宅基地權(quán)屬、確權(quán)登記及審批管理政策建議

何芳 劉嘉容 易媛 廖遠(yuǎn)琴 郭淑紅

摘要：充分運用全國三調(diào)宅基地詳查數(shù)據(jù)，分析揭示宅基地管理與利用存在問題，探析宅基地確權(quán)登記與管理政策建議，有利于實現(xiàn)宅基地節(jié)約集約與公平利用，完善宅基地管理制度。運用產(chǎn)權(quán)要素與結(jié)構(gòu)理論，構(gòu)建了宅基地權(quán)屬與利用五維分析框架;并對案例區(qū)宅基地權(quán)屬狀況與存在問題進(jìn)行了實證分析，提出了宅基地登記與管理政策及規(guī)劃建議。結(jié)論顯示：五維分析框架可以全面系統(tǒng)地評估宅基地權(quán)屬與利用狀況;建議宅基地產(chǎn)權(quán)管理模式從“以戶管理”轉(zhuǎn)向“以人管理”，并建立政府與集體聯(lián)合審批制度，建立確權(quán)分級登記與分級累進(jìn)有償使用、退出的協(xié)同機(jī)制。

關(guān)鍵詞：宅基地;權(quán)屬狀況;管理政策

中圖分類號：F293

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2020）07-0062-71

收稿日期：2020-06-28

1引言

自黨的十九大以來，國家出臺一系列政策推動農(nóng)村宅基地管理制度改革;自然資源部辦公廳也下發(fā)加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)文件，強(qiáng)調(diào)編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃，合理確定宅基地規(guī)模和建設(shè)范圍;各地依據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》對宅基地及其上房屋權(quán)屬展開確權(quán)登記調(diào)查，2018年《第三次全國國土調(diào)查實施方案》正式頒布，2019年《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》再次強(qiáng)調(diào)組織開展宅基地和農(nóng)房利用現(xiàn)狀調(diào)查。截至2019年11月，全國2873個縣級調(diào)查單元的初始調(diào)查成果已全部完成，形成了較為完善的宅基地權(quán)屬詳查數(shù)據(jù)。因此，如何運用宅基地詳查數(shù)據(jù)，通過數(shù)據(jù)挖掘分析揭示宅基地權(quán)屬與利用存在問題，探析宅基地確權(quán)登記與管理政策建議，對實現(xiàn)宅基地節(jié)約集約與公平利用，完善宅基地管理制度具有重要意義。

很多學(xué)者運用規(guī)范研究方法進(jìn)行宅基地制度的研究。丁關(guān)良（2008）依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論討論宅基地產(chǎn)權(quán)制度，陳小君等（2010）、韓高峰等（2019）對宅基地使用權(quán)制度進(jìn)行了法理解釋和權(quán)能重構(gòu)，周小平等（2018）、丁宇峰等（2019）從制度變遷的角度研究我國宅基地制度的特點和改革方向，李寧等（2014）基于產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論構(gòu)建了不完全產(chǎn)權(quán)分析框架對宅基地制度進(jìn)行分析，歐陽安蛟等（2009）、盧江海等（2019）研究宅基地取得、流轉(zhuǎn)、退出等產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度。也有學(xué)者基于宅基地部分?jǐn)?shù)據(jù)進(jìn)行問題探析。宋偉等（2008）研究發(fā)現(xiàn)宅基地超標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重，董桂陽（2017）利用實際調(diào)查數(shù)據(jù)分析了省級農(nóng)村宅基地的權(quán)屬狀況、存在的問題和成因。丁文等（2017）從公共治理的角度引人多源流理論構(gòu)建了宅基地確權(quán)管理的分析路徑，徐振偉等（2019）利用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的佃農(nóng)理：論對宅基地確權(quán)管理做出了理論闡釋。綜上可見，如何基于宅基地詳查數(shù)據(jù)，全面分析宅基地權(quán)屬確權(quán)登記與權(quán)屬管理的研究并不多見。

本文運用產(chǎn)權(quán)理論構(gòu)建宅基地權(quán)屬分析框架，以上海市某行政區(qū)宅基地詳查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，全面分析宅基地確權(quán)屬與利用現(xiàn)狀、問題及形成原因，并提出完善宅基地確權(quán)登記與權(quán)屬管理的政策建議。

