公共危機(jī)管理的基本特征與機(jī)制構(gòu)建

梁慧杰

摘 要：在公共管理過程中，公共危機(jī)管理是一項(xiàng)重要內(nèi)容，以政府為責(zé)任主體。公共危機(jī)管理機(jī)制的構(gòu)建，以及相關(guān)防范措施的應(yīng)用，都是提升公共危機(jī)管理質(zhì)量與效率的重要內(nèi)容?；诠参C(jī)管理及其特征出發(fā)，對當(dāng)前我國政府在公共危機(jī)管理方面的不足進(jìn)行分析，進(jìn)一步探究公共危機(jī)管理機(jī)制的構(gòu)建，旨在促進(jìn)公共危機(jī)管理的科學(xué)化、高效化推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī)管理? 基本特征? 機(jī)制構(gòu)建

中圖分類號：F270.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2020）08（a）--02

在信息時(shí)代下，社會呈現(xiàn)出多元化發(fā)展態(tài)勢，公共危機(jī)是任何一個國家和地區(qū)都必須面臨的問題。尤其是在城市化進(jìn)程不斷加快的大環(huán)境下，公共危機(jī)發(fā)生的頻率也更高，可能會對公眾造成巨大的危害?；诖耍仨氁鞔_公共管理中公共危機(jī)管理的客體地位，對公共危機(jī)管理機(jī)制構(gòu)建展開探究。

1 公共危機(jī)管理及其特征

公共危機(jī)管理是公共管理中的領(lǐng)域之一，在科學(xué)公共管理理念的指導(dǎo)下，通過政府及其他公共組織作用的發(fā)揮，為降低公共危機(jī)災(zāi)害的影響，采取監(jiān)測、預(yù)警、應(yīng)急處理等措施。就公共危機(jī)的起因來看，主要包括臺風(fēng)、地震等天災(zāi)和重大交通事故等人禍。公共危機(jī)管理主要有以下五個特征。

1.1 緊迫性

公共危機(jī)管理中的客觀對象是突發(fā)性災(zāi)難事件，人為災(zāi)害食物中毒、恐怖活動等，自然災(zāi)害包括山體滑坡、臺風(fēng)海嘯等，都發(fā)生于毫無準(zhǔn)備或者準(zhǔn)備不足的情況下，發(fā)生原因及危害程度存在一定不同，需要公共危機(jī)管理部門做出緊急回應(yīng)，確保決策的關(guān)鍵性和有效性。

1.2 危險(xiǎn)性

其一，人民群眾在遭受危機(jī)傷害與影響后，其生命財(cái)產(chǎn)處于危險(xiǎn)境地，新的災(zāi)難或者重大損失可能隨時(shí)出現(xiàn)。其二，公共危機(jī)管理與救援人員臨近或深入危機(jī)發(fā)生區(qū)域內(nèi)，自身存在危險(xiǎn)性。其三，監(jiān)測預(yù)警、指揮協(xié)調(diào)等人員一旦行動不力或者處置不當(dāng)，極易加重危機(jī)，甚至錯失最佳救治時(shí)機(jī)，承擔(dān)相關(guān)管理與法律責(zé)任。

1.3 權(quán)威性

政府及社會組織管理職責(zé)的履行，需要對公共行政權(quán)力加以運(yùn)用，通過公共危機(jī)管理來應(yīng)對非常態(tài)情況并提供公共產(chǎn)品。在實(shí)施管理的過程中，公共危機(jī)相關(guān)的信息發(fā)布、處置意見、實(shí)施要求等必須具有權(quán)威性，不允許出現(xiàn)反危機(jī)決策或者延誤危機(jī)管理的行為。

1.4 人本性

公共危機(jī)事件的發(fā)生，會在一定程度上對人的生命安全與生存環(huán)境造成威脅。公共危機(jī)管理作為一種特殊管理活動，就是對這種危害進(jìn)行防范，或者盡可能減少危機(jī)的傷害。公共危機(jī)管理以人為本，以有效措施來保護(hù)人，拯救人的生命。

