公共管理視角下關(guān)于我國城市形象建設(shè)的思考

摘要：在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)浪潮的推動下，我國城市建設(shè)在數(shù)量和規(guī)模上取得了巨大成就。多種跡象表明，城市形象在城市競爭和持續(xù)發(fā)展中的作用日益突出。在公共管理視角下，思考我國城市形象建設(shè)存在的問題及未來的對策，對我國的城市現(xiàn)代化建設(shè)具有重要意義。

關(guān)鍵詞：公共管理 城市形象 現(xiàn)代化 問題與對策

近幾十年，我國的城市形象建設(shè)在政府主導(dǎo)下，涌現(xiàn)出很多新的成就、方法和思路，各地都以不同方式緊抓城市形象建設(shè)。在深化社會主義現(xiàn)代化改革的實(shí)踐中，城市形象已成為關(guān)乎城市競爭力和可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略需求。但由于目前缺乏成熟的研究成果，政府作為城市公共管理主體往往是簡單考察其他城市的經(jīng)驗(yàn)，城市形象建設(shè)的思路和結(jié)果很大程度上取決于決策層的眼界智慧。在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心的頂層設(shè)計(jì)下，我國不同城市逐漸出現(xiàn)了城市景觀、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的趨同現(xiàn)象，“千城一面”造成了城市在某種意義上的競爭力減弱。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：治理城市要像繡花一樣，學(xué)會精細(xì)化管理。我們在城市形象建設(shè)中需要運(yùn)用好公共管理方法，尊重以地理?xiàng)l件、文化歷史、個性風(fēng)格為基礎(chǔ)產(chǎn)生的城市文明，處理好城市發(fā)展中現(xiàn)代發(fā)展需要和歷史個性要素的關(guān)系。

一、公共管理和城市形象的內(nèi)涵

公共管理指公共管理主體為解決公共問題，實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會活動。以政府為核心的公共部門，綜合社會多元力量，通過多種途徑和方法加強(qiáng)綜合治理能力、提升公共服務(wù)品質(zhì)，從而滿足群眾利益訴求，實(shí)現(xiàn)公眾福利。在新公共管理改革的推動下，政府簡政放權(quán)、社會多元主體協(xié)同治理成為趨勢。

美國城市學(xué)家凱文？林奇于1960年首次提出涵括城市規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)范疇的“城市形象”概念。城市形象是城市整體化的精神風(fēng)貌，是城市全方位、全局性的形象。[1]從識別要素來看，城市的地理位置、行政等級、經(jīng)濟(jì)實(shí)力，以及城市內(nèi)部的自然景觀、人文氛圍、市容市貌等都是城市形象的標(biāo)識。城市形象根植于每一個接觸過這座城市的人心中，是人們對城市的外在文化符號和內(nèi)在文化品格的情感認(rèn)同。

二、以公共管理推進(jìn)城市形象建設(shè)的必要性

城市是人口和商業(yè)活動的聚集地。城市處在任何發(fā)展階段，都會呈現(xiàn)一定的形象。城市形象影響著城市事業(yè)的各個方面，與市民的利益休戚相關(guān)。從內(nèi)容來看，城市形象呈現(xiàn)出的各種形態(tài)都是公共管理管轄的方面。城市形象是“城市發(fā)言人”，理應(yīng)成為公共管理的重點(diǎn)對象。城市形象涉及多個方面，對每一位市民都具備受益的非排他性、消費(fèi)的非競爭性，是無法依靠市場自發(fā)生產(chǎn)和管理、需要由政府統(tǒng)籌安排的公共物品。這是政府管理城市形象的合理性所在。但在目前，政府又管得太多，且對城市形象建設(shè)的認(rèn)識和努力存在局限，使得眾多城市“千城一面”。

在我國大力推進(jìn)城市化建設(shè)的背景下，大都市圈、國家中心城市、區(qū)域節(jié)點(diǎn)城市等建設(shè)蓬勃發(fā)展，地方對具有地域特色的形象建設(shè)需求愈加強(qiáng)烈。隨著我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和“兩型社會”建設(shè)的推進(jìn)，我國符合生態(tài)宜居城市、綠色文明城市標(biāo)準(zhǔn)的地方已經(jīng)不在少數(shù)，這種“共性”應(yīng)是城市的標(biāo)配，過去地方政府追求的一些品牌頭銜，逐漸不再是城市形象的比較優(yōu)勢。進(jìn)行城市形象建設(shè)，可以將城市的各種特質(zhì)予以提煉、升華，塑造獨(dú)特的內(nèi)涵形象，從根本上改變目前城市形象建設(shè)雷同化、一般化的傾向。[2]在新的歷史時(shí)期，如何對關(guān)系著城市持續(xù)發(fā)展的城市形象進(jìn)行建設(shè)，是公共管理亟需研究解決的問題。

