加強(qiáng)黑龍江國有林區(qū)森林資源監(jiān)督管理的對策

劉曦 劉經(jīng)偉

摘要：? 隨著國有林區(qū)改革的不斷深入，傳統(tǒng)森林資源監(jiān)督管理工作必然受到?jīng)_擊。為了更好地適應(yīng)黑龍江國有林區(qū)改革需要，推進(jìn)森林資源監(jiān)督管理事業(yè)的全面發(fā)展和國有林區(qū)森林資源的可持續(xù)發(fā)展，必須堅(jiān)持以生態(tài)保護(hù)的新思維和新理念，創(chuàng)新森林資源監(jiān)督管理工作;堅(jiān)持以生態(tài)紅線保護(hù)為準(zhǔn)繩，推進(jìn)森林資源監(jiān)督管理工作;堅(jiān)持以森林文化建設(shè)為根基，拓展森林資源監(jiān)督管理工作。

關(guān)鍵詞：? 黑龍江;? 國有林區(qū);? 森林資源;? 監(jiān)督管理

中圖分類號：? ?S 757. 2? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：? ?A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1001 - 9499（2020）05 - 0067 - 04

黑龍江國有林區(qū)是我國最大的國有林區(qū)，是國家最重要的生態(tài)安全屏障和森林資源基地，是東北亞陸地自然生態(tài)系統(tǒng)的主體之一， 是東北大糧倉的天然生態(tài)屏障，在我國乃至東北亞生態(tài)全局中具有不可替代的地位和作用[ 1 - 3 ]。隨著黑龍江國有林區(qū)改革的不斷深入，森林資源監(jiān)督管理工作也受到了一定的沖擊[ 4 - 6 ]。而如何適應(yīng)國有林區(qū)改革需要，創(chuàng)新森林資源監(jiān)督管理體制和機(jī)制，并制定切實(shí)可行的監(jiān)督管理措施，則是促進(jìn)黑龍江國有林區(qū)森林資源監(jiān)督管理事業(yè)全面發(fā)展的必然選擇。

1 以生態(tài)保護(hù)的新思維和新理念，創(chuàng)新森林資源監(jiān)督管理工作

目前，黑龍江國有林區(qū)面臨著森林資源總量不足、質(zhì)量不高、森林整體生態(tài)功能脆弱，以及監(jiān)管不順、不到位等問題[ 7 - 9 ]。這些問題的存在不僅已成為國有林區(qū)全面深化改革、推進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要掣肘;同時(shí)，在實(shí)施東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略中，林區(qū)也成為比較薄弱的領(lǐng)域。這些嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)，迫切需要我們用新思維和新理念完善森林資源監(jiān)督管理的體制和機(jī)制建設(shè)，并在監(jiān)督理念、監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式、監(jiān)督方法和監(jiān)督手段上有所創(chuàng)新，以便更好的適應(yīng)國有林區(qū)改革的需要。具體要做到“六到位”。

1. 1 宣傳到位

生態(tài)意識薄弱和對森林資源的無限索取是導(dǎo)致森林資源遭到嚴(yán)重破壞的根本原因，而且這種破壞有的甚至是不可修復(fù)的[ 10 ]。對此，在全林區(qū)乃至全社會(huì)牢固樹立生態(tài)文明和環(huán)保意識已刻不容緩。森林資源監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)把增強(qiáng)公眾生態(tài)文明意識納入日常工作中，借助各種媒體，多手段、全方位宣傳保護(hù)森林資源的法律法規(guī)，確保在全林區(qū)乃至全社會(huì)形成尊重自然規(guī)律、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的共識。

1. 2 制度到位

通過森林資源監(jiān)督管理新思維和新理念的構(gòu)建，促進(jìn)森林資源監(jiān)督工作的規(guī)范化、制度化。森林資源監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)通過建立和完善適應(yīng)新形勢要求的各項(xiàng)規(guī)章制度，推進(jìn)“多規(guī)合一”、科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線等項(xiàng)工作的有效開展;同時(shí)，森林資源監(jiān)督機(jī)構(gòu)還應(yīng)保證制度到位、執(zhí)行到位，確保森林資源監(jiān)督工作有章可循、健康有序開展。

1. 3 責(zé)任到位

森林資源監(jiān)督管理新思維和新理念的構(gòu)建是各級森林資源監(jiān)督機(jī)構(gòu)定職、定責(zé)，建立有效監(jiān)管目標(biāo)責(zé)任制的前提[ 11 ]。建議將森林覆被率、森林蓄積量、林地保有量和天然林保護(hù)等內(nèi)容納入森林資源監(jiān)督機(jī)構(gòu)考核體系。同時(shí)，應(yīng)將森林生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和修復(fù)作為推動(dòng)黑龍江國有林區(qū)綠色發(fā)展的重要指標(biāo)，形成各方齊抓共管，監(jiān)督機(jī)構(gòu)履職盡責(zé)、履職擔(dān)責(zé)的有效監(jiān)管機(jī)制。

