社區(qū)應(yīng)急能力國內(nèi)研究述評與展望

陳卉

摘要：社區(qū)是預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)公共事件的前沿陣地，社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)是國家應(yīng)急管理體系的重要組成部分。加強社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)意義重大，直接關(guān)系到城鄉(xiāng)的公共安全和國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。國內(nèi)學(xué)術(shù)界圍繞社區(qū)應(yīng)急能力的內(nèi)涵、評價體系、存在的問題、國內(nèi)外比較及實踐路徑等方面進(jìn)行了初步研究，積累了一些研究成果。對已有研究進(jìn)行梳理總結(jié)，展望未來的研究方向和重難點，明確從內(nèi)涵界定、構(gòu)成要素、評價體系、體制創(chuàng)新及核心能力等方面加強研究的深度和廣度，可為加強社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)夯實理論基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：社區(qū);應(yīng)急管理;應(yīng)急能力

社區(qū)是預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)公共事件的前沿陣地，社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)是應(yīng)急管理體系的重要組成部分。加強社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)意義重大，直接關(guān)系到城鄉(xiāng)的公共安全和國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。2020年新冠肺炎疫情發(fā)生以來，習(xí)近平多次強調(diào)社區(qū)在疫情防控中的關(guān)鍵作用。2020年2月14日，習(xí)近平在中央全面深化改革委員會第十二次會議上指出：“加強農(nóng)村、社區(qū)等基層防控能力建設(shè)，織密織牢第一道防線。”① 2020年2月10日，習(xí)近平在北京調(diào)研指導(dǎo)新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作時指出：“堅持不懈做好疫情防控工作關(guān)鍵靠社區(qū)。防控力量要向社區(qū)下沉，加強社區(qū)防控措施的落實，使所有社區(qū)成為疫情防控的堅強堡壘?！雹?020年4月8日，習(xí)近平在召開的中央政治局常委會會議上強調(diào)：“要優(yōu)化社區(qū)管控措施，筑牢社區(qū)防控安全屏障?！雹?這些重要論述都為加強社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)提出了要求，指明了方向。

近年來，國內(nèi)學(xué)術(shù)界圍繞社區(qū)應(yīng)急能力的內(nèi)涵、評價體系、存在的問題、國內(nèi)外比較及實踐路徑等方面進(jìn)行了初步研究，積累了一些研究成果。本文對已有研究進(jìn)行梳理總結(jié)，并展望未來的研究方向和重難點，為加強社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)夯實理論基礎(chǔ)。

一、應(yīng)急能力與社區(qū)應(yīng)急能力

國內(nèi)學(xué)術(shù)界對應(yīng)急能力的內(nèi)涵界定尚缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識。2003年“非典”事件之后，應(yīng)急管理研究應(yīng)運而生，學(xué)術(shù)界掀起了探討突發(fā)事件、危機、危機管理與應(yīng)急管理等概念的熱潮，但關(guān)于能力本身的內(nèi)涵界定并未得到廣泛關(guān)注和重視，大多數(shù)學(xué)者未界定“危機管理能力”、“應(yīng)急管理能力”、“應(yīng)急能力”的內(nèi)涵及其相互關(guān)系，而是將三者作為同一個概念混同使用。僅有個別學(xué)者探討了“應(yīng)急管理能力”與“應(yīng)急能力”的相互關(guān)系，認(rèn)為應(yīng)急能力不僅包括政府、企業(yè)、社會組織的應(yīng)急管理能力，還包括家庭和個人預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)事件的能力。應(yīng)急管理能力是指政府及其他公共機構(gòu)預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)事件的能力。應(yīng)急能力比應(yīng)急管理能力內(nèi)涵更豐富，外延更大。④ 相關(guān)研究主要從以下五個角度界定了應(yīng)急能力的內(nèi)涵：

一是從防災(zāi)減災(zāi)的角度。徐婷婷認(rèn)為，我國應(yīng)急能力研究建立在防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)上，并非脫胎于應(yīng)急管理理論，故對應(yīng)急能力概念認(rèn)識往往傾向于災(zāi)害的減損和控制。⑤ 王紹玉認(rèn)為，應(yīng)急能力是一個城市在人力、科技、組織、機構(gòu)和資源等方面的防災(zāi)減災(zāi)能力。⑥ 更多學(xué)者從地震、干旱、洪澇等單一角度去界定，如張風(fēng)華、謝禮立認(rèn)為，防震減災(zāi)能力指一個城市或一個地區(qū)能確保其地震安全的能力，即使該城市或地區(qū)免遭或減輕地震破壞和損失的能力。⑦ 二是從危機管理周期的角度。齊明山、李彥婭認(rèn)為，政府危機管理能力是指政府組織相關(guān)力量對可能發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的危機事件進(jìn)行預(yù)測、監(jiān)督、控制和協(xié)調(diào)處理，以期有效地預(yù)防、處理和消除危機、減少損失的能力。⑧ 李湖生認(rèn)為，應(yīng)急能力指事件預(yù)防能力、減災(zāi)能力、監(jiān)測預(yù)警能力、應(yīng)急處置與救援能力和恢復(fù)重建能力等。⑨ 三是從政府能力的角度。學(xué)者們運用政府能力理論，將危機管理能力看作政府能力的重要組成部分，是危機管理過程中的能力，區(qū)別于日常政府能力。盧麗芹認(rèn)為，危機管理能力應(yīng)當(dāng)包括危機處理能力、危機溝通能力和危機財政能力。⑩ 有學(xué)者認(rèn)為，政府公共危機管理的能力實質(zhì)上是一個“公共危機時期政府能夠做什么、能做到什么程度以及做好的可能性”的問題，包括資源能力、精神能力和行動能力。{11} 有學(xué)者提出，城市應(yīng)急管理能力主要是指，城市政府通過強化制度能力、行動能力、資源能力和精神能力來優(yōu)化應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)，從而以可持續(xù)的方式實現(xiàn)公共安全的進(jìn)程。{12} 四是從多元主體的角度。歐陽景根認(rèn)為，危機管理能力應(yīng)該包括政府自身的危機管理能力、社會本身的危機應(yīng)對能力以及社會對政府處理危機的協(xié)助能力。{13} 趙潤滋認(rèn)為，應(yīng)急能力就是應(yīng)對突發(fā)事件的能力，應(yīng)急能力的主體涉及很廣，政府、社會組織、企事業(yè)單位、居民家庭和個人都應(yīng)具備一定的應(yīng)急能力，而不單單是政府所應(yīng)具備的能力范疇。{14} 韓自強認(rèn)為，應(yīng)急管理能力是應(yīng)急管理主體為履行應(yīng)急管理職能、實現(xiàn)應(yīng)急管理使命而應(yīng)具備的知識、資源和技能的總和，包括在國家、應(yīng)急管理部門和應(yīng)急管理職業(yè)人三個層次上的45種能力。{15} 李湖生認(rèn)為，應(yīng)急能力包括領(lǐng)導(dǎo)指揮決策能力、干部隊伍執(zhí)行能力、救援隊伍行動能力、社會協(xié)同參與能力、公眾自救互救能力等。{16} 五是從能力類型的角度。張海波、童星將政府應(yīng)急能力劃分為四種基本“理想類型”，即“絕對—現(xiàn)實”能力、“相對—現(xiàn)實”能力、“絕對—潛在”能力和“相對—潛在”能力。{17}