2宅基地權(quán)屬狀況分析框架

宅基地權(quán)屬問題的本質(zhì)是產(chǎn)權(quán)問題。產(chǎn)權(quán)是產(chǎn)權(quán)主體關(guān)于產(chǎn)權(quán)客體權(quán)利束的分配狀態(tài)及利益關(guān)系。完整的產(chǎn)權(quán)刻畫需要明確界定產(chǎn)權(quán)要素和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。產(chǎn)權(quán)要素包括產(chǎn)權(quán)主體、產(chǎn)權(quán)客體、主體對客體享有的權(quán)利束。不同權(quán)利組合形成不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，激勵或約束著產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)行為（歐陽安蛟，2010）。產(chǎn)權(quán)要素獲得需經(jīng)過法律的認(rèn)可和批準(zhǔn)，包括初始審批獲得和產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易獲得?？梢姡貦?quán)屬問題分析應(yīng)該從產(chǎn)權(quán)要素合法性與產(chǎn)權(quán)要素獲得合法性兩大層面進(jìn)行分析。由此，可構(gòu)建宅基地權(quán)屬分析的四維框架：宅基地主體合法性、宅基地客體合法性、宅基地審批合法性和交易流轉(zhuǎn)合法性。

根據(jù)我國宅基地制度，宅基地產(chǎn)權(quán)主體合法性指宅基地所有權(quán)人和使用權(quán)人是否合法。合法的所有權(quán)意味著宅基地所有權(quán)主體——集體經(jīng)濟(jì)組織明確，沒有歷史爭議。合法的使用權(quán)人意味著宅基地戶及其成員、戶宅關(guān)系等符合相關(guān)法律規(guī)定。宅基地客體合法性包括宅基地面積、界址、宅基地上房屋面積等是否符合規(guī)定。審批合法性體現(xiàn)在宅基地及其上房屋建設(shè)在審批主體、審批材料和審批流程方面的合法性。產(chǎn)權(quán)交易涉及到我國宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)規(guī)定，按照目前法律，宅基地及其房屋合法流轉(zhuǎn)途徑只有遺產(chǎn)繼承、贈與、同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)流轉(zhuǎn)等途徑。集體經(jīng)濟(jì)組織成員外的市場化流轉(zhuǎn)屬于非法行為。產(chǎn)權(quán)形成與取得合法性具有歷史的延續(xù)性和制度變遷的依賴性，尤其是我國宅基地政策歷來多變，故宅基地權(quán)屬分析應(yīng)該增加時間維度，按不同時期的法律政策規(guī)定對應(yīng)分析，至此形成宅基地權(quán)屬五維分析框架（見圖1）。

2.1宅基地主體合法性與戶宅關(guān)系分析

宅基地主體合法性主要評估宅基地使用權(quán)人資格以及戶宅關(guān)系是否符合法律規(guī)定。按照不同的時間節(jié)點，以1998年為界，當(dāng)年修訂的《土地管理法》對宅基地主體資格進(jìn)行了嚴(yán)格限定，即宅基地僅限本村農(nóng)村居民申請使用，而城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)居民不得申請宅基地;此前則規(guī)定“回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職職工和軍人，回鄉(xiāng)定居的華僑”五類特殊城鎮(zhèn)居民享有在宅基地建房申請的權(quán)利?？梢姡刂黧w資格是否合法需要與立基時期的政策對應(yīng)分析，辨析歷史遺留問題。

戶宅關(guān)系合法性是國家土地管理法對宅基地客體規(guī)定最重要的部分，其主要內(nèi)容為“一戶一宅”的基本原則。即宅基地使用權(quán)取得以戶為單位，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”“除繼承外，農(nóng)村村民一戶申請第二宗宅基地使用權(quán)登記的，不予受理”（見《土地管理法（2009）》第62條）。

