地方社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)的措施和建議

林海波 牛婉婷 張玲玲

摘 要：現(xiàn)階段，如何保障社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的可持續(xù)發(fā)展已成為亟須解決的社會(huì)問題之一。以寧波市為例，針對(duì)寧波社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的現(xiàn)狀，從制定長期規(guī)劃、建立可持續(xù)自平衡機(jī)制、完善養(yǎng)老金體系、適度開放計(jì)劃生育政策、完善外來務(wù)工人員養(yǎng)老金體系、低齡老人“再就業(yè)”，以及完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等方面，提出一些社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)的政策建議。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險(xiǎn)體系;建議思路;政策建議

中圖分類號(hào)：F840? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）18-0063-03

我國社會(huì)養(yǎng)老保障體系建設(shè)雖然取得了巨大成績，但也存在著不少問題，主要是社會(huì)養(yǎng)老保障制度的“碎片化”嚴(yán)重，城鄉(xiāng)和各地區(qū)間的社會(huì)養(yǎng)老保障水平還存在差距，鄉(xiāng)村低于城鎮(zhèn)，一些偏遠(yuǎn)地區(qū)甚至沒有社會(huì)養(yǎng)老保障。寧波的社會(huì)養(yǎng)老保障一體化程度雖然明顯好于全國，但也有許多亟待改善和提升的問題。

當(dāng)前，寧波市老齡化呈加速態(tài)勢，老年人口數(shù)量年增5%以上，這將使寧波市社會(huì)養(yǎng)老和養(yǎng)老服務(wù)面臨極大挑戰(zhàn)。而寧波市經(jīng)濟(jì)經(jīng)過30多年的快速增長之后，受人口、資源等因素的制約，以及世界金融危機(jī)影響，發(fā)展勢頭呈現(xiàn)趨緩跡象。在這一背景下，借鑒歐洲債務(wù)危機(jī)國家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，如何保障社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的可持續(xù)發(fā)展已成為必須解決的重大問題[1]。

一、總體思路

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，均衡區(qū)域發(fā)展，保證社會(huì)各群體平等發(fā)展，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展程度循序漸進(jìn)，分階段、多層次、有差別地推進(jìn)。

寧波特色社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一體化是個(gè)不斷發(fā)展和完善的過程，在人口老齡化加速背景下，寧波特色社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)，應(yīng)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和持續(xù)增長為基礎(chǔ)，社會(huì)公平公正為原則，社會(huì)繁榮穩(wěn)定為前提，構(gòu)建在制度、基金收支、養(yǎng)老保險(xiǎn)功能上都具有可持續(xù)性的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系為目標(biāo)，分析產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、勞動(dòng)就業(yè)、財(cái)政收入與養(yǎng)老保險(xiǎn)的相互關(guān)系，并對(duì)未來一段時(shí)間內(nèi)（5—20年）的公共養(yǎng)老金支付能力進(jìn)行評(píng)估，提出行之有效的政策方案，以保障全市老年人健康地、體面地、有尊嚴(yán)地生活。

二、寧波社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)的政策建議

社會(huì)養(yǎng)老保障制度改革具有較強(qiáng)剛性，人口老齡化程度越高，養(yǎng)老金制度改革剛性越強(qiáng)。根據(jù)測算，未來的十余年，是養(yǎng)老金隱性債務(wù)最大的時(shí)期。此時(shí)最大的問題是，如果要把職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策擴(kuò)展到農(nóng)村居民，那么養(yǎng)老金繳費(fèi)的問題不容易徹底解決。因此，寧波需要未雨綢繆，有前瞻性地制定應(yīng)對(duì)策略。

（一）制定長期規(guī)劃促進(jìn)養(yǎng)老金財(cái)政可持續(xù)發(fā)展

就社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)性來說，首先是繳費(fèi)人數(shù)的穩(wěn)定和增長，使養(yǎng)老基金有足夠的收入用來支付退休人員的養(yǎng)老金;其次建立繳費(fèi)率、覆蓋率、替代率的中長期目標(biāo)。2018年寧波人均GDP為15 146美元，企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)分別為508.9萬人、132.9萬人，基本做到全覆蓋。但是由于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“雙軌制”以及城鄉(xiāng)差別和行業(yè)差別，不同人群的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇是不平衡的，企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金替代率[2]是幾個(gè)計(jì)劃單列市中最低的，提高替代率是近期目標(biāo)，但更加長期的目標(biāo)需要被事先設(shè)定以使得中長期的財(cái)政負(fù)擔(dān)與提高福利的政策目標(biāo)相匹配。