1.5 系統(tǒng)性

公共危機(jī)是非正?，F(xiàn)象，是不可避免的，涉及廣泛，需要對資源進(jìn)行整合，預(yù)防并處置危機(jī)，對全社會力量進(jìn)行動員，確保積極參與。公共危機(jī)管理就是系統(tǒng)化的管理不確定的自然與社會災(zāi)難現(xiàn)象，機(jī)構(gòu)建立、人員培訓(xùn)、預(yù)警預(yù)防、應(yīng)急處置、善后協(xié)調(diào)等都是實(shí)施過程中的重要環(huán)節(jié)。

2 我國政府在公共危機(jī)管理方面的不足

2.1 缺少公共危機(jī)管理意識

當(dāng)前我國受到多項(xiàng)因素的影響，政府、社會、群體及個人的危機(jī)管理意識不足，重視臨時(shí)應(yīng)急而忽視常規(guī)建設(shè)，平時(shí)資源投入不到位，防范力度不足，而在緊急時(shí)刻不計(jì)代價(jià)搶險(xiǎn)救災(zāi)。很多公務(wù)人員甚至不了解公共危機(jī)管理，在潛在的公共危機(jī)和已暴露的公共危機(jī)方面，應(yīng)有的警覺性與應(yīng)變力存在明顯不足。

2.2 缺乏常設(shè)的綜合性公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)

當(dāng)危機(jī)來臨并造成災(zāi)難后，決策機(jī)關(guān)大多采取緊急成立臨時(shí)性機(jī)構(gòu)的措施，對干部進(jìn)行選派，組織職能部門成立指揮部，從性質(zhì)來看為半虛擬，實(shí)施管控一段時(shí)間并且解除危機(jī)后，相關(guān)人員各自歸位。后期若遇到更大的危機(jī)事件，仍舊如法炮制。但此種方式下，并未建立常設(shè)的綜合性公共危機(jī)管理組織，公共危機(jī)管理的效果也并不理想。

2.3 公共危機(jī)管理法律框架不夠完善

公共危機(jī)管理發(fā)達(dá)國家的成功，與其全面的公共危機(jī)管理法律框架存在密切聯(lián)系，以法律為支持，政府、組織與公民能夠明確責(zé)任，有效應(yīng)對緊急事態(tài)。就當(dāng)前我國公共危機(jī)管理實(shí)際情況來看，盡管公共危機(jī)管理法制建設(shè)得以加強(qiáng)，但公共危機(jī)管理法律框架仍有待進(jìn)一步完善。

2.4 缺乏長期反危機(jī)戰(zhàn)略規(guī)劃

公共危機(jī)管理是一項(xiàng)綜合性系統(tǒng)管理工程，跨越了行業(yè)、區(qū)域與時(shí)段。中央政府以及地方政府都必須重視宏觀控制，通過范圍及戰(zhàn)略規(guī)劃的建立來應(yīng)對危機(jī)的主動權(quán)進(jìn)行把握。當(dāng)前我國部分領(lǐng)域?qū)I(yè)危機(jī)監(jiān)測與預(yù)警機(jī)構(gòu)得以建立，但在各部門各自為政的情況下，僅存在短期統(tǒng)一協(xié)調(diào)，而缺乏系統(tǒng)整合，公共危機(jī)管理的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略計(jì)劃不足，綜合協(xié)調(diào)不到位，行動缺乏法定程序，這就導(dǎo)致被動應(yīng)付、重復(fù)治理等局面出現(xiàn)。

