conduct Authority，簡稱FCA），構建PRA和FCA相互協(xié)作的“雙峰”監(jiān)管模式。其中，PRA負責審慎監(jiān)管，防控系統(tǒng)性金融風險;FCA負責行為監(jiān)管，為消費者提供適當程度的保護、保護和加強英國金融系統(tǒng)的完整性、促進與消費者利益相關的有效市場競爭。

（二）英國FCA監(jiān)管執(zhí)法方法

為了完成金融監(jiān)管目標，F(xiàn)CA改革其原先的輕觸式執(zhí)法方法，轉(zhuǎn)變?yōu)閲辣O(jiān)管執(zhí)法方式。FCA通過發(fā)布操作性的監(jiān)管指南（Handbook）說明監(jiān)管目標要求，發(fā)布《FCA目標：執(zhí)法方法》②闡明監(jiān)管執(zhí)法方法。

1.整體定位。FCA提出，在監(jiān)管執(zhí)法時將更專注于對事實的理解，要開展高效、公正的調(diào)查，并采取對應的執(zhí)法措施鼓勵公司先行糾正不當行為，對那些未能解決損害消費者權益的機構將嚴厲處罰，并在執(zhí)法最后階段，闡述行動的依據(jù)和理由，做到執(zhí)法透明與公正。

2.對不當行為評估。納入FCA執(zhí)法調(diào)查的不當行為主要包括：缺乏誠信行為、公司治理的失誤、向消費者不當銷售、反競爭行為、市場操縱與擾亂市場、洗錢犯罪、信息披露不當、未獲得授權開展交易等。FCA在懷疑金融機構存在嚴重不當行為時，將展開調(diào)查和評估。如對涉嫌不當行為造成的實際和潛在傷害的性質(zhì)和嚴重性進行評估、不當行為是否具有潛在更廣泛影響、弱勢客戶是否已被利用、相關人員資質(zhì)是否有問題、公共利益因素等進行綜合考量。

3.對不當行為調(diào)查。FCA在執(zhí)法調(diào)查的定性上，不論民事還是刑事性質(zhì)預先判定，只是確保完全理解相關事實并根據(jù)證據(jù)做相應決定。步驟如下：一是發(fā)送調(diào)查通知，說明調(diào)查的內(nèi)容及調(diào)查原因（除非發(fā)出通知會嚴重影響調(diào)查）;二是定期告知調(diào)查進展，包括調(diào)查的后續(xù)步驟;三是采取監(jiān)管行動。FCA只會就調(diào)查結果作出決定，含案件是否應當啟動刑事訴訟、民事訴訟、監(jiān)管行動。

4.處罰行動。FCA處罰職權包括：撤銷授權、禁止從業(yè)、限制個人從事特定監(jiān)管活動、暫停最長可達12個月的業(yè)務、通過公開聲明譴責、罰款、凍結資產(chǎn)、發(fā)布補償令、 起訴未授權開展業(yè)務的機構和個人。FCA將在最終通知中公布執(zhí)法結果，將明確調(diào)查結果的依據(jù)，包括事實和認定存在嚴重不當行為的理由。如責任人是否承認責任;是否及時有效地采取了自愿補救、補救或恢復措施;與FCA的合作程度等。

5.評估執(zhí)法效果。FCA將對執(zhí)法效果開展年度評估，評估執(zhí)法是否公平、是否有效地調(diào)查嚴重不當行為等事項，重視執(zhí)法效果的評價已成為FCA監(jiān)管執(zhí)法當中的一個特色。自2013年以來，F(xiàn)CA對違規(guī)金融機構的罰款金額雖然較大，但FCA認為罰款并不是對受害者最好的保護，只是一種威懾手段。因此，F(xiàn)CA重視監(jiān)管效果，意圖以執(zhí)法評價獲得反饋并提升執(zhí)法效果。

