水環(huán)境治理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究

馬業(yè)文

摘要：通過分析淮河流域水環(huán)境現(xiàn)狀及治理績效評(píng)價(jià)的利益價(jià)值，利用平衡計(jì)分卡這一績效考核方法，以淮河流域水資源保護(hù)局為研究對(duì)象，從財(cái)務(wù)指標(biāo)、客戶指標(biāo)、內(nèi)部流程指標(biāo)、學(xué)習(xí)與成長指標(biāo)4個(gè)維度構(gòu)建指標(biāo)體系，對(duì)淮河流域水資源保護(hù)局的治理投入進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。以期探討相關(guān)水環(huán)境保護(hù)政策制定的合理性以及拓展水環(huán)境治理新思路。

關(guān)鍵詞：水環(huán)境治理;平衡計(jì)分卡;指標(biāo)體系;績效評(píng)價(jià)

Abstract： The status of the water environment of the Huai River Basin and the benefit value of the governance performance evaluation were analyzed. Taking the Huai River Basin Water Resources Protection Bureau as the research object， using the balanced scorecard as the performance evaluation method， the indicator system is constructed from four dimensions： financial indicators， customer indicators， internal process indicators， learning and growth indicators. the scientific evaluation of the governance input of the Huai River Basin Water Resources Protection Bureau was carried out. So as to discuss the rationality of relevant water environmental protection policy formulation and expand new ideas for water environment governance.

Key words： water environment governance; balanced score card; indicator system; performance evaluation

水環(huán)境是環(huán)境生態(tài)圈的重要組成部分，是人類活動(dòng)和推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的載體。相較于其他領(lǐng)域，水環(huán)境的污染程度最嚴(yán)峻、污染范圍最廣泛[1]。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增多，水環(huán)境治理問題迫在眉睫，對(duì)其進(jìn)行績效指標(biāo)構(gòu)建及評(píng)價(jià)具有里程碑式的意義。保障流域水環(huán)境安全是生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵一步，也是執(zhí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的內(nèi)在要求。淮河流域地處中國東部，介于長江和黃河兩大流域之間，流域包括湖北、河南、安徽、山東、江蘇五省的40個(gè)地級(jí)市，163個(gè)縣（市、區(qū)）[2]。流域面積27萬km2，占全國國土面積的2.9%，灌溉全國11.7%的耕地，承載全國13%的人口，供應(yīng)全國17.4%的糧食，創(chuàng)造了全國7%的GDP[3]。淮河流域在中國流域當(dāng)中具有無可替代的效益價(jià)值。但是，淮河流域水資源缺少以及水環(huán)境惡化嚴(yán)重影響了流域的正面價(jià)值。經(jīng)過“九五”至“十一五”期間的綜合治理，雖然防止了淮河流域水污染進(jìn)一步惡化，但水功能區(qū)水質(zhì)超標(biāo)、生態(tài)用水被擠占問題猶在[4]，要達(dá)到流域水環(huán)境基本改善的目標(biāo)依然困難重重。淮河流域水環(huán)境安全，不僅關(guān)系到流域生態(tài)文明建設(shè)的成敗，也關(guān)系到沿岸經(jīng)濟(jì)帶長遠(yuǎn)發(fā)展前景的好壞。

淮河流域水資源保護(hù)局是淮河流域水環(huán)境治理的關(guān)鍵部門，為了使其治理行為更加具有科學(xué)性，對(duì)其治理績效進(jìn)行評(píng)價(jià)十分必要。平衡計(jì)分卡作為綜合有效的績效考核方法，能夠較全面顧及到淮河流域水環(huán)境治理的各個(gè)模塊。本研究基于此方法進(jìn)行水環(huán)境治理績效評(píng)價(jià)，以期為淮河流域治理及水環(huán)境保護(hù)研究提供重要參考依據(jù)。

1 淮河流域水環(huán)境現(xiàn)狀解析

改革開放后，在人口急速增長的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)業(yè)、工業(yè)規(guī)模日益龐大，淮河流域的水環(huán)境每況愈下。近年來，水利部門進(jìn)行了大量的流域治理工作，使淮河流域的水環(huán)境得到了一定程度的改善。但是，由于引起污染的源頭繁雜，流域途經(jīng)的省份較多，難以協(xié)調(diào)，淮河流域水污染問題仍然嚴(yán)峻。