3 公共危機(jī)管理機(jī)制的構(gòu)建

3.1 建立公共危機(jī)管理監(jiān)測預(yù)警機(jī)制

危機(jī)發(fā)生幾率的降低，可通過公共危機(jī)預(yù)防預(yù)警的強(qiáng)化來實(shí)現(xiàn)。在公共危機(jī)管理過程中，以目的和效果作為入手點(diǎn)可以發(fā)現(xiàn)，相比于危機(jī)處理，危機(jī)預(yù)防更為重要。若能夠?qū)⑽C(jī)消滅于萌芽中，能夠改善危機(jī)管理狀態(tài)，進(jìn)一步防范危機(jī)的發(fā)生。公共危機(jī)管理強(qiáng)化階段，以危機(jī)預(yù)防作為首要條件，以嚴(yán)密化、精心化為指標(biāo)，提高制度建設(shè)的有效性，預(yù)見潛在危機(jī)并進(jìn)行科學(xué)防范。要重視公共危機(jī)的突發(fā)性與不確定性，實(shí)際預(yù)測難度較大，但公共危機(jī)爆發(fā)之前往往會出現(xiàn)征兆，這與危機(jī)萌生到爆發(fā)的過程性密切相關(guān)，這就需要善于觀察和捕捉，以便采取有效的監(jiān)測預(yù)警措施。在制度建設(shè)與管理過程中，一旦存在漏洞，就有可能導(dǎo)致危機(jī)出現(xiàn)。危機(jī)事件的爆發(fā)，實(shí)際上就是內(nèi)在機(jī)理由量變到質(zhì)變的過程，隨著危機(jī)因素的不斷積累，會達(dá)到一定極限，隨著導(dǎo)火索的出現(xiàn)，就會導(dǎo)致公共危機(jī)出現(xiàn)。這就需要強(qiáng)化思想認(rèn)知，對公共危機(jī)監(jiān)測預(yù)防加以高度重視，保證公共危機(jī)管理監(jiān)測預(yù)警機(jī)制建立的規(guī)范化，擬定反危機(jī)預(yù)案，對危機(jī)進(jìn)行防范，從而有效應(yīng)對公共危機(jī)。

對于公共危機(jī)的監(jiān)測預(yù)防，要強(qiáng)化認(rèn)識，明確危機(jī)管理的重要性?，F(xiàn)代政府工作的開展，職能之一在于公共危機(jī)管理，是日常工作，更是戰(zhàn)略任務(wù)，這就必須要對公共危機(jī)形成的可能性進(jìn)行全面分析，就應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整并更新戰(zhàn)略與計(jì)劃，從而通過戰(zhàn)略的應(yīng)用來有效應(yīng)對危機(jī)。與此同時(shí)，對公共危機(jī)管理部門進(jìn)行規(guī)范建立，結(jié)合實(shí)際情況制定反危機(jī)戰(zhàn)略，形成應(yīng)急計(jì)劃，確保危機(jī)預(yù)防預(yù)警與應(yīng)急處理工作規(guī)范開展，危機(jī)管理隊(duì)伍高素質(zhì)化，提升相關(guān)人員的危機(jī)管理能力，在保證危機(jī)管理工作質(zhì)量的同時(shí)，對危機(jī)管理成本進(jìn)行有效控制。公共危機(jī)管理信息系統(tǒng)的建立，必須要保證高效性和暢通性，對公共環(huán)境變化進(jìn)行密切監(jiān)測，收集相關(guān)信息，對于可能威脅社會的信息進(jìn)行及時(shí)通報(bào)。公共危機(jī)管理智慧系統(tǒng)與應(yīng)急機(jī)制的建立，必須要具有統(tǒng)一性，確保被動性應(yīng)付危機(jī)轉(zhuǎn)化為主動性反危機(jī)。通過建立公共危機(jī)管理教育與訓(xùn)練系統(tǒng)，積極組織危機(jī)應(yīng)對模擬訓(xùn)練，有助于強(qiáng)化公民危機(jī)應(yīng)對的能力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自我保護(hù)。

3.2 建立快速高效的應(yīng)急處置機(jī)制

公共危機(jī)的應(yīng)對，需要快速高效的開展危機(jī)救治，對所有政府資源加以科學(xué)利用，保證果斷措施采取及時(shí)，從而順利開展危機(jī)救治，遏制危機(jī)的發(fā)展與升級，控制危機(jī)局勢，進(jìn)行順利解決危機(jī)，促進(jìn)社會正常秩序的順利恢復(fù)。在此方面，需要發(fā)揮政府的作用，對強(qiáng)制干預(yù)措施加以應(yīng)用，保證社會公共生活的正常有序進(jìn)行。著名的以色列危機(jī)管理專家德羅爾指出，發(fā)號施令是一項(xiàng)必須享有的權(quán)威，在政府中樞決策系統(tǒng)所享有的權(quán)威中占據(jù)重要地位，并且在強(qiáng)制性政策的制定和執(zhí)行方面也具有權(quán)威。公共危機(jī)狀態(tài)下，政府必須要以法律法規(guī)為依據(jù)，對非常態(tài)化管理措施進(jìn)行應(yīng)用，以確保公共利益得到維護(hù)，危機(jī)處置的及時(shí)性也得到保證?；谖覈鴩楹蛯?shí)際情況出發(fā)，制定《緊急狀態(tài)法》和《公共危機(jī)管理法》，采取有效方式來應(yīng)對危機(jī)狀態(tài)，各級政府必須依法行政，危機(jī)的化解需要有效的措施來提供支持。危機(jī)管理相關(guān)法律法規(guī)的完善也至關(guān)重要，必須要依照法律來管理各種公共危機(jī)。