二、英國FCA監(jiān)管處罰方法

（一）監(jiān)管處罰依據(jù)和特點

FCA處罰依據(jù)主要有：一是金融監(jiān)管法律，即英國2000年出臺的《金融服務和市場法案2000》等監(jiān)管規(guī)定;二是金融犯罪法律，如2002年《犯罪收益法》、2001年《反恐怖主義、犯罪和安全法》和《2017年刑事金融法》《2017年反洗錢條例》等;三是《1998年競爭法》等其他法律;四是業(yè)務原則，如FCA監(jiān)管指南所規(guī)定的開展業(yè)務必須遵循11項原則（見表1）。監(jiān)管執(zhí)法當中，F(xiàn)CA主要依據(jù)《金融服務與市場法案2000》的206條，該條規(guī)定了FCA對違法行為有處罰權，然后結合業(yè)務原則進行處罰。

FCA 處罰有如下特點：一是打擊違規(guī)獲益行為，沒收非法所得以保證不能從任何違規(guī)當中獲益;二是開展全面處罰，執(zhí)法對象將應因不當行為受到處罰;三是處罰強調(diào)威懾性，施加的監(jiān)管處罰對違規(guī)形成震懾。

（二）罰款認定的五步驟

罰款金額體現(xiàn)為兩層次要素：一是應沒收從違法行為所獲得的利益;二是執(zhí)行的罰款應反映違法嚴重性。FCA按五步驟罰款計算，具體為：

1.沒收來自違規(guī)所取得的利益。對違法行為當中的非法收益進行計算，如有，將被沒收。

2.確定體現(xiàn)違規(guī)嚴重性的因素。FCA將監(jiān)管違規(guī)嚴重性劃分為5檔，1檔系數(shù)為0%，2檔系數(shù)為5%，3檔系數(shù)為10%，4檔系數(shù)為15%，5檔系數(shù)為20%。FCA將根據(jù)該階段的營業(yè)收入以確定因素確定違規(guī)的整體金額，并確定違規(guī)的檔次。

3.根據(jù)任何加重和減輕處罰情節(jié)對步驟2進行調(diào)整，如故意違反監(jiān)管規(guī)定、不配合監(jiān)管調(diào)查、屢查屢犯、整改不力等。

4.對罰款達到的數(shù)額進行調(diào)整以確保罰款具有適當威懾作用。如違規(guī)具有行業(yè)典型性、對違規(guī)罰款有利于以后行為規(guī)范，F(xiàn)CA將在第3步基礎上增加10%、20%等系數(shù)進行計算罰款，一般由FCA自由裁量。

5.若符合FCA規(guī)定的條件，F(xiàn)CA將采用一個被允許的罰款繳納折扣，以決定機構繳納的罰款金額，折扣范圍是0～30%。

（三）對監(jiān)管處罰不服申訴

對FCA做出的處罰不服，可以向監(jiān)管決策委員會（The Regulatory Decision Committee，簡稱RDC）申訴。該委員會是 FCA 爭議案件的決策者，是FCA最后階段的決策機構，獨立于FCA。RDC成員由FCA 董事會任命并監(jiān)督，擁有專業(yè)人員團隊和法律顧問，以確保委員會運營與執(zhí)法決策行動的人分開。FCA 的工作人員如果參與RDC工作，其在之前處理的案件，需要回避。RDC程序是行政性的，而不是司法性的。

（四）監(jiān)管處罰折扣

在FCA做出的經(jīng)濟處罰、禁令、限制條件及紀律處分措施時，F(xiàn)CA會給合理寬限期限。在此期間，如雙方達成協(xié)議，可獲得罰款折扣（見表2）。

（五）調(diào)解與司法救濟

對監(jiān)管處罰，可在執(zhí)法的任何階段提出調(diào)解要求。調(diào)解涉及一名中立調(diào)解人，幫助各方達成解決辦法。調(diào)解員不會提供案件評估，純粹協(xié)助各方達成協(xié)議。

處罰通知做出后，被處罰對象有權提交上訴法庭。上訴法庭屬于英國高等法院的大法官法庭，至此，爭議案件將進入英國司法程序。公司或個人可以選擇不向監(jiān)管決策委員會陳述，而是使用FCA的快捷程序，更快地收到?jīng)Q策通知，以更早向上訴法庭提出訴訟。