三、公共管理視角下看城市形象建設(shè)的若干問題

（一）理論和實(shí)踐難以緊密銜接

我國在城市形象研究領(lǐng)域取得了一定成果，但整體上并不成熟，難以用完善的理論架構(gòu)指導(dǎo)建設(shè)實(shí)踐。目前的研究雖涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等方面，但研究過程只是將各個學(xué)科的知識堆疊起來，未能整合其中的內(nèi)在聯(lián)系。這樣的研究掩蓋了矛盾，沒有真正解決問題。另外，研究有的方向理論扎實(shí)、手段明確，而有的方向停滯于理論層面。

因此，政府只能發(fā)揮好現(xiàn)有職能以助推城市形象建設(shè)，而非有針對性地布局整體，使得建設(shè)效果在很大程度上取決于決策者的見識和水平。許多城市簡單模仿發(fā)達(dá)城市的視覺外觀，求大求特，缺乏文化內(nèi)涵，忽視市民的文化需求，對外界又缺少有效的形象宣傳。政府行為由于缺乏理論指導(dǎo)和專門機(jī)制約束，不僅具有隨意性，還容易產(chǎn)生尋租現(xiàn)象，損害城市形象和市民利益。

（二）城市形象建設(shè)編制存在局限

現(xiàn)今城市發(fā)展速度日益加快，政府對于城市形象建設(shè)的各項(xiàng)工作設(shè)計(jì)、部門設(shè)置、組織架構(gòu)未能跟上發(fā)展的步伐。城市形象建設(shè)統(tǒng)籌任務(wù)主要由政府負(fù)責(zé)，政府管理職能集中，卻始終沒有就形象建設(shè)工作的協(xié)調(diào)設(shè)置專門機(jī)構(gòu)，各部門是依照職能開展工作，并非有意識地凝聚力量。不同部門的管轄范圍存在交叉，難以避免效率低下的政府失靈情況。

近年來，城市形象建設(shè)引入了專家學(xué)者的座談機(jī)制以及公眾參與機(jī)制。由于缺乏具體有效的配套機(jī)制，群眾建言獻(xiàn)策的積極性難以發(fā)揮，機(jī)制常常流于形式。專家意見不能直接代表替代公眾利益，依賴專家意見的決策方法存有弊端。非政府組織、企業(yè)等主體在城市形象建設(shè)上的努力雖有一定成效，但各主體利益取向不同，未必能形成合力。最終，城市形象的工作依然是政府包攬，又陷入了政府失靈的循環(huán)。

（三）注重短時(shí)效益，忽視可持續(xù)發(fā)展

城市形象建設(shè)要考慮諸多因素，兼顧近期和長期、整體和部分的關(guān)系。然而，許多城市為達(dá)到一時(shí)的效果，不斷對城市規(guī)劃進(jìn)行修改，興建許多實(shí)際效用低下的政績、形象工程，浪費(fèi)社會資源。一些城市為了盡快落地效益好、見效快的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，不惜打亂長遠(yuǎn)計(jì)劃為項(xiàng)目讓路。

面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，城市始終難以割舍經(jīng)濟(jì)效益可觀而環(huán)境污染嚴(yán)重的企業(yè)；為滿足城市人口增加帶來的用地需求，不斷壓縮周邊綠地面積，降低環(huán)境凈化能力；[3]城市內(nèi)部布局不斷被更改，推翻剛完成的景觀改造，又建設(shè)新的項(xiàng)目，嚴(yán)重影響城市容貌和運(yùn)作效率。一個城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，是反映政府治理能力和水平的重要指標(biāo)。然而，城市形象建設(shè)不能夠等同于建設(shè)形象工程，過度重視短期效益必然會犧牲城市發(fā)展的長遠(yuǎn)利益。

