地方國企深化混合所有制改革實踐路徑研究

汲廣林

[內(nèi)容摘要]

混合所有制改革對于國家和地方國企具有不同戰(zhàn)略意義，因此其推進(jìn)重點、方法、路徑和目的也有所不同。文章從戰(zhàn)略定位、主導(dǎo)原則、實現(xiàn)形式、治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)營機制以及監(jiān)管制度等諸方面分別闡述了地方國企深化混合所有制改革的相關(guān)內(nèi)容和基本要求。

[關(guān)鍵詞]

地方國企 混合所有制 改革

當(dāng)前，國有企業(yè)混合所有制改革正積極穩(wěn)妥推進(jìn)，國家層面出臺了一系列指導(dǎo)性文件，選擇了四批210家企業(yè)開展試點，為進(jìn)一步深化改革奠定了工作基礎(chǔ)和經(jīng)驗儲備。船到中流浪更急，人到半山路更陡，混合所有制改革已經(jīng)到了必須發(fā)力攻堅階段。但近些年，由于種種原因，地方國企混合所有制改革似有觀望于上，亦步亦趨的態(tài)勢，改革的首創(chuàng)精神和開拓意識亟待提升。結(jié)合學(xué)習(xí)和實踐，就目前地方國企深化混合所有制改革存在的主要問題談些粗淺認(rèn)識和思考。

1 ?因地制宜：地方國企混合所有制改革的差異化戰(zhàn)略定位

混合所有制改革雖皆指向國有企業(yè)改革，但其意義和內(nèi)涵國家和地方卻有不同。這與國家實行國有資產(chǎn)統(tǒng)一所有分級管理的整體性與特殊性，原則性與靈活性相結(jié)合的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制恰相契合。

對于國家而言，混合所有制改革，并非如表面所示推動中央企業(yè)集團(tuán)改革，而是改革經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，主要是改變結(jié)構(gòu)單一的公有制經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。目的是通過資本融合打通產(chǎn)業(yè)融合，重塑產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，形成多種所有制經(jīng)濟(jì)共生共榮的經(jīng)濟(jì)生態(tài)。因此，國有企業(yè)混合所有制改革，特別是中央企業(yè)的混合所有制改革是國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整和國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)布局改革的重要內(nèi)容和實現(xiàn)途徑，其意義和重要不言而喻。對于中央企業(yè)而言，混合所有制改革僅僅是走了一小步，更大的戰(zhàn)略性調(diào)整應(yīng)該是國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，除了特別重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，尤其是在競爭性領(lǐng)域今后的市場主體主要是各種混合所有制公司。

而對于地方則不然。其一，地方國有企業(yè)混合所有制改革，因其國企在地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)公共服務(wù)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地位有所不同。一般而言，省市縣國有企業(yè)較普遍分布于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，承擔(dān)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給。這一領(lǐng)域國有企業(yè)的混合所有制改革，主要和政府公共產(chǎn)品供給方式與投融資體制改革息息相關(guān)，較為合理的方向是形成區(qū)域供給的多主體競合格局，政府在主要購買社會服務(wù)和保持必要影響力之間尋求動態(tài)平衡。因此，這類國有企業(yè)應(yīng)積極推向市場，通過公共服務(wù)供給改革引導(dǎo)其加快混合所有制改革。當(dāng)然，也可視長遠(yuǎn)需要或特殊情況，保留對核心樞紐網(wǎng)絡(luò)資產(chǎn)主體的控制力或影響力。其二，國有企業(yè)在地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中居于較為重要地位，對該類國有企業(yè)應(yīng)加大資源引進(jìn)和戰(zhàn)略合作，通過混合所有制改革進(jìn)一步集聚發(fā)展動能和資源支撐，推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生就業(yè)。其三，對于城市土地開發(fā)和經(jīng)營類的國有企業(yè)，由于關(guān)系到地方土地資源配置和產(chǎn)業(yè)招商引資，可以輕資產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)招商引資公司先期推進(jìn)混合所有制改革，對于土地資源和存量資產(chǎn)為主的公司，則可根據(jù)地方財力安排，視情況逐步引入社會資本和激勵機制。其四，其他歷史上存在的或種種原因新設(shè)的競爭類國有企業(yè)，最好的方向仍是退出，特殊情況需要逐步退出的，混合所有制改革不過是中間途徑。