三、英國FCA2019年監(jiān)管執(zhí)法處罰分析

（一）FCA監(jiān)管處罰概況

1.概況。2019年FCA開具罰單21筆、金額3.918億英鎊，折合約35.7億人民幣，其中涉及到個人處罰6筆、金額0.79億英鎊，涉及到公司處罰15筆、金額3.49億英鎊。最大的一筆公司處罰是對渣打銀行的處罰，渣打銀行因違反英國反洗錢規(guī)定被處罰1.02億英鎊;最大一筆個人處罰是對破產(chǎn)公司Keydata的前CEO斯圖爾特·歐文開具的7600萬英鎊罰單。

2.各行業(yè)領域執(zhí)法情況。在15起涉及到公司案件中，5起其涉及到銀行機構，合計2.1億英鎊，占比超過53%（見表3）;4起涉及保險公司，合計0.8億英鎊，占比21.4%;證券、資產(chǎn)管理公司處罰6起，合計0.228億英鎊（見表4）。

3.以業(yè)務原則作為執(zhí)法依據(jù)。從違規(guī)事由來看，在15起公司違規(guī)當中，違反業(yè)務原則被處罰有10起，其中，對渣打銀行處罰根據(jù)2007年的反洗錢規(guī)定進行處罰;對兩個資產(chǎn)管理公司根據(jù)競爭法進行處罰;其余均按照并根據(jù)《金融服務與市場法案2000》的206條結合業(yè)務手冊的業(yè)務原則進行處罰。

（二）英國FCA監(jiān)管處罰特點

從2019年的監(jiān)管處罰來看，F(xiàn)CA采用專業(yè)判斷和前瞻分析方法，注重業(yè)務原則的落實，對違規(guī)行為進行處罰。

一是執(zhí)法上以風險為本原則配置執(zhí)法資源，注重辦大案要案。從英國FCA發(fā)布的2019—2020年的年度計劃來看，2019年英國FCA監(jiān)管大約59000家金融機構，并負責對大約15萬金融業(yè)高管進行核準管理。截至2019年3月31日，F(xiàn)CA全職人員為3742人、短期雇傭人員238人，①而2019年負責監(jiān)管的銀行業(yè)資產(chǎn)就達到8.96萬億英鎊，因此配置在銀行業(yè)監(jiān)管的資源相比機構數(shù)量及資產(chǎn)并不算龐大。但從其監(jiān)管罰單來看，2019年公開報告銀行業(yè)的案例只有5個，但每個案件的違規(guī)都屬于該領域內(nèi)典型違規(guī)情節(jié)，這說明FCA執(zhí)法注重根據(jù)金融風險的狀況配置執(zhí)法資源，集中力量辦要案。

二是執(zhí)法注重對金融風險事前防范，著重減輕違規(guī)的損害。FCA開具的罰單案件數(shù)量較少，但2018—2019年財年FCA啟動調(diào)查的案件數(shù)目就接近700件，而大部分啟動了調(diào)查程序的案件，在發(fā)出調(diào)查通知后，公司或個人為了避免后續(xù)嚴厲監(jiān)管執(zhí)法處罰，往往會采取措施糾正違規(guī)行為，從而實現(xiàn)了FCA執(zhí)法事前干預的效果。

三是執(zhí)法上強調(diào)處罰威懾，關注監(jiān)管效果。2019年FCA涉及銀行機構的5件案件處罰金額高達2.1億英鎊，折合人民幣約18億元。被處罰機構還需要強化合規(guī)管理，抓好整改。處罰案例也會被FCA視為對全行業(yè)的監(jiān)管預期，后續(xù)出現(xiàn)同樣的情節(jié)，將會在決定罰款五步驟當中視為具有加重情節(jié)，以提升監(jiān)管效果。

