淺談現(xiàn)階段我國養(yǎng)老的困局及政府治理的完善

趙馳　鄭林

關(guān)鍵詞 人口老齡化 養(yǎng)老困局 政策完善

作者簡介：趙馳，貴州中醫(yī)藥大學(xué)人文與管理學(xué)院MPA碩士研究生，研究方向：公共管理（區(qū)域發(fā)展與政府治理）;鄭林，本文通訊作者，貴州中醫(yī)藥大學(xué)，教授，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向：中醫(yī)藥綜合發(fā)展，E-mail：793092060@qq.com。

中圖分類號(hào)：C913.6? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.232

一、研究意義

據(jù)有關(guān)組織測算2015-2020年全世界人類平均壽命的達(dá)到69.3歲。2019年5月，國家衛(wèi)健委發(fā)布《2018年我國衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，我國居民人均預(yù)期壽命由2017年的76.7歲提高到2018年的77.0歲，由此可見人類的壽命正在變得越來越長。因此有關(guān)組織對(duì)一個(gè)國家的老齡化問題在原來的標(biāo)準(zhǔn)上增加了新的標(biāo)準(zhǔn)，即當(dāng)占總?cè)丝诘谋壤^14%是65歲以上的人時(shí)，標(biāo)志著進(jìn)入“老齡社會(huì)”;當(dāng)比例達(dá)20%，意味著進(jìn)入“超老齡社會(huì)”。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示2019年底，我國60周歲及以上人口25388萬人，占總?cè)丝诘?8.1%;65周歲及以上人口已達(dá)17603萬人（約1.76億），占總?cè)丝诘?2.6%，由此可見我國老齡化問題亟待解決。人口老齡化問題日益嚴(yán)峻。

中國老齡化問題有著區(qū)別于其他國家的特點(diǎn)，中國只用了18年就進(jìn)入了老齡化階段，相對(duì)于其他西方國家動(dòng)輒60-70年甚至100多年的進(jìn)程，中國可以說是“未備先老”，進(jìn)入人口老齡化時(shí)人均GDP近1000美元，發(fā)達(dá)國家進(jìn)入老齡化時(shí)人均GDP是5000到1萬美元[1]。目前中國距離發(fā)達(dá)國家還有很長一段路要走，經(jīng)濟(jì)實(shí)力、文化教育、社會(huì)保障方面還有許多短板。因此西方一些國家化解人口老齡化的方法，不并適合中國當(dāng)下的發(fā)展，所以我們也一直在探索符合我們國情的養(yǎng)老辦法。

國家的養(yǎng)老金需要年輕勞動(dòng)力持續(xù)的繳納來維持運(yùn)行，老齡人口比重的加大也意味著年輕人比例的減少，同時(shí)養(yǎng)老金的需求也會(huì)變大，這個(gè)巨大的養(yǎng)老金缺口無疑是由國家來進(jìn)行填補(bǔ)的，這就給國家的正常運(yùn)行帶來了巨大的壓力。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2019年全國財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼達(dá)3000億元，其中中央財(cái)政的補(bǔ)貼是1400億元?！斑@種全方位的補(bǔ)貼模式和補(bǔ)貼力度，在社會(huì)保障領(lǐng)域是比較少見的。”目前提高養(yǎng)老待遇的基本途徑是靠國家進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，這是很難持續(xù)的。而養(yǎng)老金目前是一部分人養(yǎng)老的主要資金的主要來源，所以發(fā)展新的途徑，拓寬養(yǎng)老資金來源，優(yōu)化養(yǎng)老制度，完善養(yǎng)老體系，對(duì)我國發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。