2.2宅基地客體合法性與建設(shè)利用分析

宅基地客體合法性指宅基地占地利用規(guī)模與房屋建設(shè)行為的合法性。宅基地規(guī)模分析具體包括宅基地面積是否符合立基時期的審批面積，界址范圍是否與面積匹配、界址是否明確、權(quán)屬是否明晰、劃定依據(jù)是否充分。建設(shè)合法性分析宅基地上建筑物面積、房屋層數(shù)、占地面積是否符合住房：申請審批時法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。不同時期，國家或地方對宅基地規(guī)模和建設(shè)面積均有不同的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，需區(qū)分存量和增量差別性分析宅基地的非法擴(kuò)占和違建問題。

2.3宅基地流轉(zhuǎn)合法性分析

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合法性指宅基地出租、轉(zhuǎn)讓、擔(dān)保、抵押、繼承等流轉(zhuǎn)方式的合法性。

宅基地流轉(zhuǎn)以房屋流轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)，最常見的便是房屋買賣。以1999年為界，房屋買賣的合法性可同樣劃分兩個時間階段。早期國家對房屋買賣并無限制，城鎮(zhèn)居民可以通過房屋出讓間接獲取宅基地使用權(quán);但1999年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”，故集體經(jīng)濟(jì)組織成員僅能將宅基地在農(nóng)村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，城鎮(zhèn)居民買賣宅基地上房屋為非法流轉(zhuǎn)行為?？梢妼?999年后取得的宅基地，是否存在非法買賣行為是判定其流轉(zhuǎn)合法性的有效途徑。此外繼承作為宅基地的一種特殊流轉(zhuǎn)方式，法律上規(guī)定相對寬泛，村民可通過繼承宅基地上房屋獲得宅基地使用權(quán)，且沒有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份限制，故此情形需特殊考慮。

2.4房地審批合法性分析

宅基地與房屋審批合法性是指宅基地產(chǎn)權(quán)與房屋建設(shè)的審批資料完備性、審批主體資格合法性、審批流程規(guī)范性。

審批資料完備性。國家對產(chǎn)權(quán)合法性審批制度是在1981年后才逐步建立的，對材料要求也是一個不斷完善的過程。由于宅基地審批年限不一，時間跨度大，不可避免出現(xiàn)審批材料不完備的問題，因此需將要求材料與實際審批材料情況對比，評估審批材料的完備程度。

審批主體資格合法性。國家對宅基地審批主體的規(guī)定在不同歷史時期有所變化。1986年的《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村居民新建住宅使用原有宅基地、村內(nèi)空閑地和其他土地的，由鄉(xiāng)級人民政府批準(zhǔn);1998年《土地管理法》規(guī)定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準(zhǔn);2004年《土地管理法》規(guī)定先向村委會提出審核申請，再報請鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核，最后由縣級人民政府批準(zhǔn)，形成了目前的區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府兩級審批格局。

審批流程規(guī)范性。不同時期宅基地審批流程的差異主要體現(xiàn)在審批主體的差異上。審批流程基本一致，村民向村委會提出申請，報審批主體部門審批;涉及新建住房的，建房用地獲批后，由相應(yīng)政府部門門頒發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。依照上述流程標(biāo)準(zhǔn)，可對實際審批流程進(jìn)行評估。

3案例區(qū)宅基地權(quán)屬狀況及成因分析

3.1案例區(qū)及宅基地基本概況

案例區(qū)為上海市某行政區(qū)。截至2017年末，該區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率51.77%，低于上海市87.70%城鎮(zhèn)化率水平。區(qū)域人口密度為745人/平方公里。根據(jù)2017年宅基地確權(quán)詳查數(shù)據(jù)，全區(qū)宅基地總面積占區(qū)域總面積的5%，建筑容積率0.77，建筑密度45.70%;宅基地戶口簿登記的總?cè)丝谡嫁r(nóng)村常住人口的55.91%。宅基地人戶狀況呈現(xiàn)以下特點：

宅基地上戶增人減，戶均人口下降。分戶導(dǎo)致現(xiàn)狀戶籍戶數(shù)量比立基時增加28.96%，但登記的戶籍人口數(shù)較立基時減少3.78%。戶均人數(shù)從立基時的3.6人/戶減少為3人/戶。究其原因，一方面城鎮(zhèn)化導(dǎo)致人口流出，另一方面宅基地分戶增地需求加大，家庭小型化顯著?？梢?，宅基地實際利用粗放可能因此加劇。