1. 4 改革到位

完備有效的森林資源監(jiān)督管理體制和機(jī)制，是增強(qiáng)國有林區(qū)生態(tài)功能和發(fā)展活力的重要基礎(chǔ)。創(chuàng)新森林資源監(jiān)管體制和機(jī)制，建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的產(chǎn)權(quán)制度及針對森林、濕地保護(hù)區(qū)等的監(jiān)管制度，是黑龍江國有林區(qū)全面改革的重要目標(biāo)，也是衡量國有林區(qū)改革成果的重要標(biāo)尺。要堅(jiān)持改革到位，建立新型森林生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)監(jiān)管體系，為森林生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)服務(wù)環(huán)境。

1. 5 目標(biāo)到位

促進(jìn)森林科學(xué)經(jīng)營是森林生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)督管理的最終目標(biāo)[ 12 ]。森林資源監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)把編制長期森林經(jīng)營方案作為重要工作內(nèi)容，并按照國家林業(yè)和草原局的要求及《全國森林經(jīng)營規(guī)劃》，加快推進(jìn)省級、局級規(guī)劃的編制工作。森林資源監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)強(qiáng)化森林經(jīng)營方案的執(zhí)行力，全力推進(jìn)國家林業(yè)和草原局部署的工作目標(biāo)和任務(wù)，確保目標(biāo)到位。

1. 6 管理到位

創(chuàng)新森林資源監(jiān)督管理體制和制度建設(shè)離不開監(jiān)督管理隊(duì)伍建設(shè)。建設(shè)一支政治素質(zhì)過硬、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、規(guī)模穩(wěn)定的專業(yè)監(jiān)管隊(duì)伍，是確保森林生態(tài)系統(tǒng)完整、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)森林可持續(xù)經(jīng)營的重要保障。森林資源監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)要在講政治、知法規(guī)、懂政策、守紀(jì)律、精業(yè)務(wù)、敢擔(dān)責(zé)上做文章，要在加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、完善管理措施、確保政令暢通、法有所為上下功夫，要把監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)放在生態(tài)文明建設(shè)的大空間和森林生態(tài)系統(tǒng)的整體環(huán)境下謀劃，要解決單一監(jiān)督的狹隘思想，以“大監(jiān)督”的思維模式實(shí)現(xiàn)森林資源監(jiān)督的管理到位。

2 以生態(tài)紅線保護(hù)為準(zhǔn)繩，推進(jìn)森林資源監(jiān)督管理工作

劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線既是保障國家和區(qū)域生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略要求，也是創(chuàng)新森林資源監(jiān)督管理模式，提升森林資源管理能力和生態(tài)服務(wù)功能的基本保障。我們必須著眼于森林生態(tài)系統(tǒng)的整體監(jiān)督管理水平的提升，避免因監(jiān)管職責(zé)缺失及監(jiān)管不到位，造成森林生態(tài)系統(tǒng)的惡化。具體要做到“六加強(qiáng)”。

2. 1 加強(qiáng)林地濕地保護(hù)利用監(jiān)督管理

加強(qiáng)對林地濕地規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督管理，認(rèn)真落實(shí)《黑龍江省林地保護(hù)利用規(guī)劃》和《黑龍江省濕地保護(hù)工程規(guī)劃》，嚴(yán)格林地濕地用途管制，嚴(yán)禁隨意調(diào)整規(guī)劃或擅自改變用途，確保黑龍江國有林區(qū)林地濕地資源總量不減少[ 13 - 15 ]。加強(qiáng)對林地使用行為的監(jiān)督管理，嚴(yán)格監(jiān)督占用征收林地項(xiàng)目，嚴(yán)禁林地使用未批先占、少批多占和不批亂占等違法行為。加強(qiáng)對臨時(shí)占地的監(jiān)督管理，重點(diǎn)監(jiān)督以臨時(shí)占用為名行永久占用之實(shí)的行為，確保臨時(shí)占用林地合法有序。加強(qiáng)對林地林權(quán)保護(hù)的監(jiān)督管理，嚴(yán)禁非法開墾、非法侵占和破壞林地濕地，堅(jiān)決制止毀林種參等各種破壞林地資源的行為。堅(jiān)決制止以任何名義未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自非法流轉(zhuǎn)國有森林資源的行為，嚴(yán)防國有資產(chǎn)流失。