二、突出問題

當(dāng)前關(guān)于養(yǎng)老的文章涉及的學(xué)科紛繁多樣、數(shù)量龐大。文章的研究方向有宏觀上的，如劉曉梅的《我國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)面臨的形勢及路徑選擇》是研究社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的現(xiàn)狀和發(fā)展困境、唐鈞的《中國老年服務(wù)的現(xiàn)狀、問題和發(fā)展前景》等，也有微觀的基于某一地點(diǎn)的走訪研究，涉及地點(diǎn)從遍布全國各地。文章的研究主題有從老年人本身出發(fā)，如劉金華的《基于老年生活質(zhì)量的中國養(yǎng)老模式選擇研究》，因?yàn)槔夏耆吮旧砭途哂泻軓?qiáng)的差異性，所以對(duì)養(yǎng)老需要的訴求標(biāo)準(zhǔn)是不一樣的;有從政府角度進(jìn)行切入的如李樂的《養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化中的地方政府職能優(yōu)化研究》、董紅亞的《中國政府養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展歷程及經(jīng)驗(yàn)啟示》等。

通過對(duì)“養(yǎng)老困局”這一問題的綜合研究，翻閱目前出版的論文和期刊，發(fā)現(xiàn)存在以下共性問題：

（一）頂層設(shè)計(jì)的缺失

國家重視養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的金融支持。比如《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》《關(guān)于金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見》等，這有對(duì)于提升養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的金融支持、改善養(yǎng)老領(lǐng)域的金融服務(wù)是一大新的助力。宏觀政策是好的，但是缺乏可操作性， 部分領(lǐng)域體系至今尚未建立健全， 政府養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)融資政策以及標(biāo)準(zhǔn)化、法律基礎(chǔ)等制度建設(shè)相對(duì)滯后， 導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)進(jìn)軍養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)進(jìn)程緩慢[2]。除了國務(wù)院的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》與兩份部門通知， 也沒有出臺(tái)具體的稅收及補(bǔ)償政策。學(xué)者呂鵬飛、陳曉玲認(rèn)為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式在實(shí)際工作過程中， 沒有適合的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)對(duì)服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一， 過去服務(wù)質(zhì)量體系的監(jiān)督已經(jīng)不符合當(dāng)下的需要，并且也沒有新標(biāo)準(zhǔn)可循[3]。學(xué)者劉文俊認(rèn)為我國醫(yī)療與養(yǎng)老服務(wù)體系相互割裂導(dǎo)致醫(yī)療與養(yǎng)老資源不能很好地融合， 并且在養(yǎng)老和醫(yī)療整合后又缺乏針對(duì)性、專業(yè)的服務(wù)模式設(shè)計(jì)和細(xì)化的分工制度[4]。王長青認(rèn)為要明確醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)職能和職責(zé)， 加快醫(yī)養(yǎng)結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)及相關(guān)細(xì)則的制定， 確保醫(yī)養(yǎng)結(jié)合實(shí)施過程有標(biāo)可循、有法可依。缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范， 實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老與醫(yī)療的進(jìn)一步整合也將是空談[5]。老齡委和老齡辦作為老齡工作的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)， 本身并不具有行政職權(quán)， 有時(shí)甚至無法有效協(xié)調(diào)相關(guān)部門開展工作[6]。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)機(jī)構(gòu)在開展業(yè)務(wù)時(shí)需要同時(shí)得到衛(wèi)生、民政和人力資源社會(huì)保障部門的許可和批準(zhǔn)， 因?yàn)槠湫姓芾須w屬于民政部門， 但在從事具體業(yè)務(wù)時(shí)則需要衛(wèi)生部門的許可和監(jiān)管，人員管理方面還需要人社部門的支持多部門管理存在管理重復(fù)、權(quán)責(zé)不明， 甚至互相推諉踢皮球的現(xiàn)象， 加上人力、物力、財(cái)力的局限， 造成部分地區(qū)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)推進(jìn)緩慢[7]。這類的問題在其他學(xué)者的研究中也有提到，在政府購買養(yǎng)老服務(wù)中、失獨(dú)老人養(yǎng)老問題上等一些問題上，缺乏頂層設(shè)計(jì)讓一些工作在具體開展上困難重重。