國內(nèi)學(xué)術(shù)界對社區(qū)應(yīng)急能力內(nèi)涵的研究相對滯后、成果較少，少部分學(xué)者從不同角度對社區(qū)應(yīng)急能力的內(nèi)涵進(jìn)行了初步探討。一是從整體性角度探討。如劉萬振、陳興立認(rèn)為，社區(qū)應(yīng)急能力是指社區(qū)組織及本區(qū)域內(nèi)機關(guān)、企事業(yè)、社會組織、家庭和個人預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)事件而采取的減緩、準(zhǔn)備、處置與恢復(fù)的能力。{18} 俞青認(rèn)為，減災(zāi)型社區(qū)應(yīng)急能力涵蓋四個方面，即預(yù)防與準(zhǔn)備能力、監(jiān)測與預(yù)警能力、應(yīng)急救援與處置能力、危機恢復(fù)與重建能力。{19} 二是從某一主體的角度探討。如楊宇、王子龍認(rèn)為，社會公眾的應(yīng)急能力是社會公眾通過有計劃、有目的的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)所形成的一種有效應(yīng)對突發(fā)事件的個體心理特征，包括預(yù)警能力、自救能力、互助能力。{20} 三是從某一類型的角度探討。張小麗、侯曉新以廣州市海珠區(qū)江南中街青鳳社區(qū)為例，認(rèn)為社區(qū)防震減災(zāi)能力建設(shè)主要包括各類應(yīng)急機制建設(shè)、宣傳陣地建設(shè)、建筑物摸查、次生災(zāi)害源摸查、抗震設(shè)防建設(shè)、自救互救體系建設(shè)、開展宣傳教育活動和應(yīng)急演練等。{21} 四是從某一環(huán)節(jié)角度探討。趙潤滋從應(yīng)急準(zhǔn)備的角度認(rèn)為，社區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備能力是指在應(yīng)急準(zhǔn)備過程中，結(jié)合本區(qū)域?qū)嶋H情況和經(jīng)濟社會發(fā)展水平，堅持“適度投入”、“因地制宜”的原則，在社區(qū)組織機構(gòu)建設(shè)、風(fēng)險評估、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急演練、資源保障和宣傳教育等方面所作的各種工作的綜合體現(xiàn)。{22}胡飛從應(yīng)急響應(yīng)的角度認(rèn)為，社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)能力既包括了“第一響應(yīng)人”作為個人的力量，也包括了基層綜合性應(yīng)急隊伍作為整體的力量。{23}

二、社區(qū)應(yīng)急能力的評價體系

應(yīng)急管理是一項具有反饋功能的系統(tǒng)工程，進(jìn)行社區(qū)應(yīng)急能力評價，是強化社區(qū)應(yīng)對突發(fā)事件的有效途徑和方式。國內(nèi)學(xué)者運用不同的方法，對社區(qū)應(yīng)急能力評價展開了多層次、多方位的研究，構(gòu)建了各具特色的指標(biāo)體系，為指導(dǎo)我國應(yīng)急評價的進(jìn)一步展開，我國應(yīng)急能力評價體系的深入研究提供了思路和方法。

部分學(xué)者著眼于全局，進(jìn)行了整體性、系統(tǒng)性研究。如陳文濤認(rèn)為，社區(qū)應(yīng)急能力評價指標(biāo)體系包括：監(jiān)測預(yù)警能力、應(yīng)急準(zhǔn)備能力、先期處置和協(xié)助處置能力和恢復(fù)能力等4個一級指標(biāo)以及26個二級指標(biāo)。{24} 盛丹萍提出，社區(qū)應(yīng)急管理能力包括：應(yīng)急認(rèn)知能力、信息處理能力、監(jiān)測預(yù)警能力、應(yīng)急處置能力、應(yīng)急保障能力、居民反應(yīng)能力、社會疏導(dǎo)能力、應(yīng)急動員能力等8個一級指標(biāo)和26個二級指標(biāo)。{25}