（四）城市對自身?xiàng)l件認(rèn)識不夠清晰

一個城市的作用和形象，需要放到一定的時(shí)空維度中思考。將自身打造為區(qū)域發(fā)展中具有獨(dú)特優(yōu)勢、不可或缺的一環(huán)，才真正能實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展?，F(xiàn)實(shí)中有不少行政級別不高、行業(yè)優(yōu)勢不足的城市熱衷于舉辦區(qū)域性、甚至國際性的大型活動，希望以此提升城市影響力。打造東風(fēng)為城市發(fā)展?fàn)幦≠Y源的做法無可厚非，但把目標(biāo)定得太高，投入符合自身發(fā)展定位的資源會被攤薄，無法“集中力量辦大事”、辦好事。這樣的做法實(shí)際上并不利于城市發(fā)展，反而有損城市形象。

經(jīng)濟(jì)狀況、自然景觀、歷史文化、市容市貌等都是構(gòu)成城市形象的要素。不少地方認(rèn)為集中力量搞好經(jīng)濟(jì)，其它有關(guān)城市形象的要素就會與之匹配地發(fā)展，把形象建設(shè)簡單等同于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和工程的堆砌，忽視人文氣息的培育和環(huán)境質(zhì)量的改善。一個城市若缺少溫度和厚度，便失去了持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力。必須全面認(rèn)識有關(guān)城市形象的各個要素，找到內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，使資源投入和建設(shè)需要相匹配，樹立好城市形象的品牌特色。

四、以社會多元主體力量推進(jìn)城市形象建設(shè)

城市形象建設(shè)不僅使城市形象得以建立和完善，還會反推城市各方面要素協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市資源配置優(yōu)化。在市場經(jīng)濟(jì)高效運(yùn)行的今天，從全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢薜姆?wù)型政府將更有利于我國城市形象的建設(shè)。政府放開不必要的管制，將不能管好的問題交給市場調(diào)節(jié)或其他社會組織進(jìn)行管理，將更有利于社會力量的發(fā)揮。[4]還需認(rèn)識到，在我國“公民社會”尚未完全建立，很難單單依靠非政府組織、企業(yè)、市民等社會主體自身的參與意識來推進(jìn)城市形象建設(shè)。政府作為管理公共事務(wù)的核心，需要讓渡一定的現(xiàn)實(shí)利益，構(gòu)建適合的合作框架，才能充分發(fā)揮社會多元主體的力量，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，從而深入推進(jìn)城市形象建設(shè)以及各項(xiàng)社會事務(wù)的建設(shè)。

（一）政府

作為公共管理事務(wù)的主導(dǎo)者，政府形象是城市形象的一面鏡子。建立健全社會事務(wù)管理機(jī)制、公眾參與和社會監(jiān)督機(jī)制，完善政府職能，樹立廉潔高效的政府形象，對擴(kuò)大城市形象的影響十分必要。政府需進(jìn)一步整合行政力量，為城市形象工作搭建統(tǒng)一高效的組織架構(gòu)；明確不同部門在城市形象建設(shè)方面的權(quán)和責(zé)，減少因管制過多和職能交叉產(chǎn)生的失靈問題；建立城市形象的維護(hù)機(jī)制，規(guī)范城市運(yùn)行過程中有損形象的行為；細(xì)化各項(xiàng)簡政放權(quán)工作，以權(quán)力的放開調(diào)動社會多元主體參與城市形象建設(shè)的積極性；提升其他社會主體參與決策的話語權(quán)，為城市形象定位規(guī)劃集思廣益，使之最大程度地形成合力，以社會力量建設(shè)市民滿意的城市形象。

（二）非政府組織

非政府組織是公共管理領(lǐng)域中作用日益突出的組織形式，具有志愿性、公益性、自治性等特點(diǎn)，在促進(jìn)城市形象建設(shè)方面具有獨(dú)特作用。首先，非政府組織根據(jù)組織宗旨自發(fā)地活動，能夠?qū)⒂|手伸到政府可以放開管制或者不便于管制的領(lǐng)域，一定程度地彌補(bǔ)政府由于管制過多產(chǎn)生的失靈。其次，非政府組織是現(xiàn)代社會自治的重要力量，一座城市發(fā)展到一定階段，隨著公民意識、自治意識的興起，必然會出現(xiàn)很多非政府組織，它們是良好城市形象的一個表率?？梢源罅Ψ龀址钦M織的建立和發(fā)展，使之充分發(fā)揮社會自治的功能；重點(diǎn)扶持一批能夠參與城市形象建設(shè)、發(fā)揮監(jiān)督作用的非政府組織，鼓勵其開展發(fā)掘城市歷史文化、維護(hù)市容市貌等利于城市形象建設(shè)的活動。