應(yīng)急處置機(jī)制的建立，需要明確危機(jī)產(chǎn)生的根源并告知公眾。危機(jī)的產(chǎn)生，會一定程度上影響到社會和公眾心理，由于危機(jī)的根源不明確，極易造成恐慌。這就需要探究危機(jī)根源，安撫公眾心理情緒，繼而維護(hù)社會穩(wěn)定，為公共危機(jī)應(yīng)對措施的選擇提供支持。在公共危機(jī)應(yīng)急處置的過程中，需要將危機(jī)動態(tài)信息公開、透明的披露出公共危機(jī)事件所涉及的公共信息，保證信息的客觀性與準(zhǔn)確性，確保公眾信心得到維護(hù)。在此基礎(chǔ)上，需建立公共危機(jī)溝通機(jī)制，召開新聞發(fā)布會，在新聞發(fā)言人制度的支持下，發(fā)布公共信息，滿足公眾的知情權(quán)，減少不必要的社會恐慌。政府必須要及時(shí)出現(xiàn)，并堅(jiān)定公眾的信心，與此同時(shí)要重視非政府組織與公眾積極作用的發(fā)揮，社會管理活動中鼓勵公眾參與，從而確保公共危機(jī)得到快速高效的應(yīng)急處置。

3.3 建立善后修復(fù)與轉(zhuǎn)化機(jī)制

在度過突發(fā)危機(jī)事件的波峰之后，必須要建立善后修復(fù)與轉(zhuǎn)化機(jī)制，在短時(shí)間內(nèi)恢復(fù)正常社會秩序，確保日常工作有序開展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的順利恢復(fù)。對于一個民族來說，要善于在災(zāi)難中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，在民族的進(jìn)步中獲得補(bǔ)償，以彌補(bǔ)在災(zāi)難中失去的。在解決一次危機(jī)之后，不可將其看作是危機(jī)管理結(jié)束，而是需要牢牢把握機(jī)會，積極開展善后工作，將危機(jī)破壞的設(shè)施進(jìn)行及時(shí)修復(fù)，促進(jìn)正常社會生活秩序的恢復(fù)，以推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。與此同時(shí)，需要積極總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，結(jié)合公共危機(jī)管理體制的現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行分析，大力變革與創(chuàng)新，防范危機(jī)再次發(fā)生，從而確保公共危機(jī)管理目標(biāo)得以順利實(shí)現(xiàn)。

4 結(jié)語

所謂危機(jī)，就是危險(xiǎn)與機(jī)遇并存，公共危機(jī)管理的目的在于，通過對危機(jī)進(jìn)行合理利用，來促進(jìn)危機(jī)向契機(jī)的轉(zhuǎn)化。在對我國政府公共危機(jī)管理的不足進(jìn)行準(zhǔn)確把握的基礎(chǔ)上，積極建立公共危機(jī)管理監(jiān)測預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急處置機(jī)制，保證機(jī)制運(yùn)行高效，并在善后修復(fù)與轉(zhuǎn)化方面建立機(jī)制，確保公共危機(jī)管理中的問題能夠得到深刻剖析和順利解決，正確應(yīng)對突發(fā)危機(jī)事件。

參考文獻(xiàn)

張一文.突發(fā)性公共危機(jī)事件與網(wǎng)絡(luò)輿情作用機(jī)制研究[D].北京：北京郵電大學(xué)，2012.

王偉.公共危機(jī)信息管理體系構(gòu)建與運(yùn)行機(jī)制研究[D].長春：吉林大學(xué)，2007.

趙路平.公共危機(jī)傳播中的政府、媒體、公眾關(guān)系研究[D].上海：復(fù)旦大學(xué)，2007.

劉超.地方政府危機(jī)管理與公信力的互動研究[D].湘潭：湘潭大學(xué)，2005.