中青年比例下降，人口老齡化加快。全區(qū)立基人平均年齡40歲，現(xiàn)狀使用人平均年齡為49歲。人口年齡結(jié)構(gòu)方面（見圖2），按1-20歲、21-40歲、41-60、61-80和80歲以上年齡段劃分，立基時點，各段人口分別占到總?cè)丝?8.19%，32.28%，8.90%，7.10%及23.53%。現(xiàn)狀人口中1-20歲、21-40歲及80歲以上人口較立基時顯著減少，分別占比11.28%，22.44%和5.05%;41-60歲和61-80歲人口顯著增加，分別占比33.76%和27.47%，比立基時分別增加了2486%和20.37%，可見，未來人口老齡化呈現(xiàn)加快趨勢。

增基需求存在，退基路徑缺失。全區(qū)當(dāng)前1-20歲宅基地現(xiàn)狀戶籍人口的占比為11.28%，而80歲以上人口僅有5.05%，雖然大量宅基地上的新生人口可能前往城鎮(zhèn)生活，對宅基地的實際需求并不多，但其出于自身利益最大化，通常不會放棄新增宅基地的需求指標(biāo);而大多數(shù)老年人口并無宅基地退出路徑，通常由后代繼承，導(dǎo)致宅基地只增不減。人口外流以及宅基地上人口老齡化背景下，宅基地粗放利用加劇，亟需完善分戶立基、宅基地繼承以及退出機(jī)制與政策。

3.2宅基地主體合法性分析

非農(nóng)戶籍人口占比不斷增加。全區(qū)立基人口中非農(nóng)城鎮(zhèn)戶籍人口占比只有6.20%。但宅基地現(xiàn)狀使用人（實際落戶和使用宅基地的戶籍人口）中，城鎮(zhèn)居民戶口占總?cè)丝诘?2.60%（見圖3），遠(yuǎn)大于立基時非農(nóng)戶籍人口比例。此外，現(xiàn)狀戶籍人口全部為城鎮(zhèn)戶口的宅基地占宅基地總數(shù)的比例達(dá)28.58%，主要原因是城鎮(zhèn)化導(dǎo)致的農(nóng)轉(zhuǎn)非村民數(shù)增加?？梢姡写槍π灾贫ㄟM(jìn)城農(nóng)民的宅基地退出與有償使用轉(zhuǎn)讓政策，以推進(jìn)宅基地集約利用并保護(hù)公民的合法財產(chǎn)。

一宅多戶比例高于一戶多宅比例。全區(qū)一宅多戶宅基地數(shù)量占比27.78%，其中一宅兩戶情況最普遍，占一宅多戶的比例為85.74%，且一宅兩戶戶主年齡差大于或等于20歲的占到一宅兩戶宗地數(shù)的76.40%，即-宅兩戶多以異代分戶為主。可看出，仍存在宅基地分戶的潛在需求，全區(qū)存在一戶多宅情況的村民戶占比小于5.58%（數(shù)據(jù)所限，筆者僅對一戶多地村民戶占比進(jìn)行統(tǒng)計（5.58%），由于一戶多宅一般屬于一戶多地情況中一種（有些村民戶雖擁有多處土地但可能被認(rèn)定為一處宅基地，則屬一戶一宅），故得出此判定）。一戶多宅的形成主要有宅基地繼承、宅基地分戶新增戶后舊有未退、宅基地新建后舊有應(yīng)拆未拆、違法占有、違法買賣、審批管理不當(dāng)?shù)榷喾N原因。

3.3宅基地客體合法性分析

宅基地超占宗地比例高，大面積超占現(xiàn)象需重視。宅基地超占指宅基地實際使用范圍或面積超出宅基地立基時依法確認(rèn)的審批范圍或面積。統(tǒng)計宅基地使用面積超出審批面積的數(shù)量，發(fā)現(xiàn)有80.56%的宅基地存在實際使用面積超過審批面積情況。為進(jìn)一步研究宅基地面積超占程度，將宅基地超占水平分為三類：為極端嚴(yán)重超占，為較為嚴(yán)重超占，為可控超占（見表1）。超占的宅基地以超審批面積50%以內(nèi)的可控范圍為主，但超占100%以上的宅基地卻也達(dá)到了宅基地總數(shù)22.75%的比例，宅基地大面積超占情況需引起格外關(guān)注。