部分學(xué)者著眼于某一方面社區(qū)應(yīng)急能力評價體系研究，如張勤等認(rèn)為，社區(qū)地震應(yīng)急能力評價指標(biāo)體系包括：社區(qū)組織應(yīng)急反應(yīng)能力、社區(qū)居民應(yīng)急反應(yīng)能力、社區(qū)工程抗震能力、社區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備能力、社區(qū)應(yīng)急救援能力等5個一級評價指標(biāo)和23個二級評價指標(biāo)。{26} 吳宇杰等將社區(qū)居民危機應(yīng)急能力評價體系分為：危機應(yīng)急準(zhǔn)備、危機事件應(yīng)對以及災(zāi)后恢復(fù)重建等三個階段，共包含25個二級評價指標(biāo)。{27} 俞青提出，減災(zāi)型社區(qū)應(yīng)急能力評估指標(biāo)體系有4個一級指標(biāo)，18個二級指標(biāo)，并對涵蓋較廣的二級指標(biāo)進(jìn)行了三級分解。{28} 吳成駿以南平市延平區(qū)大橫鎮(zhèn)為例，通過調(diào)查問卷構(gòu)造了農(nóng)村社區(qū)組織應(yīng)急能力評價指標(biāo)體系，包括農(nóng)村社區(qū)組織應(yīng)急基本保障能力、農(nóng)村社區(qū)組織應(yīng)急處理能力和農(nóng)村社區(qū)組織事后善后能力3個一級指標(biāo)和12個二級指標(biāo)。{29}

有學(xué)者對醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)應(yīng)急能力評價體系進(jìn)行了研究，成果多以指標(biāo)體系構(gòu)建為主，實證研究較少，有關(guān)評價對象大多以大型疾控預(yù)防中心、大型公立醫(yī)院等為主，社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)著墨較少。有學(xué)者提出，醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)應(yīng)急能力評價體系包括準(zhǔn)備階段、監(jiān)測與預(yù)警階段、應(yīng)對過程、事后階段4個一級指標(biāo)，下設(shè)20個二級指標(biāo)和48個三級指標(biāo)。{30} 漆麗等構(gòu)建了疾病控制系統(tǒng)應(yīng)急能力評價體系，確立了7個一級指標(biāo)，22個二級指標(biāo)，94個三級指標(biāo)組成綜合評價體系。{31} 李晚蓮、劉思涵從預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、報告與信息發(fā)布、救援與部門協(xié)調(diào)三方面構(gòu)建了社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)應(yīng)急能力評價體系，利用層次分析法對評價指標(biāo)進(jìn)行了權(quán)重計算。{32}

此外，還有學(xué)者從突發(fā)事件和應(yīng)急管理過程兩個維度進(jìn)行研究，如陳新平從這兩個維度考核社區(qū)應(yīng)急能力評價指標(biāo)體系，包括減災(zāi)能力、準(zhǔn)備能力、應(yīng)急能力、恢復(fù)能力等4個一級指標(biāo)和20個二級指標(biāo)。{33} 郝嘉寅針對考慮指標(biāo)關(guān)聯(lián)性的社區(qū)應(yīng)急能力評價問題，確定了社區(qū)應(yīng)急能力評價指標(biāo)體系，包括5個一級指標(biāo)和17個一級指標(biāo)。{34} 孔曉娟、高婷將管理定量分析中的AHP、DELPHI和模糊綜合評價等方法用到應(yīng)急管理評估工作中來，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了一個全新的社區(qū)應(yīng)急管理能力評價模型和應(yīng)用方法。{35}

三、社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)存在的問題

一些學(xué)者系統(tǒng)分析了社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)的問題，如陳首宇認(rèn)為，社區(qū)應(yīng)急管理存在行政化傾向、基層應(yīng)急預(yù)案流于形式、綜合風(fēng)險防范能力薄弱、應(yīng)急志愿者隊伍建設(shè)滯后、社區(qū)居民應(yīng)急意識淡薄等問題。{36} 楊正認(rèn)為，突發(fā)事件下我國社區(qū)應(yīng)急管理存在社會應(yīng)急氛圍營造不到位、基層應(yīng)急管理體系不扎實、社區(qū)應(yīng)急應(yīng)對準(zhǔn)備不充分等問題。{37}

部分學(xué)者分別從城市和農(nóng)村兩個角度分析社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)的問題，如程道敏認(rèn)為，城市社區(qū)應(yīng)急管理能力存在組織機構(gòu)作用尚未充分發(fā)揮、風(fēng)險防控工作落實不到位、應(yīng)急隊伍應(yīng)急能力不足、應(yīng)急預(yù)案體系和實施不完善、應(yīng)急宣教不到位、應(yīng)急資源建設(shè)不完善等問題。{38} 周明成認(rèn)為，城市社區(qū)應(yīng)急管理存在監(jiān)測預(yù)警能力不強、居民應(yīng)對能力不強、危機準(zhǔn)備能力不足、信息能力不強、先期處置能力不強等問題。{39} 王柳認(rèn)為，城市社區(qū)應(yīng)急管理缺乏危機管理的能力和公信力、社會動員能力潛力未充分發(fā)揮。{40} 吳成駿認(rèn)為，農(nóng)村社區(qū)組織應(yīng)急能力的障礙性主要包括：農(nóng)村社區(qū)組織應(yīng)急管理缺乏多元化主體、農(nóng)村社區(qū)組織應(yīng)急工作缺乏針對性、農(nóng)村社區(qū)應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施之間差距較大、村民應(yīng)急能力總體偏弱、農(nóng)村社區(qū)應(yīng)急能力培養(yǎng)收效甚微、農(nóng)村社區(qū)組織應(yīng)急的自治能力和村民應(yīng)急的自主性不佳等。{41}