1.1 污染源頭繁雜

1.1.1 農(nóng)業(yè)污染源 農(nóng)業(yè)污染源主要指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中使用的農(nóng)藥化肥流入河中造成污染?；春犹幱谀媳睔夂蜻^渡帶，天氣溫暖，較為適合種植糧食，水稻、玉米、小麥、花生等。21世紀(jì)初，占全國16.7%以上的糧食都產(chǎn)自淮河沿岸農(nóng)田，為保障國家糧食安全作出重要貢獻(xiàn)。但是，由于種植糧食過程中使用的化肥農(nóng)藥過多，加之農(nóng)民環(huán)保意識(shí)淡薄，很多農(nóng)藥及農(nóng)藥容器滲入拋擲河中，形成水體氨氮污染。2018年主要污染物化學(xué)氨氮排入河中為38.55萬t。

1.1.2 工業(yè)污染源 工業(yè)污染源主要指淮河流域沿岸的企業(yè)污染物排入河內(nèi)產(chǎn)生的污染。近5年，淮河沿岸經(jīng)濟(jì)帶中小型規(guī)模企業(yè)數(shù)上漲了1.7倍，工業(yè)產(chǎn)值上升了15倍。但是，有很多企業(yè)由于缺少先進(jìn)的生產(chǎn)設(shè)備和新型的污水凈化裝置，這類企業(yè)就成為了淮河流域水污染的主要工業(yè)污染源之一。此外，由于能源中煤炭使用量大，煤炭燃燒車間排出的污水量大且沒有合理的處理方式，就構(gòu)成了淮河流域水污染的另一主要工業(yè)污染源。

1.1.3 生活污染源 生活污染源是指人類日常活動(dòng)所制造的污水及垃圾。在過去的50多年里，淮河流域的常住人口數(shù)持續(xù)增長，流域人口密度為615人/km2，為全國人口密度的4.8倍。人口密度大直接導(dǎo)致生活垃圾、生活污水產(chǎn)生多，加上居民排污意識(shí)差及凈污能力有限，很多垃圾直接傾倒在淮河內(nèi)，引起淮河流域水環(huán)境惡化。近年來在淮河流域沿岸興起特色小鎮(zhèn)建設(shè)，在極力開發(fā)旅游業(yè)的同時(shí)，也使得淮河流域水環(huán)境更加惡化。

1.2 治理方式欠缺

相較于城市建設(shè)的投資，淮河流域治理的資金仍然缺少?；春恿饔蚩缭?個(gè)省，省份之間的利益協(xié)調(diào)難度較大，淮河流域水資源管理局作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的主體部門，做出了一些改善，如建立了省際水污染治理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施途徑[5]，但仍然面臨諸多問題。

2 治理績效評(píng)價(jià)的利益價(jià)值分析

淮河流域水環(huán)境治理績效是指為了保證該流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)，促進(jìn)沿岸省份社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，淮河流域水資源保護(hù)局在該流域水環(huán)境管理進(jìn)程中實(shí)施的所有措施所產(chǎn)生的成效和影響，反映了該局作為治理主體在整個(gè)水環(huán)境治理過程中所展現(xiàn)的效能。在淮河流域水資源保護(hù)局成立之前，淮河流域環(huán)境治理呈現(xiàn)低效化和碎片化，層級(jí)跨度大，管理部署效率低下，省際協(xié)同治理溝通困難?；春恿饔蛩廴局卫碇埸c(diǎn)在“治”，落腳點(diǎn)在“理”[6]，只有淮河流域水資源保護(hù)局的“治”和以績效評(píng)估為工具的“理”適當(dāng)柔和運(yùn)用，才可以有效緩解該流域治理低效化和碎片化的問題[7]。在淮河流域水資源保護(hù)局積極管治的過程中，生態(tài)效益進(jìn)步明顯[8]，經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益也得到了發(fā)揮和促進(jìn)。