宅基地新增審批面積收緊，以小型戶為主的存量宅基地實際超占普遍。宅基地面積合法性判斷的基本依據(jù)是立基時依照法律標(biāo)準(zhǔn)確定的審批面積，同時參考不同人戶下的最新審批面積標(biāo)準(zhǔn)也更能研判審批政策方向和宅基地超占情況。當(dāng)前宅基地面積的審批口徑比立基時有大幅收縮，且主要針對家庭成員2人以上的人戶（見表2）;同時，實際使用面積遠(yuǎn)超當(dāng)時審批面積以及目前的政策規(guī)定。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，小型戶審批面積規(guī)定口徑雖變化不大，但實際每戶宅基地平均面積超審批面積的比例卻遠(yuǎn)高于大中型戶，1-2人戶實際面積超審批值甚至達(dá)到了121.95%。可見在宅基地審批標(biāo)準(zhǔn)趨嚴(yán)的背景下，一方面需嚴(yán)格執(zhí)行最新的宅基地面積審批標(biāo)準(zhǔn)管控新建宅基地，另一方面亟需對不同人戶下存量宅基地超占問題進(jìn)行整治。

戶均房屋超占超建嚴(yán)重，小型戶問題最突出。歷年來上海市對宅基地上房屋占地面積及建筑面積的規(guī)定變化不大，根據(jù)相關(guān)政策文件，對比全區(qū)宅基地的實際面積與規(guī)定的審批面積標(biāo)準(zhǔn)可看出當(dāng)前房屋的占地面積超審批標(biāo)準(zhǔn)（以下簡稱超占）和建筑面積超審批標(biāo)準(zhǔn)（以下簡稱超建）情況。

審批規(guī)定面積和各人戶宅基地的房屋實際平均面積對比結(jié)果顯示，不同人戶的房屋實際平均占地面積超審批面積值的比例（見表3）均在30%以上，且1-2人小型戶每戶平均面積超占比值最高，達(dá)44.08%;小型戶的房屋實際平均建筑面積超審批面積（見表3中房屋實際平均超建比）問題同樣最嚴(yán)重，1-2人戶甚至超過了審批建筑面積的108.98%。各人戶下房屋超占超建戶數(shù)占該規(guī)?？倯魯?shù)的比例中（見圖4），1-2人戶房屋超建戶數(shù)占比達(dá)到80.00%，隨著每戶人數(shù)的增加，超建戶數(shù)比例不斷降低，6人戶以上超建戶數(shù)僅有43.30%;房屋超占戶數(shù)比例與人戶關(guān)聯(lián)不大，各類別下均有60%以上的戶存在房屋超占（見圖5）?？梢钥闯龃迕駥⒎课菪藿ㄖ烈欢ㄒ?guī)模后便不會再繼續(xù)擴(kuò)大占地面積，但會通過增加層高等方式擴(kuò)大建筑面積，且小型戶由于自身審批面積小，更易出現(xiàn)違章擴(kuò)建行為。

人均面積差異顯著，小型戶粗放利用嚴(yán)重。宅基地不同人戶的人均面積水平應(yīng)相近，因此不同人戶間的實際人均面積差值可反映宅基地的實際利用程度。1-2戶與6人戶戶均宅基地面積和戶均房屋面積相差并不大，宅基地戶均面積相差20.96%，戶均房屋建筑面積相差28.84%（見圖6）;但1-2人戶的人均宅基地面積比6人戶大50.36%，人均建筑面積大132.84%?？梢?，宅基地與房屋面積的人均利用嚴(yán)重不公平，小型戶宅基地粗放尤其嚴(yán)重。