還有學(xué)者研究某一方面應(yīng)急能力建設(shè)的問題，如楊宇、王子龍認(rèn)為，社會公眾應(yīng)急能力存在危機意識淡薄、自救能力缺乏、互助體系不健全、信息辨別能力不強等問題。{42} 王麗芝等認(rèn)為，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)在信息監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)、應(yīng)急預(yù)案建立、應(yīng)急藥品儲備能力等“硬件實力”上具有良好的應(yīng)急能力，而在康復(fù)治療能力、應(yīng)急人員機動能力、實驗室設(shè)備、應(yīng)急資金等“軟件實力”上仍有較大上升空間。{43}

不少學(xué)者從典型社區(qū)入手，實證分析社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)的問題，如劉萬振、陳興立認(rèn)為，重慶市社區(qū)應(yīng)急管理存在社區(qū)居民應(yīng)急意識還需增強、社區(qū)應(yīng)急管理機制尚待理順、社區(qū)應(yīng)急裝備不能滿足需要、社區(qū)居民自救互救技能較低、社區(qū)居民家庭應(yīng)急準(zhǔn)備不夠、社區(qū)應(yīng)急工作經(jīng)費普遍缺乏等制約因素。{44} 高英以成都市天府新區(qū)的社區(qū)建設(shè)為例，認(rèn)為社區(qū)應(yīng)急存在著應(yīng)急管理機構(gòu)不常設(shè)、風(fēng)險管理機制不健全、預(yù)案建設(shè)不規(guī)范、應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施不完善、應(yīng)急物資儲備虛空、志愿者隊伍建設(shè)力度不夠、應(yīng)急培訓(xùn)宣傳和演練不足等問題。{45}

四、國內(nèi)學(xué)者對國外社區(qū)應(yīng)急能力的比較研究

我國學(xué)者對國外社區(qū)應(yīng)急能力的比較研究寥寥無幾，代表性論文僅有一篇，伍國春介紹了日本社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)體制與應(yīng)急能力建設(shè)模式，并得出相關(guān)啟示。{46} 已有研究限于國內(nèi)外社區(qū)應(yīng)急管理政策法制、模式、體制機制的比較研究。

在國外應(yīng)急管理政策法制研究方面，郭翔、余廉、唐林霞介紹了國外應(yīng)急管理政策，認(rèn)為“國外研究者對突發(fā)事件應(yīng)急管理政策研究主要集中在國家政治體制與突發(fā)事件應(yīng)急管理的政策和立法、應(yīng)急管理政策效果的研究、應(yīng)急管理技術(shù)性政策等三個方面?！眥47} 黃典劍、李傳貴介紹了美國等發(fā)達(dá)國家應(yīng)急管理法制現(xiàn)狀及特點。{48}

在國外社區(qū)應(yīng)急管理模式研究方面，陳文濤等分別就美國、日本、澳大利亞等國家的社區(qū)災(zāi)害應(yīng)急模式進(jìn)行分析，并提出了政策性建議。{49} 陳成文等對美國等五國的應(yīng)急管理模式進(jìn)行了分析，提出完善法律體系、健全應(yīng)急管理模式、整合信息資源、保障應(yīng)急資源充足到位、建立健全應(yīng)急預(yù)警機制、建設(shè)安全型社區(qū)等關(guān)于我國應(yīng)急管理改革方向的啟示。{50} 李全茂、周洪建對泰國社區(qū)應(yīng)急管理模式進(jìn)行了研究。{51} 唐桂娟系統(tǒng)介紹了美國全社區(qū)模式的背景及意義，并結(jié)合具體的社區(qū)作為例證詳細(xì)地論述了如何實施該模式，為我國社區(qū)應(yīng)急管理建設(shè)提供了新的路徑參考。{52}

在國外應(yīng)急管理的機制研究方面，閃淳昌、周玲、方曼總結(jié)了美國應(yīng)急管理體系的演變和機制建設(shè)的思路變化，提出我國應(yīng)急管理機制建設(shè)的意見。{53} 趙成根介紹了發(fā)達(dá)國家危機管理中的社會參與機制。{54} 沙勇忠、劉海娟就美國政府如何構(gòu)建減災(zāi)社區(qū)進(jìn)行了介紹，并結(jié)合我國社區(qū)應(yīng)急管理現(xiàn)狀，從社區(qū)減災(zāi)隊伍、減災(zāi)文化等多個方面提出了建議。{55} 羅章、李儲學(xué)總結(jié)了美國減災(zāi)型社區(qū)建設(shè)的特點和成功經(jīng)驗，“與一般的社區(qū)相比，美國減災(zāi)型社區(qū)具有預(yù)防性、計劃性、組織性、協(xié)調(diào)性和居民參與等特點。”{56}

以上研究表明，國外發(fā)達(dá)國家對社區(qū)減災(zāi)防災(zāi)的研究起步比較早，應(yīng)急管理已經(jīng)形成了較為完善的體系，體系突出了社區(qū)基層組織在應(yīng)急管理中作用的發(fā)揮及減除脆弱性方面的有效性，在研究的系統(tǒng)性和評估指標(biāo)及工具的選取方面操作性較強，對我國加強社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)具有重要借鑒意義。

五、加強社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)的實踐路徑

關(guān)于加強社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)的實踐路徑，學(xué)者們從不同角度進(jìn)行了探討。