（二）建立養(yǎng)老金公共財(cái)政長期平衡的自動(dòng)調(diào)整機(jī)制

根據(jù)寧波的經(jīng)濟(jì)增長率、人口年齡結(jié)構(gòu)與老年人贍養(yǎng)率變動(dòng)率、政府財(cái)政收支平衡率、物價(jià)指數(shù)上漲率和基本生活水平等要素，確定各系數(shù)的權(quán)重和調(diào)整目標(biāo)，使自動(dòng)調(diào)整機(jī)制既能保障老年人的正常生活水平不下降，又能使政府財(cái)政可負(fù)擔(dān)。

（三）完善養(yǎng)老金體系改革機(jī)制，構(gòu)建養(yǎng)老金管理的寧波模式

一方面委托社?；鸸芾?，另一方面加大自我投資渠道的建設(shè)，利用寧波在長三角地區(qū)的計(jì)劃單列市的自主性和經(jīng)濟(jì)帶的領(lǐng)先性，爭取走出一條寧波模式的養(yǎng)老金管理之路。具體的，可以有以下現(xiàn)實(shí)的做法。

1.試點(diǎn)建立養(yǎng)老基金投資機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度和投資管理績效評(píng)級(jí)制度，政府可以出臺(tái)相應(yīng)扶持政策，對(duì)投資管理人大力培養(yǎng)，提升他們的綜合能力。

2.完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理獎(jiǎng)勵(lì)措施[3]。在獎(jiǎng)懲方式上可以分為物質(zhì)和非物質(zhì)兩種。在物質(zhì)方面進(jìn)行獎(jiǎng)罰時(shí)，可以以固定管理費(fèi)收入和業(yè)績提成收入兩種形式給投資管理人以資金獎(jiǎng)勵(lì)，還可以給他們匹配信息資源，讓他們的投資能力更加專業(yè)。在非物質(zhì)方面，即投資管理人擁有的沒有辦法用金錢量化的收益。比如自身信譽(yù)，可以構(gòu)建起強(qiáng)制退出機(jī)制，對(duì)于不守信用、信譽(yù)度差的投資企業(yè)，強(qiáng)制他們退出市場，以防壟斷市場，從中牟取暴利，對(duì)于新成立的投資機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)他們進(jìn)入市場參與適度的競爭，對(duì)于信譽(yù)度高、投資收益穩(wěn)定的機(jī)構(gòu)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。一旦構(gòu)建起該機(jī)制，可以有效地降低養(yǎng)老金市場產(chǎn)品交易的成本，對(duì)投資管理人的工作也有很大的激勵(lì)作用。

3.設(shè)立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金最低收益保障機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金機(jī)制[4]。在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資的實(shí)際運(yùn)營過程中，建立起最低收益保障機(jī)制是很重要的一部分，它可以防范風(fēng)險(xiǎn)，有效防止投資管理的產(chǎn)品收益達(dá)不到養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品平均收益率，借此維護(hù)社會(huì)公平。以智利經(jīng)驗(yàn)來看，最低投資收益率一般是按照本行業(yè)基金（同期同類）實(shí)際年投資收益率平均值的50%～70%設(shè)定的。在最低收益保障機(jī)制基礎(chǔ)上，建立起由各方共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共同享有收益的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金機(jī)制，以備不時(shí)之需。比如該機(jī)構(gòu)突然面臨較大的投資風(fēng)險(xiǎn)，資金周轉(zhuǎn)困難，無法正常支付養(yǎng)老金。