（三）企業(yè)

企業(yè)是城市生產(chǎn)活動的主體，許多重點(diǎn)企業(yè)也是城市形象的一面旗幟。在城市日益重視優(yōu)化營商環(huán)境的今天，企業(yè)也積極承擔(dān)了更多的社會責(zé)任，形成了良性互動。城市形象建設(shè)創(chuàng)造了許多項(xiàng)目工程，產(chǎn)生了龐大的市場需求?？梢酝ㄟ^招標(biāo)等方式，允許企業(yè)承接以往由政府集中管理的有關(guān)城市形象建設(shè)的項(xiàng)目；制定定向補(bǔ)貼政策，引導(dǎo)、鼓勵一批有實(shí)力的企業(yè)對周邊相對落后區(qū)域進(jìn)行定點(diǎn)的投資幫扶，先富幫助后富，提升城市的區(qū)域整體實(shí)力和發(fā)展形象。利益的讓渡，將有助于發(fā)揮企業(yè)參與城市形象建設(shè)的積極性，提高城市形象建設(shè)的成效。

（四）市民

在公共關(guān)系的角度，組織中的個體是整體的形象代表，公眾對組織中個體的認(rèn)知和評價(jià)，是組織形象的重要組成部分。城市形象寓于市民形象之中，一個城市的精神風(fēng)貌往往是以市民們的精神狀態(tài)為核心，并通過他們的社會參與展現(xiàn)的。因此，堅(jiān)持以人為本，不斷提升市民的參與意識、法治理念、道德水平，培育市民的良好素質(zhì)，將是城市形象建設(shè)中意義最深遠(yuǎn)的一項(xiàng)投資。蘊(yùn)藏在市井中的文化是城市最寶貴的精神財(cái)富，反映著一座城市獨(dú)一無二的精神內(nèi)核。應(yīng)加強(qiáng)城市精神文化建設(shè)，通過建設(shè)和諧社區(qū)、開展志愿服務(wù)、豐富文化活動等方式，讓市民獲得精神滿足，實(shí)現(xiàn)精神富足，加深對城市文化的認(rèn)同感，從而提升全員參與城市事務(wù)以及城市形象建設(shè)的能動性。

五、結(jié)語

當(dāng)前，我國城市形象建設(shè)處于需求旺盛的時(shí)期，建設(shè)的成果反映著一個國家的形象。城市各方面的事物都是城市形象的基因，它們的組合結(jié)構(gòu)影響著城市形象的外化。城市形象基因若存在缺陷，會發(fā)展為城市發(fā)展過程中的一種貧弱。應(yīng)加大城市形象研究的投入力度，從國內(nèi)外的成功案例中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，探明各學(xué)科于城市形象建設(shè)中的內(nèi)在關(guān)系，理順城市形象要素對于城市形象建設(shè)的影響邏輯，使理論能夠有效指導(dǎo)城市形象建設(shè)。

未來我國城市形象的定位需要明確，既要符合城市自身文化特色，又要能夠反映城市本質(zhì)屬性；在繼承和發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)文化同時(shí)，又體現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)的開創(chuàng)精神。要像精準(zhǔn)扶貧那樣摸底城市的發(fā)展情況和利弊條件，明確城市對于形象建設(shè)的內(nèi)在需求，合理規(guī)劃形象建設(shè)的長期戰(zhàn)略藍(lán)圖，保留短期計(jì)劃的安排空間，用規(guī)劃的彈性兼顧城市發(fā)展長期和短期、整體和局部的利益關(guān)系。

[1]李柯霏. 知識城市視閾下的中國城市品牌塑造研究[D].西南大學(xué)，2012.

[2]邱德華. 基于地域文化的城市形象設(shè)計(jì)策略研究[D].蘇州科技學(xué)院，2009.

[3]黃檀櫻子.公共管理視角下的城市規(guī)劃失效問題及對策[J].區(qū)域治理，2019（45）：90-92.

[4]包華林.基于公共管理視角論我國城市形象的構(gòu)建與發(fā)展[J].蘭州學(xué)刊，2012（08）：211-213.

（作者單位：鐘傳康，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院）