第一，從整體性視角探討。如戴天奕等認(rèn)為，基層社區(qū)以互救、自救能力作為應(yīng)急能力建設(shè)的核心。{57} 李永楓提出，加強社區(qū)應(yīng)急能力應(yīng)該完善制度、創(chuàng)新模式、建立多元參與的應(yīng)急管理體系;營造應(yīng)急文化氛圍;保障應(yīng)急經(jīng)費和物資;加強應(yīng)急響應(yīng)隊伍建設(shè)等對策。{58} 盛丹萍從四個方面提出對策建議：減輕社區(qū)負(fù)擔(dān)、提升應(yīng)急動員能力;促進(jìn)多元主體參與、提升應(yīng)急響應(yīng)能力;協(xié)調(diào)整合資源、提升恢復(fù)重建能力;加強教育宣傳、提升應(yīng)急認(rèn)知能力。{59} 洪宇翔認(rèn)為，要組織開放互補的“復(fù)合主體”，要設(shè)計具有前瞻性的“社區(qū)應(yīng)急能力提升方案”，要搭建全面?zhèn)€性的“培訓(xùn)體系”。{60} 譙哲提出，以“網(wǎng)格功能化”提升社區(qū)應(yīng)急能力。{61}

第二，從城市和農(nóng)村的角度探討。如周明成從協(xié)同治理的角度，探討城市社區(qū)危機管理能力提升路徑，包括加強法制建設(shè)、組建核心協(xié)調(diào)機構(gòu)、適當(dāng)擴大社區(qū)管理權(quán)限、塑造社區(qū)應(yīng)急文化。{62} 常曉薇設(shè)計了城市社區(qū)應(yīng)急管理能力提升工作方案，包括調(diào)整城市社區(qū)與政府的關(guān)系、建設(shè)多元主體協(xié)同治理機制、城市社區(qū)參與城市應(yīng)急管理保障體系建設(shè)、強化城市社區(qū)應(yīng)急管理工作法制建設(shè)、強化城市社區(qū)應(yīng)急管理隊伍建設(shè)、開展城市社區(qū)應(yīng)急管理能力建設(shè)與評估。{63} 吳成駿認(rèn)為，提高農(nóng)村社區(qū)組織與村民應(yīng)急能力，要發(fā)展并完善農(nóng)村社區(qū)應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大資金籌措力度，加強應(yīng)急資金的管理，建立資源整合機制，完善應(yīng)急預(yù)案，構(gòu)建良好的農(nóng)村社區(qū)應(yīng)急文化。{64}

第三，從公共衛(wèi)生的角度探討。如俞祖成提出，加強基層社區(qū)疫情防控能力建設(shè)，要明確危機應(yīng)對責(zé)任主體，強化依法應(yīng)急管理意識，構(gòu)建危機聯(lián)防聯(lián)控機制，重視弱勢群體的特殊關(guān)懷。{65} 有學(xué)者認(rèn)為，加強社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急能力建設(shè)，要健全完善城鄉(xiāng)社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案、提升城鄉(xiāng)社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急處置能力、建立健全城鄉(xiāng)社區(qū)社會動員機制、建立健全城鄉(xiāng)社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急物資社會化儲備制度。{66} 陸繼鋒提出，提升城市社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急能力要發(fā)揮體制機制優(yōu)勢、優(yōu)化應(yīng)急預(yù)案和流程、重視物資儲備和環(huán)境改善、樹立社區(qū)信息化平臺思維、重視宣傳教育和心理服務(wù)。{67} 李晚蓮、劉思涵從應(yīng)急資源投入保障機制、建立健全追責(zé)制度、加強與相關(guān)部門協(xié)調(diào)溝通等三方面，提出了提升社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)應(yīng)急能力的對策。{68}

第四，從某一地區(qū)的角度探討。劉萬振、陳興立提出，加強重慶市社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)應(yīng)該從以下路徑予以推進(jìn)：健全法規(guī)，制定政策，規(guī)范和指導(dǎo)社區(qū)應(yīng)急管理各項工作;創(chuàng)新理念，勇于探索，構(gòu)建重慶特色的社區(qū)應(yīng)急管理工作新模式;著眼需要，務(wù)求實用，建立、堅持社區(qū)應(yīng)急管理的基本制度;立足實戰(zhàn)，平災(zāi)結(jié)合，加強社區(qū)綜合應(yīng)急隊伍和志愿者隊伍建設(shè);整合資源，挖掘潛力，盡力配置適應(yīng)社區(qū)應(yīng)急需要的設(shè)施裝備;強化宣傳，扎實培訓(xùn)，提升社區(qū)居民安全應(yīng)急知識水平和自救、互救能力;注重引導(dǎo)，加強指導(dǎo)，促進(jìn)社區(qū)居民家庭認(rèn)真做好應(yīng)急準(zhǔn)備工作;財政支持，多元籌措，形成社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)的經(jīng)費保障機制;統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，整體推進(jìn)，大力開展“綜合應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)化社區(qū)”建設(shè);強化責(zé)任，嚴(yán)格考核，建立健全社區(qū)應(yīng)急管理激勵約束機制。{69} 高英提煉了成都市天府新區(qū)社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)的經(jīng)驗，樹立應(yīng)急觀念、強化應(yīng)急意識;長遠(yuǎn)規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn);三方合作、增添專業(yè)力量;提供資金支持。{70}