2.1 生態(tài)效益

水環(huán)境情況對(duì)于整個(gè)生態(tài)圈影響巨大。水資源環(huán)境具有整體性[9]，一旦被破壞，要恢復(fù)水質(zhì)所需的成本代價(jià)甚高。評(píng)價(jià)淮河流域水資源治理績效，對(duì)于保持優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境具有較高的約束力。開展水環(huán)境治理績效評(píng)價(jià)所產(chǎn)生的生態(tài)效益主要體現(xiàn)在居民傾倒生活垃圾減少、淮河流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)以及沿岸環(huán)境生態(tài)承載力加強(qiáng)等方面。

2.2 經(jīng)濟(jì)效益

開展淮河流域水環(huán)境治理的績效評(píng)價(jià)可以促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的改善，同時(shí)提高經(jīng)濟(jì)效益。一方面，政府督促企業(yè)合理排污，敦促企業(yè)的儀器設(shè)施升級(jí)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化;企業(yè)利用更加先進(jìn)的設(shè)備會(huì)減少生產(chǎn)成本，從而獲得更多的利潤。另一方面，隨著水環(huán)境的改善，整個(gè)生態(tài)圈的環(huán)境也在改善，帶動(dòng)旅游業(yè)等其他行業(yè)的發(fā)展，形成良性的效益增長循環(huán)。

2.3 社會(huì)效益

社會(huì)效益主要指的是居民和整個(gè)社會(huì)2個(gè)方面。首先，對(duì)于居民而言，績效評(píng)價(jià)產(chǎn)生的生態(tài)效益能使其生活環(huán)境更加有利于身體健康，所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益則能使居民的生活更加幸福，這2點(diǎn)都能為其帶來巨大的福利。對(duì)于淮河流域沿岸的社會(huì)群體而言，對(duì)淮河水環(huán)境進(jìn)行績效評(píng)價(jià)能改善淮河流域水環(huán)境質(zhì)量，激發(fā)沿岸經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展?jié)摿?，提高該區(qū)域的綜合競爭力，并產(chǎn)生積極的社會(huì)效益。

3 引入平衡計(jì)分卡的可行性

3.1 平衡計(jì)分卡及其內(nèi)在機(jī)理

平衡計(jì)分卡即BSC（Balanced score card），是常見的績效考核方式之一，由美國的羅伯特·卡普蘭和大衛(wèi)·諾頓于1992年提出的一種評(píng)價(jià)體系[10]。利用圖、卡、表來描繪目標(biāo)的制定，并從財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長4個(gè)維度出發(fā)，運(yùn)用一定的方法將指標(biāo)量化，通過數(shù)據(jù)進(jìn)行相關(guān)績效評(píng)估。企業(yè)業(yè)績通常只用財(cái)務(wù)收支來衡量，但是平衡計(jì)分卡跳出了這種局限，其認(rèn)為，如果僅僅考慮企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況，只能評(píng)判此前的決策正確度，而缺少對(duì)未來的發(fā)展指明道路的作用。在這個(gè)信息爆炸的時(shí)代，企業(yè)的變化日新月異，如果只注重財(cái)務(wù)方面，就會(huì)出現(xiàn)很大的局限，無法考慮到企業(yè)長期的發(fā)展。平衡計(jì)分卡綜合考慮了財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)、長期目標(biāo)與短期目標(biāo)、外部因素和內(nèi)部因素、結(jié)果和過程，使得績效評(píng)價(jià)更加全面客觀可信。因此平衡計(jì)分卡能客觀直接地得出企業(yè)績效評(píng)價(jià)的結(jié)果，其內(nèi)在運(yùn)作機(jī)理見圖1。

3.2 應(yīng)用平衡計(jì)分卡于水環(huán)境績效評(píng)價(jià)的優(yōu)勢

3.2.1 全面考慮各利益主體 平衡計(jì)分卡涉及相關(guān)者理論，該理論認(rèn)為企業(yè)或組織要顧及到包括股東、員工、顧客、供應(yīng)商等多個(gè)利益相關(guān)者，因此平衡計(jì)分卡的4個(gè)維度，涉及股東、客戶以及組織自身等多個(gè)利益相關(guān)者的目標(biāo)或期望。淮河流域流經(jīng)省份多，流域范圍廣，涉及的利益相關(guān)者復(fù)雜。各個(gè)政府部門、群眾、游客甚至是淮河流域生態(tài)圈的諸多企業(yè)都是利益相關(guān)群體，將平衡計(jì)分卡運(yùn)用于淮河流域水資源保護(hù)局也是要達(dá)到不同利益群體的利益平衡和效能最優(yōu)。