（二）資金問題

目前養(yǎng)老市場仍處于需要借助外力來發(fā)展的階段，所以政府在前期還是要進(jìn)行資金上的扶持，推進(jìn)養(yǎng)老市場健全完善。但是缺乏針對(duì)不同地區(qū)、不同老人、不同的幫助的實(shí)施細(xì)則。實(shí)行一刀切的扶持政策，會(huì)造成一定程度的資源浪費(fèi)。如西部地區(qū)與沿海地區(qū)，健全老人與失能老人，農(nóng)村與城市。要針對(duì)不同群體制定不同的幫助，更大程度上幫助更多的人。同時(shí)對(duì)于養(yǎng)老基金等如何在通貨膨脹的今天保持增值也是一個(gè)值得研究解決的問題。

（三）養(yǎng)老人員問題

目前不管是醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)養(yǎng)老等對(duì)于人員的需求都有很大的缺口，以2015年數(shù)據(jù)為例，中國失能和半失能老年人口就已經(jīng)突破4000萬人，按照護(hù)理員與老人1：3的養(yǎng)護(hù)比推算，我國老年人護(hù)理崗位缺口超過1200萬。高端養(yǎng)老服務(wù)管理人才更為緊缺，市場上對(duì)職業(yè)經(jīng)理人或高管人才的爭奪已經(jīng)到了白熱化程度[8]。從學(xué)歷層次的分布而言， 開設(shè)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)的高職院校占到絕大多數(shù)。養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才基本停留在中專及大專的層次，培養(yǎng)的人才相對(duì)低端[9]。這與目前養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場需求的人員還有很大差距，目前院校培養(yǎng)的多是管理人員，可以直接從事與老人面對(duì)面工作的人員十分稀少，從事一線護(hù)理工作的并且能通過《養(yǎng)老護(hù)理員國家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》持證上崗人員更是少之又少;從業(yè)人員嚴(yán)重老化、有的崗位競爭激烈而有的崗位又無人問津、工資低、強(qiáng)度高、保障不到位、人員流動(dòng)大、勞動(dòng)用工與《勞動(dòng)合同法》實(shí)施沖突、機(jī)構(gòu)與員工勞資糾紛增多，導(dǎo)致職業(yè)的準(zhǔn)入門檻越來越低，形成職業(yè)發(fā)展的惡性循環(huán)[10]。相較美國、日本等，我國缺少養(yǎng)老人員的人才發(fā)展體系，而且社會(huì)對(duì)于這個(gè)職業(yè)存在很大偏見。

三、政府的解決方法

從我國這些年的發(fā)展來看政府在養(yǎng)老問題扮演的角色應(yīng)該是掌舵人而不是劃槳人。政府在養(yǎng)老的問題上有責(zé)任，但是社會(huì)不可以把所有的事情都推給政府來做，養(yǎng)老問題是需要社會(huì)各個(gè)方面相互協(xié)作，共同努力來解決的。我國政府在養(yǎng)老問題上，更多的應(yīng)該定制度、建機(jī)制、搭平臺(tái)、重監(jiān)管?；仡櫧鼉赡甑恼嚓P(guān)文件的通知，發(fā)現(xiàn)上述提出的問題都有了很大程度的改善，甚至在文件層面已經(jīng)解決。

（一）頂層設(shè)計(jì)的完善

在《國家衛(wèi)生健康委員會(huì)職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》《民政部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》這兩個(gè)通知中明確了工作職責(zé)、理清了與相關(guān)部門的合作職責(zé)分工。對(duì)國家衛(wèi)生健康委員會(huì)、民政部負(fù)負(fù)責(zé)的內(nèi)容進(jìn)行了更進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定。并且在國家衛(wèi)生健康委員會(huì)下設(shè)老齡健康司、民政部下設(shè)養(yǎng)老服務(wù)司。對(duì)統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)老年人工作，可以說是從頂層確立相關(guān)職責(zé)，讓其他各級(jí)相關(guān)部門知道遇到問題去找誰，出了問題誰負(fù)責(zé)。