3.4宅基地及房屋審批與流轉(zhuǎn)合法性分析

流轉(zhuǎn)需求較大，存在隱形市場。目前，法律上嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民購置宅基地，僅允許宅基地房屋在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)，“一戶-宅”原則下“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”。在流轉(zhuǎn)買賣嚴(yán)格限制的情形下，統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)全區(qū)房屋買賣數(shù)量的比重仍達(dá)僅近10%，且房屋買賣交易對象有本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員、異地集體經(jīng)濟(jì)組織成員、城鎮(zhèn)居民等。可見，當(dāng)前宅基地上存在大量的房屋買賣需求，已一定程度形成了宅基地流轉(zhuǎn)隱形市場。

審批歷史跨度大，材料交叉不統(tǒng)一。宅基地審批年限各不相同，審批內(nèi)容也存在差異。早期用地材料例如社員建房用地申請表、社員新擴(kuò)建造房用地申請單并未有效記載宅基地審批面積信息，無法作為朔清宅基地使用權(quán)歷史情況的有效依據(jù)。此外，不同時期建房（用地）審批（核）材料在時間維度上還存在交叉情形，新的材料記載標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)后仍有沿用舊標(biāo)準(zhǔn)的情況，故無法進(jìn)行統(tǒng)一評價。

無完整審批材料的房地占比較高。審批材料的完整性可從立基信息記載表，土地審核材料（早期用地批準(zhǔn)書、用地審批（核）表）和建房審批材料三類材料分析。具有三類完整立基資料的宅基地只占全區(qū)總數(shù)的64.29%。剩余無完整審批材料的宅基地產(chǎn)生原因有動拆遷，異地安置而無權(quán)源材料、異地安置而原宅基地被征收后檔案作廢，權(quán)源材料遺失，違法建造等，而部分無審批材料的宅基地主要是政府部門對宅基地指標(biāo)管控下，宅基地上村民不愿申報新建住房，出現(xiàn)大量私自建房違規(guī)行為造成的。

4宅基地確權(quán)登記與審批管理政策建議

宅基地管理分為宅基地主體資格管理、宅基地審批管理、房屋建設(shè)審批與確權(quán)登記管理等。基于案例地區(qū)的宅基地調(diào)研分析結(jié)果，對接當(dāng)前的不動產(chǎn)登記確權(quán)工作，我們認(rèn)為應(yīng)該建立確權(quán)登記與宅基地審批管理相協(xié)同的宅基地管理政策。

4.1完善宅基地確權(quán)登記新規(guī)則

建立一人一宅和全員登記的宅基地登記制度。當(dāng)前宅基地登記采用按戶登記的管理方式，規(guī)定，一戶僅能登記一處宅基地。按戶登記管理不利于對權(quán)利主體的界定和戶內(nèi)成員多宅的控制。建議建立以人登記方式，且一人一處宅基地，并將審批登記只記載戶主的模式轉(zhuǎn)變?yōu)橛涊d戶內(nèi)全部成員。該方式有利于權(quán)屬明晰，明確成員范圍，以滿足調(diào)查登記確定申請人的需要，且可避免未來分戶、繼承時，因戶內(nèi)成員權(quán)利主體不清產(chǎn)生的矛盾;有利于控制重復(fù)審批、一戶多宅等情況。

建立宅基地及房屋合法占有與超占超建分級登記制度。宅基地超占、房屋超占超建是當(dāng)前宅基地管理最普遍的問題，解決辦法應(yīng)從登記制度先行人手?？蓪φ孛娣e超占、房屋超占與超建嘗試分級登記，為對接宅基地有償使用制度奠定基礎(chǔ)。此外，部分宅基地實際審批與建設(shè)管理中規(guī)劃選址、開工查驗、竣工驗收環(huán)節(jié)未對宅基地界址進(jìn)行精確控制，而是通過模糊四至與相鄰關(guān)系進(jìn)行約束，導(dǎo)致宅基地既存在面積超占，又存在范圍超占等不合法問題，也應(yīng)予以分類明確。

