明確森林權(quán)屬 加強產(chǎn)權(quán)保護

國家林業(yè)和草原局辦公室

明確森林權(quán)屬、加強產(chǎn)權(quán)保護，是加強生態(tài)保護、促進生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)性制度，也是本次森林法修訂的重點。原森林法重點對權(quán)屬證書核發(fā)作出了規(guī)定，有關(guān)森林資源流轉(zhuǎn)、不同權(quán)利主體合法權(quán)益等規(guī)定比較原則，也分散在不同章節(jié)中，實踐中對于公益林、國有森林資源能否流轉(zhuǎn)以及按照什么程序流轉(zhuǎn)存在不同的理解和做法，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)糾紛多發(fā)、資源保護乏力、開發(fā)利用粗放，影響了森林資源的保護發(fā)展。

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院明確要求健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，強調(diào)要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利。新修訂的森林法根據(jù)國有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革要求和國有林區(qū)、國有林場、集體林權(quán)制度改革的實踐經(jīng)驗，增加了“森林權(quán)屬”一章，重點在以下幾個方面作了規(guī)定：

第一，修改森林權(quán)屬登記制度。根據(jù)不動產(chǎn)登記制度改革，將原來森林法規(guī)定的森林、林木和林地的所有權(quán)、使用權(quán)由人民政府登記造冊，核發(fā)證書修改為由不動產(chǎn)登記機構(gòu)統(tǒng)一登記造冊，核發(fā)證書。作為屬地登記原則的例外，新修訂的森林法規(guī)定重點林區(qū)的森林、林木、林地的登記機關(guān)為自然資源部。

第二，建立國有森林資源所有權(quán)行使制度。一是明確了國有森林資源所有權(quán)行使主體。按照中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，修訂后的森林法規(guī)定國家所有的森林資源由國務(wù)院代表國家行使，國務(wù)院可以授權(quán)自然資源部統(tǒng)一履行國有森林資源所有者職責(zé)。二是明確國有森林資源可以依法確定給林業(yè)經(jīng)營者使用。到目前為止，我國基本上是通過無償劃撥國有森林資源方式，賦予國有林場、國有林管理局享有經(jīng)營使用的權(quán)利。在森林法修訂中，有的部門、專家提出，按照全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用的改革精神，今后除了無償劃撥，還可以允許采取有償出讓、授權(quán)經(jīng)營、出租等方式使用國有森林資源，使用權(quán)主體也不應(yīng)局限于國有林場、國有林管理局。修訂后的森林法在立足林業(yè)實際、又兼顧今后改革方向的基礎(chǔ)上作出了規(guī)定，在確定方式上，既包括無償劃撥，也包括有償出讓等，在獲得主體上，包括但不限于國有林業(yè)經(jīng)營者。三是明確國有森林資源可以流轉(zhuǎn)。對于國有森林資源的保護管理，既要適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，放活國有森林資源使用權(quán)，又要嚴格管理，避免破壞森林資源和造成國有森林資源資產(chǎn)流失，修訂后的森林法對國有森林資源以轉(zhuǎn)讓、出租、作價出資等方式流轉(zhuǎn)作了3項要求，一要依法取得使用權(quán)，二要經(jīng)批準，三要由國務(wù)院制定具體辦法。下一步，還需要加快制定有關(guān)辦法，明確流轉(zhuǎn)的方式、條件、程序和批準主體。

第三，完善集體林地承包經(jīng)營制度。集體林地主要是由農(nóng)戶承包經(jīng)營和集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營。目前，明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的基礎(chǔ)改革任務(wù)全面完成，新修訂的森林法注重與新修訂的農(nóng)村土地承包法相銜接，重點強化在穩(wěn)定承包權(quán)的基礎(chǔ)上，建立放活經(jīng)營權(quán)、落實收益權(quán)的法律制度，明確承包戶享有林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，可以以出租（轉(zhuǎn)包）、入股、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)、林木所有權(quán)和使用權(quán)。另外，對于集體統(tǒng)一經(jīng)營的林地，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》規(guī)定“對不宜實行家庭承包經(jīng)營的林地，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員同意，可以通過均股、均利等其他方式落實產(chǎn)權(quán)。村集體經(jīng)濟組織可保留少量的集體林地，由本集體經(jīng)濟組織依法實行民主經(jīng)營管理”。新修訂的森林法明確了集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營林地的合法性，并對流轉(zhuǎn)程序進行了規(guī)范。

第四，健全林業(yè)經(jīng)營者權(quán)益保護制度。規(guī)定了不同所有制經(jīng)營主體對營造林木享有的權(quán)益。國有企業(yè)事業(yè)單位、機關(guān)、團體、部隊對其營造的林木，負有管護責(zé)任和按照國家規(guī)定支配林木收益的權(quán)利；集體以及其他組織和個人對其營造、種植的林木，享有所有權(quán)并有權(quán)獲得林木收益。因生態(tài)保護、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共利益需要征收、征用林地、林木的，要依法辦理審批手續(xù)，并給予公平、合理補償。

關(guān)于林權(quán)爭議處理。林權(quán)爭議涉及面較廣，產(chǎn)生原因復(fù)雜多樣。當(dāng)?shù)卣畬v史沿革、風(fēng)俗民情更為了解，在實踐中，林權(quán)爭議處理也比較依賴人民政府設(shè)立的林權(quán)爭議處理機構(gòu)。人民政府先行處理，有利于通過協(xié)調(diào)化解糾紛。修訂后的森林法基本沿用了原森林法關(guān)于政府先行處理的規(guī)定，并和新修改的土地管理法有關(guān)規(guī)定進行了銜接。同時，對原森林法不得砍伐有爭議林木的規(guī)定進行了完善。因森林防火、林業(yè)有害生物防治、國家重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等需要，可以先行采伐或者改變林地現(xiàn)狀。實際工作中，對于相關(guān)采伐收入、補償金等，可以由有關(guān)部門通過銀行予以保管，待爭議解決后再予以分配。