（四）適度放開計(jì)劃生育政策，促進(jìn)養(yǎng)老金體系更健全

由于從出生到成長為勞動(dòng)力需要過程，因此在寧波資源、環(huán)境和承載力允許的條件下，加快吸收符合條件的外來務(wù)工人員入籍寧波;在增加生育率方面，要杜絕性別歧視現(xiàn)象，特別是要注重提升女性的家庭地位，不能因?yàn)樯⒍艿狡缫暋Ａ硗?，由于中國目前存在性別比例失調(diào)問題，所以政府應(yīng)該制定相應(yīng)法律法規(guī)，杜絕違法違規(guī)鑒定胎兒性別的現(xiàn)象發(fā)生。

各級(jí)地方政府還應(yīng)該在各個(gè)方面，如就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等，讓女性享受到更多的關(guān)愛以及平等的權(quán)利。

（五）擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面積，完善外來務(wù)工人員養(yǎng)老金體系

當(dāng)前要加強(qiáng)宣傳和動(dòng)員工作，鼓勵(lì)外來務(wù)工人員參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性，由目前的60%，提高到2020年的80%以上。一是加強(qiáng)企業(yè)核查，防止漏保、缺保;二是繼續(xù)對(duì)參保的外來務(wù)工人員給予一定程度的政策優(yōu)惠;三是政策銜接，做到外來務(wù)工人員參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，政策明確、手續(xù)簡便，既能轉(zhuǎn)移他地，也可在寧波當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老，使外來務(wù)工人員參保心中有底。

（六）以“退休就業(yè)方式”鼓勵(lì)活動(dòng)式養(yǎng)老

董式珪（1988）是較早呼吁研究老年人再就業(yè)問題的學(xué)者，提出了妥善解決老年人問題，充分發(fā)揮離退休人員的作用，使之“老有所為”等觀點(diǎn)[5]。關(guān)于如何解決人口趨于老齡化問題，歐洲社會(huì)普遍采用延長退休年齡的方法，這種方法不僅可以減輕社會(huì)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，還可以增加勞動(dòng)力，有較強(qiáng)的實(shí)用性。

延長退休年齡和再就業(yè)[6]的結(jié)果雖然是一樣的，但是執(zhí)行過程是有著本質(zhì)區(qū)別的，延長老年人退休年齡的側(cè)重點(diǎn)在于使低齡老人更多地參與到勞動(dòng)中來，很可能成為解決勞動(dòng)力短缺問題的一項(xiàng)硬性規(guī)定，但是可能在提升勞動(dòng)力利用效果上達(dá)不到理想水平;再就業(yè)的側(cè)重點(diǎn)在于雙向選擇，靈活性更高，可以更好地提升人力資源利用效果。第一，促使低齡老人決定再就業(yè)的關(guān)鍵因素是改變他們較為傳統(tǒng)的價(jià)值觀;第二，建立科學(xué)完善的低齡老人再就業(yè)的中介服務(wù)體系;第三，針對(duì)企業(yè)切實(shí)優(yōu)化、落實(shí)低齡老人再就業(yè)的鼓勵(lì)優(yōu)惠政策，建立相對(duì)靈活的用人機(jī)制;第四，完善城鎮(zhèn)低齡老人再就業(yè)相關(guān)的法律規(guī)章制度;第五，正視并積極發(fā)展低齡老人的教育服務(wù)。

而從微觀層面看，城鎮(zhèn)低齡老人實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的途徑大概有以下幾種：“參與決策”活動(dòng);參與生產(chǎn)活動(dòng);技術(shù)服務(wù);參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)服務(wù)活動(dòng);禁止企業(yè)歧視老年勞動(dòng)力，禁止企業(yè)任意解雇老年就業(yè)人員;積極為老年人提供教育以及再就業(yè)的職業(yè)培訓(xùn)等支持并在條件成熟時(shí)設(shè)立專門的老年教育管理機(jī)構(gòu)[7]。