2 ?抓大放小：地方國企混合所有制改革的主導(dǎo)原則

基于地方混合所有制改革的不同戰(zhàn)略定位，地方國企有必要改變當(dāng)前混合所有制改革小打小鬧、亦步亦趨的狀態(tài)，國家應(yīng)當(dāng)鼓勵地方國企改革首創(chuàng)精神和開拓意識，以此進(jìn)一步深化混合所有制改革探索。個人以為，深化地方國企混合所有制改革，主導(dǎo)原則應(yīng)該是抓大放小，分類實施。所謂抓大放小，即地方國企混合所有制改革的目標(biāo)對象或主要著力點應(yīng)該放在集團(tuán)層面，而不是集團(tuán)下屬非主體公司或中小公司上面。至于那種明確規(guī)定地方國企混合所有制改革應(yīng)是集團(tuán)下屬二級或以下公司的條文，更是沒有深刻把握混合所有制改革實質(zhì)，對地方國企改革情況缺乏合理認(rèn)知的形式做法，顯然不利于深化改革。所謂分類施策，指根據(jù)競爭類、功能類、公益類不同類型，明確改革定位、目標(biāo)要求、推進(jìn)策略和評價指標(biāo)，可采取先競爭類后功能類、公益類，一司一策，試點先行，成熟一家，實施一家，積極穩(wěn)妥落實混合所有制改革方案，逐步形成混合所有之治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營機制的市場主體。企業(yè)集團(tuán)層面完成混合所有制改革，則整個企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)經(jīng)營機制自然逐步貫穿各層級企業(yè)，地方國企的混合所有制改革才算取得實質(zhì)效果。至于非主業(yè)類中小國有企業(yè)，則可直接通過市場方式改革退出，無必要先搞混合所有制改革。

3 ?公眾公司：地方國企混合所有制改革的主要形式

混合所有制改革的資本形態(tài)是股份多元，即通過國資與非國資的股份結(jié)合，形成不同股東持股并參與管理的合資公司，即所謂混合。就我國國企改革和資本市場歷史來看，國有企業(yè)混合所有制改革，或者說混合所有制比較合適的實現(xiàn)形式是公眾公司。當(dāng)然這主要是針對競爭類公司而言，而競爭類公司也是混合所有制改革的重點。主要原因在于：其一，混合所有制改革的途徑是混，目標(biāo)是改，只混不改的國有多元早已證明意義不大，而公司和證券法規(guī)對公眾公司有明確的規(guī)范和監(jiān)管要求，必須改而且可依法改。其二，混合所有制改革主要問題涉及敏感定價問題，公眾公司有相對穩(wěn)定的交易市場和定價機制，易于被各方所接受，也經(jīng)得起歷史檢驗。其三，混合所有制改革最終目的是形成市場化激勵約束機制，核心是激發(fā)、評價和兌現(xiàn)人力資本的價值，通過人力資本市場機制提高企業(yè)經(jīng)營效率。公眾公司所在市場也有相對成熟的職業(yè)經(jīng)理人評價機制，可觀察性和效果比較更好。因此，個人建議地方國資重要國有企業(yè)在推行混合所有制改革的路徑選擇上，比較穩(wěn)妥的形式是公眾公司或上市公司。其他類型國有企業(yè)則可靈活研判，但最好能結(jié)合資本市場。

4 ?法人治理結(jié)構(gòu)：地方國企混合所有制改革的管理體制

混合所有制改革形成多元股東結(jié)構(gòu)之后，主要任務(wù)就是盡快從法律上完成公司法人治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建和運作。資本如何參與表決和資本多數(shù)如何形成有效表決是混合所有制改革之資本重組公司治理機制的要義。在混合所有制公司，法人治理結(jié)構(gòu)之所以確立，正在于不同資本利益的獨立與合作。獨立者，基于自身利益獨立權(quán)衡和參與決策。合作者，彼此合作做大利益蛋糕方是合資的目的追求。如何確保這種利益機制的運作與制衡切實發(fā)揮作用，核心法律文件就是《公司章程》。《公司章程》既具有一般性更具有個別性。因此，在推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革時，非常必要個別化研究制定公司章程，盡可能將股東的不同利益訴求統(tǒng)一于公司利益，內(nèi)化于公司代表結(jié)構(gòu)和決策機制，推動公司依章程運作，法人治理機制有效，成為真正的市場主體。