四、原則監(jiān)管下的FCA監(jiān)管執(zhí)法與處罰

（一）原則為本監(jiān)管方式下的監(jiān)管處罰

英國FCA采用原則為本的監(jiān)管方式，注重評估金融機構和個人如何解釋適用上述的11項業(yè)務原則。與此對應的是規(guī)則為本監(jiān)管方式，是指對所監(jiān)管的公司及個人列舉出詳細監(jiān)管要求的監(jiān)管方式。 最初英國也是規(guī)則為本監(jiān)管方式，2005年，F(xiàn)SA認識到規(guī)則為本監(jiān)管方式存在規(guī)則滯后，提出向原則為本監(jiān)管方式改革，強調(diào)金融機構市場自律，并在執(zhí)法上采取輕觸式執(zhí)法方式。實踐當中兩種監(jiān)管方式并沒有截然對立，英國的原則監(jiān)管也是由基本的規(guī)則和實踐準則補充，而在我國實施的規(guī)則為本監(jiān)管方式，仍需要對規(guī)則進行一定程度的解釋。

2013年，F(xiàn)SA改組為FCA，但11項業(yè)務原則繼續(xù)沿用作為執(zhí)法依據(jù)，只是執(zhí)法方式轉(zhuǎn)變?yōu)閲辣O(jiān)管方式，并強調(diào)違規(guī)重罰。如在2019年執(zhí)法當中，以原則作為執(zhí)法依據(jù)并援引《金融服務與市場法案2000》206條的案例就有10起，占據(jù)公司類案件的三分之二。2018年FCA披露的13起案例當中，有9起執(zhí)法依據(jù)業(yè)務原則。

（二）FCA監(jiān)管執(zhí)法的爭議與發(fā)展

原則監(jiān)管方式的目的是闡明監(jiān)管機構期望金融機構做什么，或期望金融機構如何做。因此，F(xiàn)CA執(zhí)法階段對不當行為評估或調(diào)查時，首先著眼于對業(yè)務原則是否實現(xiàn)要達到的效果進行考察。鑒于11項原則都是誠信、公平、盡職等模糊性規(guī)定，這就引發(fā)了援引原則作為執(zhí)法處罰依據(jù)的爭議，即使FCA根據(jù)五個步驟方法來確定罰款，但自由裁量的要素也非常大，這就對FCA監(jiān)管人員提出了相當高的要求。

此外，業(yè)務原則被作為執(zhí)法依據(jù)，金融機構難以確定合規(guī)與不合規(guī)之間的差異，為了實現(xiàn)合規(guī)，不得不投入大量資源，以滿足合規(guī)要求。但原本FCA采取原則監(jiān)管，目的是要金融機構開展業(yè)務實現(xiàn)公平、誠信等效果即可，以減輕合規(guī)負擔，這就出現(xiàn)了合規(guī)負擔的悖論。

近年英國在監(jiān)管執(zhí)法當中向“更多基于原則的監(jiān)管”（more principles-based regulation）的方向發(fā)展，這體現(xiàn)為FCA的執(zhí)法更加強調(diào)高級管理層在取得這些合規(guī)管理成果方面的責任，如消費者的損害程度、市場秩序的擾亂、國際聲譽等。同時，給機構根據(jù)原則開展業(yè)務的靈活性，并注重監(jiān)管執(zhí)法的良好效果評價。

五、對我國加強商業(yè)銀行管理的啟示及建議

英國通過監(jiān)管執(zhí)法方法的優(yōu)化，改變了國際危機前側(cè)重市場自律的監(jiān)管執(zhí)法方式，強調(diào)監(jiān)管執(zhí)法處罰威懾，并根據(jù)風險為本方式配置執(zhí)法資源，以獲取更加好的監(jiān)管效果。這種以市場自律為前提，監(jiān)管機構推動事前風險防范方法與監(jiān)管執(zhí)法威懾結合的執(zhí)法方法具有一定的借鑒意義。