（七）完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

1.因地制宜，聯(lián)系實(shí)際，對(duì)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，包括城鄉(xiāng)居民在內(nèi)，設(shè)置更為科學(xué)的參數(shù)。比如個(gè)人繳費(fèi)方面，需要考慮與農(nóng)民消費(fèi)情況和實(shí)際收入，考慮在居民個(gè)人的承受能力范圍內(nèi)，既注意貧富均衡，又考慮多樣化的繳費(fèi)檔次，以適應(yīng)各種不同需求，適當(dāng)增設(shè)繳費(fèi)檔次的同時(shí)要注意不要拉大貧富差距。既要體現(xiàn)地方政府的責(zé)任所在，同時(shí)控制政府的財(cái)政壓力。在養(yǎng)老金領(lǐng)取環(huán)節(jié)，對(duì)于領(lǐng)取養(yǎng)老金未達(dá)到預(yù)期平均年限的居民賬戶，允許其子女或其他順位繼承人領(lǐng)取該賬戶中除政府補(bǔ)貼外的所有余額，保證居民個(gè)人賬戶的受益水平。

2.對(duì)于城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需要設(shè)置科學(xué)的待遇調(diào)整機(jī)制。養(yǎng)老金的保障水平要能夠滿足最基本生存需求。基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平的原則是既要體現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)的對(duì)等，同時(shí)又要保障公平性。因此，不能單靠基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平的單獨(dú)調(diào)整，還需要依靠多繳多得、長繳多得等激勵(lì)制度[8]吸引廣大農(nóng)村居民參與到該制度之中。要慎重對(duì)待激勵(lì)政策補(bǔ)貼，注意市、縣財(cái)政在不同階段面臨的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)政府進(jìn)口補(bǔ)貼[9]，建議在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，在年30元的最低進(jìn)口補(bǔ)貼基礎(chǔ)上，地方政府可以適當(dāng)增加額度。90元為目前適宜的進(jìn)口補(bǔ)貼數(shù)額（可以實(shí)質(zhì)上降低個(gè)人繳費(fèi)一個(gè)檔次），逐漸上升。而在經(jīng)濟(jì)相對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，建議在制度實(shí)行的初期，進(jìn)口補(bǔ)貼盡量以低水平起步，減少制度實(shí)行初期的地方財(cái)政壓力，而在今后的發(fā)展過程中可以逐年提高，此舉有助于中央財(cái)政和浙江省財(cái)政緩減“出口”壓力。需要注意的是，為了防止逆向選擇，進(jìn)口補(bǔ)貼不能隨著個(gè)人繳費(fèi)的上升面按比例上升，否則容易造成農(nóng)村有錢人高繳費(fèi)高補(bǔ)貼的現(xiàn)象。建議采用中水平財(cái)政補(bǔ)貼方案進(jìn)行調(diào)整，這樣既降低農(nóng)村居民個(gè)人繳費(fèi)的壓力，增強(qiáng)制度的吸引力，擴(kuò)大覆蓋面，同時(shí)又沒有造成過重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

3.依靠個(gè)人、家庭和政府的力量。當(dāng)今，要使老年人達(dá)到第一層次的最基本生存需求水平，政府、家庭和個(gè)人三方依然需要共同努力。從鄉(xiāng)村養(yǎng)老金替代率供給水平[10]和個(gè)人賬戶同政府補(bǔ)貼間關(guān)系進(jìn)行分析，都可以看到現(xiàn)在中低收入人口在繳費(fèi)能力上尚有不足，甚至出現(xiàn)入不敷出的情況，而中等收入人口的現(xiàn)金消費(fèi)剩余也會(huì)隨著物價(jià)水平等多種因素變化，單由個(gè)人賬戶繳費(fèi)達(dá)到最基本需求層次顯然是不太可能的。因此，若要滿足廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的最低生活需求水平，必須要三方協(xié)作，并提高相關(guān)制度的可持續(xù)性。

4.傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式與城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相結(jié)合，發(fā)揮其不可代替的養(yǎng)老作用。傳統(tǒng)的土地養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老方式在初期城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度保障水平還不高的情況下，在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)還將發(fā)揮不可替代的作用。這一點(diǎn)上可以借鑒韓國模式，要把新農(nóng)保制與傳統(tǒng)的土地養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老方式相結(jié)合，共同發(fā)揮養(yǎng)老作用，真正地使多支柱、多層次的養(yǎng)老保障體系起到保障作用。

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[責(zé)任編輯 晨 丹]