建立宅基地確權(quán)與登記注銷協(xié)同處理制度。一戶多宅大多由于遷新建新不拆舊、分戶建新不注銷、因規(guī)劃調(diào)整等集中搬遷到社區(qū)樓房或異地建房等導(dǎo)致。特別是分戶過程中，原有宅基地常無法實現(xiàn)人走地（房）退，反而新增一宗相當(dāng)規(guī)模的宅基地，導(dǎo)致宅基地嚴(yán)重超占違建。為此，可根據(jù)相關(guān)法規(guī)和協(xié)議，規(guī)定注銷原宅基地使用權(quán)后方可辦理確權(quán)登記的協(xié)同制度。

4.2創(chuàng)建新型宅基地主體資格基準(zhǔn)與房屋建設(shè)審批管理制度

實行宅基地以戶管理向以人管理的新型產(chǎn)權(quán)管理模式轉(zhuǎn)變。宅基地的戶管理模式是導(dǎo)致戶宅合法性問題的根本原因。宅基地的申請、利用與管理都是以戶籍戶為單位進(jìn)行的，國家及各級法律法規(guī)也一直強(qiáng)調(diào)以戶論宅。但以戶論宅存在四大問題：一是宅基地主體“戶”內(nèi)涵在法律上并無清晰界定。如有的指在同-戶口簿上的人員，有的指農(nóng)村自然戶即具有親屬關(guān)系的居住生活在一起的自然人，有的指農(nóng)村承包經(jīng)營戶;二是以戶論宅容易造成尋租。有些家庭孩子年滿18周歲就分戶申請宅基地，有些家庭為了申請更多的宅基地假離婚等等;三是農(nóng)戶戶內(nèi)成員因為婚嫁喪娶等動態(tài)變化，使得以戶為單位存在權(quán)利主體成員存在較大的不確定性，與房地產(chǎn)統(tǒng)一登記中要求明晰的權(quán)利主體的規(guī)定不符，容易產(chǎn)生戶宅不均、管理對象不清等問題;四是城鎮(zhèn)化和戶籍制度改革已經(jīng)使.越來越多的農(nóng)村進(jìn)城人口落戶城市，若還是以戶論宅實施宅基地管理，會造成人均宅基地資源利用嚴(yán)重不公和粗放，不利于資源的有效管理。，因此，建議銜接以人登記，實行從以戶管理向以人管理的新型產(chǎn)權(quán)管理模式轉(zhuǎn)變。四川瀘縣宅基地試點中就創(chuàng)新采用了“戶”改“人”以人定面積的方式核定宅基地使用面積（曾旭輝等，2019）。

實行宅基地政府審批向政府集體聯(lián)合審批的治理模式轉(zhuǎn)變。政府單一審批的模式已不符合宅基地多主體治理的趨勢。從國家制度導(dǎo)向來看，2019年發(fā)布的《中華人民共和國土地管理法（修正案》（征求意見稿）中也已將宅基地申請的審批權(quán)主體從“縣級人民政府批準(zhǔn)”改為“由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)”。承接此政策，應(yīng)建立政府總量控制與集體自治聯(lián)合審批制度，宅基地新增面積審批交由村民集體組織內(nèi)部自行決定，政府則僅在確權(quán)調(diào)查基礎(chǔ)上確定總體宅基地下放指標(biāo)，并起.外部監(jiān)督作用。此外，確權(quán)調(diào)查結(jié)果應(yīng)先在村內(nèi)公示，實現(xiàn)公開透明。這樣不僅符合村民集體組織自治的要求，也能避免政府過度干涉而出現(xiàn)官民對峙的現(xiàn)象。

4.3建立與確權(quán)登記協(xié)同的宅基地分級累進(jìn)有償使用、退出與流轉(zhuǎn)機(jī)制

建立與宅基地超占超建分級登記協(xié)同的分級累進(jìn)有償使用機(jī)制。在宅基地與房屋面積超占超建嚴(yán)重，且空間上難以分割退出的情形下，為了確保宅基地集約利用，維護(hù)宅基地公平配置，必須建立宅基地有償使用機(jī)制，對超占面積按照分段累進(jìn)收費，制定宅基地超占分段累進(jìn)有償使用制度和分段累進(jìn)有償退出制度，懲罰超占行為，擴(kuò)寬閑置、超占宅基地的流轉(zhuǎn)和退出。這種獎罰制度的雙重激勵，既不會損害農(nóng)民的合法權(quán)益，也可有效抑制擴(kuò)占擴(kuò)建等違法行為，有利于實現(xiàn)農(nóng)村居民點的減量化。