2019年《關(guān)于深入推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展的若干意見》的發(fā)布明確政府對(duì)社會(huì)辦醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)區(qū)域總量不作規(guī)劃限制。對(duì)于現(xiàn)存的留有問題養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不得直接清理，同級(jí)相關(guān)行政部門要求辦事流程僅用一個(gè)窗口，整合流程，極大程度鼓勵(lì)市場化的進(jìn)入。并對(duì)符合資質(zhì)的機(jī)構(gòu)推行備案登記、審批與執(zhí)業(yè)登記“雙證合一”通過一系列方式，消除過去的一些麻煩。[11]并且在稅費(fèi)減免，土地供應(yīng)保障上都有明確說明由誰負(fù)責(zé)。這對(duì)于推廣醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的發(fā)展，將會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)勁的推動(dòng)力。民政部也強(qiáng)調(diào)，不再實(shí)施養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可、依法做好登記和備案管理申請(qǐng)登記養(yǎng)老機(jī)構(gòu)線上“一網(wǎng)通辦”、線下“只進(jìn)一扇門”、現(xiàn)場辦理“最多跑一次”。并由各級(jí)民政部負(fù)責(zé)和監(jiān)管。同年國務(wù)院辦對(duì)建立監(jiān)管制度，拓寬融資渠道等方面提出了一定的指導(dǎo)意見，并且附帶明確表示由哪些部門負(fù)責(zé)。并且陸續(xù)發(fā)布了養(yǎng)老護(hù)理員國家職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)劃分與評(píng)定、養(yǎng)老顧客滿意度測評(píng)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)預(yù)防壓瘡服務(wù)規(guī)范、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)重大風(fēng)險(xiǎn)隱患檢查指標(biāo)及整治建議等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及執(zhí)行規(guī)范來不斷完善老齡化市場。養(yǎng)老行業(yè)過去存在的一些政策、制度短板，已經(jīng)被消除或者改善。同時(shí)各個(gè)層面的監(jiān)督與責(zé)任界定都在不斷細(xì)化，努力避免界定不清，監(jiān)管不力的情況繼續(xù)出現(xiàn)。政策的制定不是一蹴而就的，也不是相關(guān)人員坐在辦公室就可以確定的，而是需要有專業(yè)人員進(jìn)行充分的調(diào)研之后初步擬定，然后地區(qū)推廣試行，并且開通廣大人民的意見征集通道，通過最廣大人民的反饋進(jìn)行再次甚至是多次的修改，同時(shí)也要各級(jí)政府在執(zhí)行中遇到的問題、難點(diǎn)進(jìn)行整理收集并加以修改，不斷完善已實(shí)行的制度，補(bǔ)全法律層面上缺失的部分，進(jìn)而推廣全國。

（二）資金方面完善

中央通過財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任重新劃分緩解了地方政府的財(cái)政壓力，因此可以提高當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療衛(wèi)生的運(yùn)行條件，進(jìn)而提高了養(yǎng)老服務(wù)水平。養(yǎng)老目標(biāo)證券投資基金指引（試行）的發(fā)布規(guī)范了養(yǎng)老目標(biāo)證券投資基金的運(yùn)作，為養(yǎng)老基金進(jìn)入資本市場提供了最根本的基礎(chǔ)保障。使得養(yǎng)老基金有可能比原來取得更高的收益，并且在全國社會(huì)保障基金有關(guān)投資業(yè)務(wù)稅收政策的通知中明確免去一定稅費(fèi)，進(jìn)而緩解養(yǎng)老資金壓力。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金通過中央統(tǒng)一調(diào)劑使用，均衡各地區(qū)各地區(qū)基金負(fù)擔(dān)，保證按時(shí)下發(fā)養(yǎng)老金并且提升養(yǎng)老基金抗風(fēng)險(xiǎn)能力。民政部發(fā)布的進(jìn)一步做好養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域防范和處置非法集資有關(guān)工作的通知，來保護(hù)老人的合法權(quán)益，為老人健康快樂的養(yǎng)老起到保駕護(hù)航的作用。舉報(bào)醫(yī)保欺詐問題的激勵(lì)辦法推行，也從民間社會(huì)起到了對(duì)保障基金的監(jiān)督保護(hù)作用。對(duì)于各地區(qū)不同的退休人員情況，有關(guān)部門在2018年也發(fā)布關(guān)于調(diào)整退休人員基本養(yǎng)老金的通知，其中明確說明對(duì)一些相對(duì)薄弱的地區(qū)，中央財(cái)政予以適當(dāng)補(bǔ)助。社會(huì)層面上《慈善組織保值增值投資活動(dòng)管理暫行辦法》的實(shí)行為保護(hù)慈善組織健康持續(xù)發(fā)展提供了保障，也可以增強(qiáng)資金風(fēng)險(xiǎn)的抵抗能力，鼓勵(lì)和幫助慈善組織更好的進(jìn)行各項(xiàng)社會(huì)服務(wù)。中央2020年對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)補(bǔ)助激勵(lì)支持，對(duì)地區(qū)的政府也起到了激勵(lì)作用。使得地區(qū)政府更加重視養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)。