六、對已有研究的反思與展望

總體來說，國內(nèi)關(guān)于社區(qū)應(yīng)急能力的研究具有重要參考價值，為后續(xù)研究奠定了良好基礎(chǔ)，但還處于初步階段，現(xiàn)有研究成果數(shù)量偏少，質(zhì)量上也還存在一些問題和不足。一是研究視角狹窄，多數(shù)文章僅限于從政治學(xué)和管理學(xué)的視角研究，運用交叉學(xué)科研究較少，視野不夠開闊。二是整體性、系統(tǒng)性研究不夠。已有研究側(cè)重于社區(qū)應(yīng)急管理的體系、機制運行以及某一方面應(yīng)急能力的研究，對社區(qū)應(yīng)急能力整體性、系統(tǒng)性的研究還比較缺乏，成果不多。三是理論研究比較薄弱。已有研究對社區(qū)應(yīng)急能力的內(nèi)涵、構(gòu)成要素、核心問題等研究滯后，缺乏理論回應(yīng)，多數(shù)研究泛泛而談，學(xué)理性探討不多，理論缺乏深度和廣度。四是實證分析不夠充分。社區(qū)應(yīng)急能力作為一個新研究領(lǐng)域，絕大部分研究都是對西方相關(guān)思想的分析與拓展，所提出的觀點和建議也都帶有明顯學(xué)術(shù)性，實證分析不夠充分，實踐操作性不強。針對上述問題，如何立足基層社區(qū)實際，創(chuàng)新體制機制，全方位加強社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)，仍然是擺在我們面前的重大課題和緊迫任務(wù)。未來可從以下幾個方面改善和推進(jìn)：

注重多學(xué)科綜合視角研究。社區(qū)應(yīng)急能力是一個涉及多個學(xué)科的復(fù)雜課題，應(yīng)借鑒、吸收、運用政治學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)等多個相關(guān)學(xué)科的方法、理論和知識，多層次、多視角進(jìn)行綜合分析研究，以促進(jìn)社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)向縱深方向發(fā)展。

注重研究方法的創(chuàng)新。運用系統(tǒng)分析法，社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)過程，它包括諸多環(huán)節(jié)和要素，研究過程中注重運用系統(tǒng)分析的方法。運用實證研究法，立足社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)實際，進(jìn)行深入的調(diào)查和實證分析。在調(diào)查階段采取問卷法、訪談法、觀察法等，同時搜集相關(guān)案例。在研究階段采取資料審核與整理、統(tǒng)計分析、變量分析、理論分析，并進(jìn)行案例分析。

注重研究內(nèi)容的學(xué)理性。增強理論研究深度與廣度，加強對社區(qū)應(yīng)急能力的內(nèi)涵、構(gòu)成要素的研究，聚焦建立具有中國特色的社區(qū)應(yīng)急能力綜合評價體系、社區(qū)應(yīng)急管理體制的創(chuàng)新、社區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備能力的構(gòu)建與提升等重難點問題的研究。

關(guān)于建立具有中國特色的社區(qū)應(yīng)急能力綜合評價體系的研究。我國進(jìn)行社區(qū)應(yīng)急能力評價研究的時間比較短，理論研究尚處于探索階段，還存在一些不足。首先，社區(qū)應(yīng)急能力評價指標(biāo)體系認(rèn)可度不高，還未形成穩(wěn)定統(tǒng)一的被學(xué)界普遍認(rèn)可的評價體系標(biāo)準(zhǔn)。其次，社區(qū)應(yīng)急能力評價指標(biāo)體系的科學(xué)性和合理性有待進(jìn)一步加強。已有指標(biāo)體系缺乏科學(xué)性和合理性，如存在建立單項災(zāi)害評價模型的多，建立綜合評價模型的少，指標(biāo)選擇的隨意性過大等問題。部分學(xué)者在論文中都進(jìn)一步通過現(xiàn)實數(shù)據(jù)來驗證指標(biāo)體系的科學(xué)性。再次，指標(biāo)權(quán)重確定的方法不太成熟。層次分析法、德爾菲法、線性加權(quán)法、灰色關(guān)聯(lián)分析方法、模糊集值統(tǒng)計法、實地調(diào)研法等定性、定量方法被相關(guān)研究者有選擇地加以運用，但這些方法的適當(dāng)性及對權(quán)重確定的影響卻缺乏必要的完整性評估。以上問題的存在，很大程度上削弱了指標(biāo)體系的說服力，指標(biāo)體系僅僅停留在評價層面，尚未能廣泛運用于社區(qū)應(yīng)急管理實踐，未能使其成為推動社區(qū)應(yīng)急能力提升的有力杠桿。加強社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)，建立具有中國特色的社區(qū)應(yīng)急能力綜合評價體系已迫在眉睫。

關(guān)于社區(qū)應(yīng)急管理體制的創(chuàng)新研究。社區(qū)缺乏自主性和主體性，難以沖破體制的阻礙進(jìn)行改革創(chuàng)新。社區(qū)（村）居委會定位為基層群眾自治組織沒有疑義，但定位為基層應(yīng)急管理的主體之一，在認(rèn)識上和現(xiàn)行行政管理體制上都存在一定阻力。政府與社區(qū)關(guān)系不順，社區(qū)自治地位模糊，社區(qū)應(yīng)急管理缺乏自主性和主體性已是不爭的事實。如何以改革創(chuàng)新的精神，切實突破現(xiàn)有社區(qū)治理體制的困局，在改善社區(qū)治理環(huán)境、培育自治能力、提升居民素質(zhì)、增強社區(qū)應(yīng)急能力的基礎(chǔ)上，提升社區(qū)在應(yīng)急管理體系中的權(quán)力配給，賦予社區(qū)超出一般社會組織定位的體制安排，是當(dāng)前學(xué)術(shù)研究和實踐層面亟待解決的重大疑難問題。