3.2.2 有效明晰各治理環(huán)節(jié) 相較于以政府水利部門工作績效建立評(píng)估體系，運(yùn)用平衡計(jì)分卡構(gòu)建以淮河流域水資源保護(hù)局為對(duì)象的指標(biāo)體系更加具象化，不但能解決淮河流域水環(huán)境治理碎片化和低效化的問題，還能夠結(jié)合該局的長期目標(biāo)與短期目標(biāo)，全面系統(tǒng)地研究淮河流域水環(huán)境治理各個(gè)階段的治理方式。

4 指標(biāo)體系的構(gòu)建

運(yùn)用平衡計(jì)分卡構(gòu)建以淮河流域水資源保護(hù)局為研究對(duì)象的水環(huán)境治理績效指標(biāo)體系，所涉及的利益主體較多，牽扯面較廣，指標(biāo)量化有難度。與此同時(shí)，水環(huán)境保護(hù)治理也是一項(xiàng)攻堅(jiān)克難的長期性工程，如何建立合理的指標(biāo)，將長期目標(biāo)與短期目標(biāo)有效結(jié)合也十分關(guān)鍵。因此，在建立指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)遵循以下原則。

1）客觀性原則。在構(gòu)建指標(biāo)體系時(shí)應(yīng)依據(jù)平衡計(jì)分卡涉及的財(cái)務(wù)指標(biāo)、客戶指標(biāo)、內(nèi)部流程指標(biāo)、學(xué)習(xí)與成長指標(biāo)4個(gè)方面，客觀科學(xué)地選擇指標(biāo)，并從不同的利益主體出發(fā)，運(yùn)用整體思維分析水環(huán)境治理情況。

2）科學(xué)性原則。不僅要有指標(biāo)性質(zhì)內(nèi)容的描述，還要用具體數(shù)據(jù)來量化指標(biāo)。指標(biāo)性質(zhì)內(nèi)容的描述和數(shù)據(jù)化的直接表述，會(huì)使得指標(biāo)體系更加具有科學(xué)性。

3）適用性原則。指標(biāo)體系必須適用于淮河流域，要結(jié)合淮河流域的實(shí)際情況，如流域面積廣闊、沿岸農(nóng)耕文化濃郁、沿岸經(jīng)濟(jì)帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不同等，避免堆積指標(biāo)體系，要有針對(duì)性地收集切實(shí)可用的數(shù)據(jù)。

根據(jù)以上原則，構(gòu)建出淮河流域水環(huán)境治理績效指標(biāo)體系（表1）。

5 結(jié)語

整個(gè)績效考核數(shù)據(jù)收集及問卷調(diào)查由淮河流域水資源保護(hù)局完成，績效考評(píng)運(yùn)用加權(quán)平均數(shù)進(jìn)行百分制打分，透析各個(gè)績效目標(biāo)并且使其具體化、可量化，將績效指標(biāo)與后期應(yīng)對(duì)措施有機(jī)結(jié)合起來，同時(shí)結(jié)合關(guān)鍵指標(biāo)?；诖耍?個(gè)等級(jí)層次去表示績效考核結(jié)果，第一等級(jí)為優(yōu)秀，要求達(dá)到90分以上;第二等級(jí)為良好，得分在80～90分區(qū)間;第三等級(jí)為合格，分值需在60～80分之間;第四等級(jí)為不合格，60分以下列為此等級(jí)。

一方面，將各方目標(biāo)細(xì)化成每一個(gè)子項(xiàng)，利用平衡計(jì)分卡這一績效評(píng)價(jià)工具，通過量化方法將績效結(jié)果數(shù)字化，能夠直觀地體現(xiàn)淮河流域水環(huán)境治理的成效;另一方面，從淮河流域水資源保護(hù)局這一研究對(duì)象出發(fā)，能夠全面考慮到各方利益主體，使得績效評(píng)估結(jié)果更有科學(xué)性及客觀性。

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