2. 2 加強(qiáng)監(jiān)督管理的執(zhí)行力

加大對破壞森林資源行為的打擊力度，做好轄區(qū)森林資源的管理工作，利用遙感技術(shù)和現(xiàn)地核查相結(jié)合的方法，精準(zhǔn)打擊破壞森林資源的違法行為。認(rèn)真開展征占用地的監(jiān)督檢查，加強(qiáng)轄區(qū)內(nèi)野生動(dòng)植物資源和野生中藥材采購、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)管理，加強(qiáng)對狩獵場、自然保護(hù)區(qū)、林區(qū)濕地、森林公園等重點(diǎn)區(qū)域的監(jiān)督檢查，加大對生態(tài)系統(tǒng)完整性及野生動(dòng)植物種群、棲息地的保護(hù)力度。按照明確分工、落實(shí)責(zé)任、各盡其責(zé)、協(xié)同作戰(zhàn)的要求，充分發(fā)揮職能作用，堅(jiān)決遏制非法采挖、移植、運(yùn)輸、收購天然林樹木的行為。

2. 3 加強(qiáng)森林資源可持續(xù)經(jīng)營能力

“全面停止天然林商業(yè)性采伐”是中央的重大決策部署，是一項(xiàng)“剛性政策”和“嚴(yán)格禁令”，必須堅(jiān)決執(zhí)行。森林資源監(jiān)督機(jī)構(gòu)要按照國家林業(yè)和草原局“五個(gè)嚴(yán)格”的規(guī)定，采取定期核查和不定期抽查相結(jié)合的方式，做到“停得下、穩(wěn)得住、不反彈”。同時(shí)，要做好重點(diǎn)國有林區(qū)二類調(diào)查，并以此作為森林資源的本底，認(rèn)真編制森林經(jīng)營方案。在分類經(jīng)營理念的指導(dǎo)下，逐步把森林采伐限額管理轉(zhuǎn)移到推進(jìn)森林資源可持續(xù)經(jīng)營方案的編制和監(jiān)督實(shí)施上來，建立以森林經(jīng)營方案為核心的森林采伐限額管理制度。此外，還要科學(xué)推進(jìn)森林撫育項(xiàng)目，嚴(yán)把設(shè)計(jì)關(guān)、審核關(guān)、現(xiàn)場指導(dǎo)關(guān)、施工作業(yè)關(guān)和檢查驗(yàn)收關(guān)，做好轄區(qū)內(nèi)植樹造林、森林撫育、封山育林等實(shí)施和檢查驗(yàn)收工作。要加強(qiáng)對林木種子、苗木、花卉等采收、培育、生產(chǎn)、加工和森林植物病蟲害防治檢疫工作的監(jiān)督管理，確保森林資源持續(xù)增長、森林質(zhì)量不斷提高、生態(tài)功能進(jìn)一步增強(qiáng)。

2. 4 加強(qiáng)天然林保護(hù)工程和建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督管理

加強(qiáng)林區(qū)內(nèi)重點(diǎn)林業(yè)生態(tài)工程和天然林保護(hù)工程實(shí)施情況的監(jiān)督管理，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任，加強(qiáng)應(yīng)急能力建設(shè)。森林資源監(jiān)督機(jī)構(gòu)要適應(yīng)新形勢和新變化，做好黑龍江國有林區(qū)經(jīng)營體制改革、經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及實(shí)行封山育林、退耕還林等重大變革過程中的森林資源監(jiān)督工作。要按照森林資源分類經(jīng)營的原則，實(shí)行分類監(jiān)督，同時(shí)加強(qiáng)對營造林建設(shè)的監(jiān)督，培育好后備資源，做好綜合開發(fā)利用多種森林資源的監(jiān)督，并加強(qiáng)對管理者和管理行為的監(jiān)督，依法保證天然林保護(hù)工程的順利實(shí)施。對林區(qū)內(nèi)森林景觀資源的保護(hù)及森林資源利用項(xiàng)目的生態(tài)效益、退耕還林、還草等情況實(shí)施監(jiān)督管理。

2. 5 加強(qiáng)林政執(zhí)法監(jiān)督管理

對發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)建設(shè)實(shí)施監(jiān)督管理，嚴(yán)格控制林下種參、經(jīng)濟(jì)作物及中藥材等，嚴(yán)厲打擊借此名義破壞森林和林下植被的行為。對林下發(fā)展畜牧業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理，嚴(yán)厲打擊養(yǎng)牛、養(yǎng)羊，隨意用刺滾圈地，隨意建造看護(hù)房等破壞森林資源的行為。應(yīng)以森林承載能力定量畜牧業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)圈養(yǎng)模式。對林蛙孵化池、養(yǎng)魚池實(shí)施GPS定位監(jiān)督管理，嚴(yán)厲打擊隨意擴(kuò)建、異地建設(shè)等破壞森林資源的行為;嚴(yán)厲打擊林間隨意取土、取砂、取石等破壞森林和林下植被的行為。實(shí)施木耳菌原料和養(yǎng)菌燒材的監(jiān)督管理，嚴(yán)厲打擊盜伐林木和放站桿、黑木頭等破壞森林資源的不法行為。