關(guān)于社區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備能力的構(gòu)建與提升研究。社區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備能力是社區(qū)應(yīng)急能力的核心和重點，社區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備能力研究是一個全新的領(lǐng)域，可以從四個方面展開研究：一是研究理論起點，即如何科學(xué)構(gòu)建城市社區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備的框架體系;二是研究決策過程，即研究不同應(yīng)急準(zhǔn)備類別下城市社區(qū)利益相關(guān)方的合作博弈機制;三是研究評估模型，實證研究典型區(qū)域，構(gòu)建城市社區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備能力評估模型，以此判定城市社區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備是否充分;四是研究內(nèi)在機理，實證研究典型區(qū)域，計量研究城市社區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備能力影響因素，剖析其內(nèi)在機理，以此提煉影響城市社區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備能力的關(guān)鍵因素。

注釋：

① 習(xí)近平主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議時強調(diào)：完善重大疫情防控體制機制 健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，參見《人民日報》2020年2月15日。

② 習(xí)近平在北京市調(diào)研指導(dǎo)新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作時強調(diào)：以更堅定的信心更頑強的意志更果斷的措施 堅決打贏疫情防控的人民戰(zhàn)爭總體戰(zhàn)阻擊戰(zhàn)，參見《人民日報》2020年2月11日。

③ 中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議 分析國內(nèi)外新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟運行形勢 研究部署落實常態(tài)化疫情防控舉措全面推進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)工作 中共中央總書記習(xí)近平主持，參見《人民日報》2020年4月9日。

④{18}{44}{69} 劉萬振、陳興立：《社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)的現(xiàn)狀分析與路徑選擇——重慶市社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)的調(diào)查與思考》，《行政法學(xué)研究》2011年第3期。

⑤ 徐婷婷：《國內(nèi)“應(yīng)急能力”研究綜述：點線面的理論視角》，《深圳大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2012年第6期。

⑥ 王紹玉：《城市災(zāi)害應(yīng)急管理能力建設(shè)》，《城市與減災(zāi)》2003年第3期。

⑦ 張風(fēng)華、謝禮立：《城市防震減災(zāi)能力評估研究》，《自然災(zāi)害學(xué)報》2001年第4期。

⑧ 齊明山、李彥婭：《社會轉(zhuǎn)型時期政府危機管理能力的缺失及其提升路徑分析》，《天津行政學(xué)院學(xué)報》2008年第6期。

⑨{16} 李湖生：《各類突發(fā)事件應(yīng)對異同及健全應(yīng)急管理體系相關(guān)問題探討》，《安全》2020年第3期。

⑩ 盧麗芹：《我國政府危機管理能力研究》，華東師范大學(xué)2004年碩士學(xué)位論文。

{11} 韓志明：《政府公共危機管理能力的不確定性分析》，《湖北社會科學(xué)》2007年第3期。

{12} 中共南京市委黨校課題組、馬建珍：《關(guān)于提升南京城市應(yīng)急管理能力的調(diào)查與思考》，《中共南京市委黨校學(xué)報》2010年第5期。

{13} 歐陽景根：《國家能力理論視野下的政府危機管理能力》，《中國行政管理》2010年第1期。

{14}{22} 趙潤滋：《城市社區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備能力評估研究》，西北大學(xué)2018年碩士學(xué)位論文。

{15} 韓自強：《應(yīng)急管理能力：多層次結(jié)構(gòu)與發(fā)展路徑》，《中國行政管理》2020年第3期。

{17} 張海波、童星：《應(yīng)急能力評估的理論框架》，《中國行政管理》2009年第4期。

{19}{28} 俞青：《減災(zāi)型社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)研究——以白銀市狄家臺社區(qū)為例》，蘭州大學(xué)2013年碩士學(xué)位論文。

{20}{42} 楊宇、王子龍：《社會公眾應(yīng)急能力建設(shè)途徑研究》，《生產(chǎn)力研究》2009年第16期。

{21} 張小麗、侯曉新：《城市社區(qū)地震應(yīng)急能力建設(shè)探索》，《中國應(yīng)急救援》2011年第1期。

{23} 胡飛：《城市社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)能力建設(shè)研究——以成都市龍泉街道崇德社區(qū)為例》，中共四川省委黨校2018年碩士學(xué)位論文。

{24} 陳文濤：《基于社區(qū)的災(zāi)害應(yīng)急能力評價指標(biāo)體系建構(gòu)》，《中國管理科學(xué)》2007年第10期。

{25}{59} 盛丹萍：《成都市三元社區(qū)應(yīng)急管理能力提升研究》，中共四川省委黨校2018年碩士學(xué)位論文。

{26} 張勤、高亦飛、高娜、郭建素、王寶坤：《城鎮(zhèn)社區(qū)地震應(yīng)急能力評價指標(biāo)體系的構(gòu)建》，《災(zāi)害學(xué)》2009年第3期。

{27} 吳宇杰、張強、方云：《基于Delphi法的社區(qū)居民危機應(yīng)急能力指標(biāo)評價體系研究》，《勞動保障世界》（理論版）2013年第9期。

{29}{41}{64} 吳成駿：《農(nóng)村社區(qū)組織應(yīng)急能力的評價研究——以南平市延平區(qū)大橫鎮(zhèn)為例》，福建農(nóng)林大學(xué)2015年碩士學(xué)位論文。

{30} 王曉東、吳群紅、郝艷華、康正、梁立波、陳海平：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力評價指標(biāo)體系構(gòu)建研究》，《中國衛(wèi)生經(jīng)濟》2013年第6期。