（一）對我國銀行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法的啟示

一是推動銀行加強合規(guī)管理，強化合規(guī)風險的事前防范。英國FCA高度重視金融風險事前防范，在對不當行為進行評估和調(diào)查的時候，強調(diào)對商業(yè)模式、企業(yè)文化及人員責任的審查，立足在事前就進行合規(guī)風險干預，并通過強化金融機構高管責任，積極推動金融機構合規(guī)管理的建設，最大限度發(fā)揮市場的自律作用。在未來我國加大銀行業(yè)對外開放力度背景下，應更重視各銀行機構的合規(guī)管理建設，引導銀行機構加強自律管理，強化高級管理人員及銀行總部的責任追究，通過合規(guī)在高層的責任配置方式，有效防范合規(guī)風險，提升監(jiān)管的效率。

二是優(yōu)化執(zhí)法處罰程序。英國FCA監(jiān)管人員在監(jiān)管處罰上高度的自由裁量權，但設計了可以向監(jiān)管決策委員會申訴的機制，并允許在提前解決爭端的情況下獲得罰款折扣，并在監(jiān)管爭議解決階段設計快速解決程序及調(diào)節(jié)程序，以快速推動糾紛解決。同時，英國還建立相關信息披露和案件公示制度，對監(jiān)管人員形成事實的監(jiān)督。我國的監(jiān)管資源有限，強監(jiān)管的實施要求爭議應當快速的獲得解決，我國可以參考FCA執(zhí)法處罰程序的相關做法，并引入爭議快速解決方式，優(yōu)化監(jiān)管執(zhí)法。

三是完善案件信息的公示制度。在2017—2019年期間，銀保監(jiān)會通過查處一系列的大案，有效維護了執(zhí)法的權威，相關案件信息也在銀保監(jiān)會官網(wǎng)進行公示，對銀行機構形成很好教育警示作用，但相關案件信息還是比較有限，案件的通報制度的信息渠道有限，對我國銀行機構的合規(guī)管理的監(jiān)督作用還是不足。我國可以借鑒FCA的方式，加大案件信息的公示力度，將相關的違規(guī)重案作為合規(guī)管理的標準，以防銀行機構出現(xiàn)屢查屢犯現(xiàn)象。

（二）對在英中資銀行機構的建議

截至2020年6月，已經(jīng)有工、農(nóng)、中、建、交、招商、浦發(fā)、中信8家銀行在倫敦設立分行或子行，并有國開行、興業(yè)銀行設立代表處。中資銀行機構應當未雨綢繆，更好適應FCA的監(jiān)管執(zhí)法風格。

一是根據(jù)不同組織形式，采用不同的合規(guī)管理策略。當前中資銀行在組織機構上，既有分行也有子行的形式。在分行模式下，F(xiàn)CA不僅關注英國屬地監(jiān)管規(guī)則的落實，也關注總行機構的管控力度。各中資銀行總行應根據(jù)2019年1月《中國銀保監(jiān)會辦公廳關于加強中資商業(yè)銀行境外機構合規(guī)管理長效機制建設的指導意見》等監(jiān)管文件，強化集團的境外合規(guī)管理體系建設，加強對在英機構支持和指導。

二是重視對FCA監(jiān)管執(zhí)法案例的分析研究。FCA的執(zhí)法與我國監(jiān)管機構存在較大的不同，雖然FCA的處罰案例沒有拘束力，但也集中反映FCA在執(zhí)法和處罰當中的監(jiān)管期待，對于深入把握合規(guī)要求具有很大參考意義。

三是適應FCA執(zhí)法風格，回應監(jiān)管關切。FCA注重對消費者行為的保護，并負責金融犯罪的監(jiān)管。目前中資銀行多開展批發(fā)銀行業(yè)務為主，業(yè)務集中在銀團貸款、貿(mào)易融資、債券交易等領域，業(yè)務規(guī)模在倫敦同業(yè)市場普遍較小，受到FCA執(zhí)法檢查的頻率較低。但對于FCA關注的金融犯罪如反洗錢和金融秩序管理方面如員工行為不當風險的管控，也應高度重視，投入與本機構業(yè)務規(guī)模相匹配的合規(guī)資源。

（責任編輯：孟潔）

參考文獻：

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