5 ?市場化經(jīng)營機制：地方國企混合所有制改革的結(jié)果導(dǎo)向

不管混合所有制改革如何推進(jìn)，最終衡量的標(biāo)準(zhǔn)只有一個，那就是企業(yè)經(jīng)營效率大為改善。工欲善其事，必先利其器。對于混合所有制企業(yè)而言，欲改善其市場績效，與同行試比高，必須先對標(biāo)同行，導(dǎo)入市場化經(jīng)營機制，創(chuàng)造類似的人力資本發(fā)揮環(huán)境和考評機制，這正是混合所有制“混”和“改”的首要結(jié)果。顯然，市場化經(jīng)營機制與傳統(tǒng)經(jīng)營機制有很大不同甚至存在沖突，如何平衡不同企業(yè)之間，同一企業(yè)內(nèi)部之間新舊體制矛盾和利益不均衡，是國有企業(yè)混合所有制改革試點階段面臨的突出問題。利益問題仍需通過利益手段來解決。在推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革過程中，可通過幾個方面配套設(shè)計緩解上述利益沖突。其一，利益風(fēng)險匹配原則，即參與改革的單位和個人，潛在利益獲得必然與付出代價或承擔(dān)風(fēng)險相匹配。其二，增量利益原則，即利益激勵分配與未來利益增加掛鉤，與個人貢獻(xiàn)掛鉤。其三，自愿選擇機會均等原則，即市場競爭機制風(fēng)險收益均等，參加者機會公平自愿選擇，輸贏自負(fù)。其四，鼓勵嘗試寬容改革的環(huán)境。改革有成功必有失敗，混合所有制改革不可能皆成功。因此，創(chuàng)造寬容改革的環(huán)境和必要保護(hù)機制也很有必要。

6 ?股東資本管理：地方國企混合所有制改革的監(jiān)管制度調(diào)整

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》提出：對混合所有制企業(yè)，探索建立有別于國有獨資、全資公司的治理機制和監(jiān)管制度。對國有資本不再絕對控股的混合所有制企業(yè)，探索實施更加靈活高效的監(jiān)管制度。因此，建立有別于國有獨資全資企業(yè)的監(jiān)管制度，既是國有資本混合重組的必然結(jié)果，也是市場經(jīng)濟(jì)體制深化改革的要求。那么這種監(jiān)管制度應(yīng)如何建立？有何不同？個人以為，主要因素有三個方面：一是國資監(jiān)管的對象是國有資本，以管資本為主參與混合所有制企業(yè)管理是主要方面。二是國資監(jiān)管的方式是股東行權(quán)，通過股東會、董事會等企業(yè)法人治理機制行使股東權(quán)利和監(jiān)管公司事務(wù)。三是國資監(jiān)管的法律依據(jù)是《公司章程》，國資監(jiān)管的主要載體不再是規(guī)范性文件和審批文件，而是將強制性要求納入《公司章程》，主要通過《公司章程》約束各方股東和公司行為，體現(xiàn)監(jiān)管意志和股東利益。

2020年國務(wù)院《政府工作報告》提出：完善國資監(jiān)管體制，深化混合所有制改革，實施國企改革三年行動。國資國企監(jiān)管的頂層設(shè)計已經(jīng)基本就位，確實到了加快改革步伐和落地見成效的時候。就地方國企深化混合所有制改革而言， 當(dāng)前最重要的就是因地制宜，務(wù)實創(chuàng)新，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)， 通過產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)一步破除體制機制障礙，培育更有活力和競爭力的市場主體，提升國企的帶動作用和放大效應(yīng)，從而進(jìn)一步匹配地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城市發(fā)展要求，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。