{31} 漆麗、賈慶良、孫軍、周爽、唐文革、周渝平、珂良杰：《疾病控制系統(tǒng)應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力評價指標(biāo)體系研究》，《檢驗醫(yī)學(xué)與臨床》2010年第22期。

{32}{68} 李晚蓮、劉思涵：《基于層次分析法的社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)應(yīng)急能力評價》，《湖南社會科學(xué)》2018年第2期。

{33} 陳新平：《社區(qū)應(yīng)急能力評價指標(biāo)體系研究》，《中國管理信息化》2018年第7期。

{34} 郝嘉寅：《考慮指標(biāo)關(guān)聯(lián)性的社區(qū)應(yīng)急能力評價方法》，《消防科學(xué)與技術(shù)》2013年第9期。

{35} 孔曉娟、高婷：《社區(qū)應(yīng)急管理能力評價模型設(shè)計及應(yīng)用研究》，《管理觀察》2014年第19期。

{36} 陳首宇：《城市社區(qū)應(yīng)急管理問題與對策研究——以南京市鼓樓區(qū)J社區(qū)為例》，南京理工大學(xué)2017年碩士學(xué)位論文。

{37} 楊正：《突發(fā)事件下我國社區(qū)應(yīng)急管理研究》，重慶大學(xué)2017年碩士學(xué)位論文。

{38} 程道敏：《城市社區(qū)應(yīng)急管理能力建設(shè)問題研究——以成都市為例》，中共四川省委黨校2018年碩士學(xué)位論文。

{39}{62} 周明成：《城市社區(qū)危機管理能力提升研究——基于協(xié)同治理理論》，廣州大學(xué)2011年碩士學(xué)位論文。

{40} 王柳：《城市社區(qū)公共危機管理能力建設(shè)》，《中共杭州市委黨校學(xué)報》2007年第6期。

{43} 王麗芝、陳熔寧、郭慶吉、許貝貝、張譽寧、彭珊：《社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)突發(fā)公共衛(wèi)生事件醫(yī)療應(yīng)急能力現(xiàn)狀研究》，《中國全科醫(yī)學(xué)》2015年第19期。

{45}{70} 高英：《淺談強化社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)的探索——以成都市天府新區(qū)應(yīng)急示范社區(qū)建設(shè)為例》，《商》2015年第19期。

{46} 伍國春：《日本社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)體制與應(yīng)急能力建設(shè)模式》，《城市與減災(zāi)》2010年第2期。

{47} 郭翔、余廉、唐林霞：《國外應(yīng)急管理政策研究述評》，《軟科學(xué)》2008年第10期。

{48} 黃典劍、李傳貴：《國外應(yīng)急管理法制若干問題初探》，《職業(yè)衛(wèi)生與應(yīng)急救援》2008年第1期。

{49} 陳文濤、歐陽梅、李東方：《國外社區(qū)災(zāi)害應(yīng)急模式概述》，中國職業(yè)安全健康協(xié)會2007年學(xué)術(shù)年會論文集。

{50} 陳成文、蔣勇、黃娟：《應(yīng)急管理：國外模式及其啟示》，《甘肅社會科學(xué)》2010年第5期。

{51} 李全茂、周洪建：《泰國災(zāi)害應(yīng)急救助和社區(qū)防災(zāi)（一）》，《中國社會報》2012年8月13日。

{52} 唐桂娟：《美國應(yīng)急管理全社區(qū)模式的實施及對中國的啟示》，《中國行政管理》2017年第6期。

{53} 閃淳昌、周玲、方曼：《中國對口支援機制的成功實踐與思考》，《中國應(yīng)急管理》2010年第12期。

{54} 趙成根：《發(fā)達(dá)國家大城市危機管理中的社會參與機制》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2006年第4期。

{55} 沙勇忠、劉海娟：《美國減災(zāi)型社區(qū)建設(shè)及對我國應(yīng)急管理的啟示》，《蘭州大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2010年第2期。

{56} 羅章、李儲學(xué)：《借鑒美國減災(zāi)型社區(qū)經(jīng)驗提升我國社區(qū)應(yīng)急力》，《華東經(jīng)濟管理》2013年第3期。

{57} 戴天奕、陳旭：《基于約哈里窗模型的基層社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)分析》，《四川行政學(xué)院學(xué)報》2016年第3期;李永楓：《基層社區(qū)應(yīng)急管理能力提升途徑研究——以成都市錦江區(qū)某社區(qū)為例》，中共四川省委黨校2017年碩士學(xué)位論文。

{58} 李永楓：《基層社區(qū)應(yīng)急管理能力提升途徑研究——以成都市錦江區(qū)某社區(qū)為例》，中共四川省委黨校2017年碩士學(xué)位論文。

{60} 洪宇翔：《提升社區(qū)應(yīng)急能力》，《浙江日報》2016年7月8日。

{61} 譙哲：《城鄉(xiāng)社區(qū)治理能力建設(shè)的路徑探索——以“網(wǎng)格功能化”提升社區(qū)應(yīng)急能力為例》，《中國應(yīng)急救援》2017年第6期。

{63} 常曉薇：《城市社區(qū)應(yīng)急管理能力提升工作方案設(shè)計》，《現(xiàn)代交際》2017年第14期。

{65} 俞祖成：《加強基層社區(qū)疫情防控能力建設(shè)》，《團(tuán)結(jié)報》2020年2月22日。

{66} 李有發(fā)、張拓：《加強社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急能力建設(shè)》，《甘肅日報》2020年3月4日。

{67} 陸繼鋒：《發(fā)揮優(yōu)勢 提升城市社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急能力》，《中國城市報》2020年4月13日。

（責(zé)任編輯? 陳? 艾）