建立有效解決宅基地繼承贈與形成的一戶多宅退出流轉(zhuǎn)機(jī)制。法律對于宅基地繼承人身份尚未有明確規(guī)定，造成與宅基地管理相關(guān)規(guī)定有所沖突。根據(jù)《物權(quán)法》，房屋是公民的合法財產(chǎn)，在公民死亡時可以作為遺產(chǎn)繼承，因此宅基地上房屋連帶其上土地使用權(quán)也可被繼承。2011年，國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》指出，因繼承房屋占用宅基地的，可以對其進(jìn)行集體土地使用權(quán)的確權(quán)登記。但該文件既沒有做出該繼承人必須是本集體組織成員的規(guī)定，也沒有明確是否可以一戶多宅。因此，會出現(xiàn)宅基地主體為非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，或為城鎮(zhèn)戶籍人員，或造成一戶多宅現(xiàn)象，從而與既有一些政策規(guī)定矛盾，同時帶來資源利用的粗放與不公平。因此，應(yīng)盡快建立繼承贈與形成宅基地的有償收回機(jī)制，實現(xiàn)宅基地集約與公平利用。

建立有效解決非集體成員有償退出與流轉(zhuǎn)機(jī)制。案例區(qū)域數(shù)據(jù)顯示，宅基地現(xiàn)狀城鎮(zhèn)戶籍人口比重超過一半，而根據(jù)當(dāng)前法規(guī)，城市戶籍人口獲得農(nóng)村房屋所有權(quán)或農(nóng)村宅基地（使用權(quán)）的合法途徑僅有戶籍轉(zhuǎn)變，繼承、贈予等。戶籍轉(zhuǎn)變的居民中部分仍保有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，卻對宅基地不再具有需求，造成資源閑置;而另一部分則已非集體經(jīng)濟(jì)組織成員，宅基地使用權(quán)登記的合法性存疑。由此導(dǎo)致房屋所有權(quán)與宅基地使用及集體成員權(quán)之間產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，有失公平，同時加劇宅基地粗放利用。為此，亟需建立非集體成員有償退出與流轉(zhuǎn)機(jī)制，支持宅基地所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)三權(quán)分置的產(chǎn)權(quán)制度改革。

5結(jié)論與展望

本文研究主要結(jié)論如下。

（1）基于產(chǎn)權(quán)要素與產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)理論，同時考慮政策制度的歷史依賴性，構(gòu)建了貫穿時間維度的產(chǎn)權(quán)主體、產(chǎn)權(quán)客體、產(chǎn)權(quán)審批取得、流轉(zhuǎn)取得等宅基地權(quán)屬與利用狀況合法性分析的五維框架體系;

（2）基于宅基地權(quán)屬分析，全面揭示了案例區(qū)權(quán)屬狀況及存在問題，并在此基礎(chǔ)上提出了完善一人一宅、超占超建分級登記、確權(quán)與注銷協(xié)同的宅基地確權(quán)登記新規(guī)則、提出了以戶管理向以人管理的宅基地新型產(chǎn)權(quán)管理模式、提出了多主體聯(lián)合治理的審批模式、提出了與確權(quán)登記協(xié)同的宅基地分級累進(jìn)有償使用、有償退出等政策建議。

本研究結(jié)論主要源于大城市周邊宅基地數(shù)據(jù)分析結(jié)果。實際上，我國地域廣闊，不同空間尺度宅基地利用狀況差異巨大。我們可以基于全國三調(diào)宅基地調(diào)查數(shù)據(jù)，運用五維分析框架，對全國各地區(qū)宅基地特征和問題進(jìn)行探究，進(jìn)一步揭示不同空間尺度宅基地權(quán)屬與利用狀況，深化宅基地確權(quán)登記與管理政策及制度創(chuàng)新，為不同地區(qū)村莊規(guī)劃編制與實施提供針對性參考，為實現(xiàn)我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供科學(xué)依據(jù)。

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