2. 6 加強(qiáng)多資源和森林防火的監(jiān)督管理

森林資源監(jiān)督管理工作要牢固樹立大局觀、長遠(yuǎn)觀、法治觀，深刻理解保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治的涵義，摒棄損害甚至破壞生態(tài)環(huán)境的做法。要按照生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價(jià)考核辦法和“優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)”的主題功能定位[ 16 ]，劃定并驗(yàn)收生態(tài)紅線，實(shí)行嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。要加強(qiáng)對林區(qū)內(nèi)水資源、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的監(jiān)督管理，同時(shí)對森林防火工作實(shí)施監(jiān)督管理。

3 以森林文化建設(shè)為根基，拓展森林資源監(jiān)督管理工作

2007年初，時(shí)任國家林業(yè)局局長賈治邦提出了全面推進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)、構(gòu)建三大體系的總體思路。森林文化與林業(yè)生態(tài)體系建設(shè)密切相關(guān)，森林文化是指人對森林（自然）的敬畏、崇拜、認(rèn)識與創(chuàng)造，是建立在對森林各種恩惠表示感謝的樸素感情基礎(chǔ)上的，反映在人與森林關(guān)系中的文化現(xiàn)象，主要包括技術(shù)領(lǐng)域的森林文化與藝術(shù)領(lǐng)域的森林文化兩大部分。森林文化誕生、發(fā)展于人類長期與森林交往過程中，是反映各地人類生產(chǎn)、生活與精神在森林經(jīng)營中的經(jīng)驗(yàn)、知識與技術(shù)，森林的文化意義是決定森林存在的最重要條件。森林文化作為一種社會(huì)財(cái)富，就是要求我們轉(zhuǎn)變觀念，擺脫傳統(tǒng)森林經(jīng)營管理理念的束縛，從人文社會(huì)科學(xué)層次研究和實(shí)踐區(qū)域可持續(xù)發(fā)展，并將其融于森林經(jīng)營管理之中。基于森林文化的森林資源監(jiān)督管理體制和機(jī)制創(chuàng)新，有助于創(chuàng)建有效的方法以消除“宏觀政策”與“微觀實(shí)踐”之間的鴻溝。

加強(qiáng)森林文化建設(shè)將有助于拓展更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，讓民眾共享生態(tài)文明和森林文化建設(shè)的成果[ 17 ]。近年來，利用人們回歸自然、親近森林、追尋探索森林的消費(fèi)熱情而開發(fā)的森林游憩等森林文化產(chǎn)業(yè)，不僅提升了勞動(dòng)者自主就業(yè)、積極創(chuàng)業(yè)的熱情，同時(shí)增加了就業(yè)崗位，開辟了收入來源的多樣化渠道。將森林社會(huì)效益納入森林文化建設(shè)的目標(biāo)成果核算，不僅可以調(diào)整完善經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評價(jià)體系，而且能夠促進(jìn)林業(yè)民生的實(shí)現(xiàn)，拓展森林資源監(jiān)督管理體系的實(shí)踐平臺，并可為國有林區(qū)深化改革提供落腳點(diǎn)。

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第1作者簡介：? 劉曦（1981-），? 女，? 博士，? 東北林業(yè)大學(xué)工程師，? 主要研究方向?yàn)樯稚鷳B(tài)與生態(tài)文明建設(shè)。

通訊作者：? 劉經(jīng)偉（1972-），? 男，? 博士，? 東北林業(yè)大學(xué)教授，? 主要研究方向?yàn)樯鷳B(tài)文明理論與實(shí)踐。

收稿日期： 2020 - 01 -? 20

（責(zé)任編輯：? ?王 岳）

Countermeasures for Strengthening Supervision and Management of Forest Resources in State-owned Forest Region of Heilongjiang

LIU Xi

（Northeast Forestry University，? Heilongjiang Harbin 150040）

AbstractWith the deepening of the reform of state-owned forest areas， the supervision and management of forest resources is bound to be impacted. In order to better meet the needs of Heilongjiang state-owned forest reform， promote the comprehensive development of forest resources supervision and management and sustainable development of forest resources in state-owned forest areas， we must adhere to the new thinking and concept of ecological protection， innovate the supervision and management of forest resources， adhere to the protection of ecological red line， promote the supervision and management of forest resources， and adhere to the forest culture On the basis of construction， we should expand the supervision and management of forest resources.

Key words Heilongjiang;? State owned forest area;? Forest resources;? Supervision and management