（三）人員問題完善

近兩年國務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善全科醫(yī)生培養(yǎng)與使用激勵(lì)機(jī)制的意見、關(guān)于規(guī)范家庭醫(yī)生簽約服務(wù)管理的指導(dǎo)意見、關(guān)于優(yōu)化醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)護(hù)人員準(zhǔn)入服務(wù)的通知、加強(qiáng)醫(yī)療護(hù)理員培訓(xùn)和規(guī)范管理工作的通知等一系列關(guān)于醫(yī)療護(hù)士、全科醫(yī)生、養(yǎng)老護(hù)士的指導(dǎo)意見、培訓(xùn)大綱的頒布。老年護(hù)士這個(gè)行業(yè)越來越規(guī)范，培訓(xùn)科目、培訓(xùn)時(shí)長等的標(biāo)準(zhǔn)量化，讓養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、接受護(hù)理老人有了評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)慢慢側(cè)重實(shí)際操作能力，杜絕唯考試、只重文憑這種現(xiàn)象。通過辦法，讓現(xiàn)在一大批擁有實(shí)際照顧能力但是文化水平不高的護(hù)理員通過補(bǔ)齊需要掌握的理論知識(shí)達(dá)到國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。各級(jí)政府也鼓勵(lì)相應(yīng)院校，尤其是職業(yè)類院校、醫(yī)院、行業(yè)協(xié)會(huì)、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等部門開展培訓(xùn)，并且鼓勵(lì)城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員、貧困勞動(dòng)力等人群參加培訓(xùn)。并且要求各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)規(guī)范化聘用，保障員工權(quán)益;同時(shí)明確職責(zé)界定責(zé)任范圍。在解決失業(yè)人口、貧困人口的同時(shí)緩解養(yǎng)老護(hù)工人員緊缺壓力。

四、結(jié)語

人口老齡化是我國面對(duì)的一個(gè)嚴(yán)峻的問題，老齡人口不斷遞增，需要解決的問題越來越多，問題的困難程度也越來越大。回顧過去這些年，學(xué)者們?cè)诟鞣N期刊上提出的問題，給出建議;學(xué)生們以不同的角度探索出現(xiàn)的問題，寫成論文。政府這些年不斷出臺(tái)新的政策，同時(shí)在原來的基礎(chǔ)上不斷完善過去的政策。人口老齡化所帶來的問題在不斷被提出、被發(fā)現(xiàn)，同時(shí)也被不斷解決。相比于西方各國步入老齡化進(jìn)程的時(shí)間帶來的財(cái)富積累、政策推行、文化形成，我們國家都處于落后的狀態(tài)。但同時(shí)我們國家也有自身的長處，社會(huì)制度的不同、文化底蘊(yùn)的沉淀，都將表明我國將會(huì)走出一條不同于其他任何國家的解決人口老齡化道路。我們要意識(shí)到，人口老齡化問題是需要全社會(huì)，全體人民共同解決的。僅憑政府是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不可能解決的，需要老年人自身適應(yīng)老齡化帶來的問題、需要社會(huì)各界轉(zhuǎn)變過去的一些成見、也需要青年人承擔(dān)起更多的責(zé)任來化解人口老齡化帶來的沖擊。

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