對(duì)農(nóng)村土地承包糾紛的思考

劉新明 嚴(yán)秀華 呂正佩

對(duì)于土地確權(quán)工作，我們總在反思，為什么各級(jí)政府花費(fèi)了那么大的決心，各相關(guān)業(yè)務(wù)部門和作業(yè)單位想了這么多的辦法，為什么土地承包糾紛反而越來(lái)越多，處理起來(lái)越來(lái)越困難呢？對(duì)這個(gè)問(wèn)題我們開展了調(diào)查分析。

一、形成承包糾紛的主要原因

農(nóng)村土地承包糾紛形成的原因既有客觀的原因，更多的是由于主觀因素造成所致：比如兄弟之間分家無(wú)分田字據(jù)，鄰里間換地?zé)o協(xié)議，親屬死亡無(wú)遺囑;導(dǎo)致雙方當(dāng)事人說(shuō)不清楚，當(dāng)時(shí)的在場(chǎng)人和證明人不愿摻和做證明，導(dǎo)致矛盾越來(lái)越深，恩怨越積越大，甚至有的民事糾紛變成了刑事案件。

造成土地承包糾紛案件的原因概括起來(lái)主要有：一是無(wú)任何文字依據(jù)，隨意調(diào)換，隨意反悔。二是有合同但簽訂不規(guī)范，約定內(nèi)容不詳實(shí)，合同履行不誠(chéng)實(shí)。三是土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)界限模糊，利益劃分不明顯，三方只認(rèn)利益不認(rèn)證書。四是涉案當(dāng)事人基本信息采集時(shí)叫人代簽或在家老人不看不問(wèn)隨意簽字現(xiàn)象較普遍，對(duì)不利于自己的信息完全不認(rèn)同，甚至不承認(rèn)自己簽過(guò)字、知曉此事。五是客觀上，由于省市要求提前兩年完成土地確權(quán)工作，造成有些事情缺乏足夠的時(shí)間來(lái)考慮，沒(méi)有可參照的成熟的經(jīng)驗(yàn)和政策依據(jù)及時(shí)對(duì)有些問(wèn)題進(jìn)行裁定。

二、思想根源和工作短板及自身不足

一是存在急躁冒進(jìn)的思想。由于省、市一周一通報(bào)，層層壓縮完成時(shí)間，為了不挨或少挨批評(píng)，采取“大兵團(tuán)作戰(zhàn)”，造成各鄉(xiāng)村組抽調(diào)人員參差不齊，甚至有些村組對(duì)農(nóng)戶的信息和田塊信息憑印象認(rèn)定，有些地方確權(quán)質(zhì)量不高，遺留問(wèn)題較多，造成矛盾糾紛不斷。二是與上級(jí)業(yè)務(wù)部門和縣領(lǐng)導(dǎo)及部門協(xié)調(diào)不夠，比如戶籍的遷移、土地的征用、人口的增減等方面協(xié)調(diào)不夠，特別是與相關(guān)部門形成的文件依據(jù)少，比如失地農(nóng)民的保險(xiǎn)中人員的界定等等，造成重訪反復(fù)訪的信訪案件增多。三是與信訪對(duì)象交談缺乏耐心，大多按文件生搬硬套，缺乏感情交流。

三、農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)處的意見(jiàn)和建議

土地承包糾紛源于多個(gè)層面，牽涉范圍廣泛，有些方面的問(wèn)題需要社會(huì)各個(gè)部門相互配合，多管齊下，方能從根本上加以解決。

（一）完善立法，健全相關(guān)制度

1.科學(xué)完善《農(nóng)村土地承包法》，規(guī)定土地承包糾紛仲裁前置程序。農(nóng)村土地承包面廣量大，土地承包糾紛情況復(fù)雜、政策性強(qiáng)、解決難度大，仲裁方式方便、快捷，既能克服信訪渠道解決問(wèn)題周期長(zhǎng)、成本高的問(wèn)題，又能克服訴訟程序復(fù)雜、審理時(shí)間長(zhǎng)的問(wèn)題，便于及時(shí)有效化解矛盾。

2.制訂《農(nóng)村土地承包法實(shí)施細(xì)則》，細(xì)化《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定。在深入農(nóng)村實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，明確農(nóng)村土地承包及經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的具體操作定義，制訂土地承包合同和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同范本，將目前普遍缺少的合同標(biāo)的物土地的坐落、質(zhì)量等級(jí)、用途等條款納入范本，便于農(nóng)村基層受眾實(shí)際操作。

3.建立嚴(yán)格地農(nóng)用地保護(hù)制度。任何單位任何人占用農(nóng)業(yè)用地的，必須根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，與承包農(nóng)戶簽訂協(xié)議，履行合法的征占用手續(xù)。政府公益性建設(shè)及經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)占用土地，均辦理合法的征占用土地手續(xù)。

4.完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)管理制度。制定和完善本地區(qū)土地承包經(jīng)營(yíng)管理制度，明確管理機(jī)構(gòu)和人員的編制、職責(zé)范圍、獎(jiǎng)懲機(jī)制。

5.健全解決農(nóng)村土地承包糾紛的調(diào)解和仲裁制度。在立法上要明確土地承包糾紛調(diào)解組織和仲裁機(jī)構(gòu)的組織原則、設(shè)立程序、工作職責(zé)及具體工作程序與實(shí)體要求，輔之以相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的考評(píng)、獎(jiǎng)懲機(jī)制。應(yīng)突出反映迅速、權(quán)責(zé)明確、程序簡(jiǎn)便的特點(diǎn)，便于當(dāng)事人解決糾紛。

（二）加強(qiáng)村組管理職能

1.糾正農(nóng)村土地承包中侵犯農(nóng)民權(quán)益的違規(guī)違法行為。對(duì)土地確權(quán)全面進(jìn)行“回頭看”，切實(shí)解決好土地確權(quán)工作中的遺留問(wèn)題。規(guī)范土地承包和流轉(zhuǎn)合同，參照有關(guān)的示范文本補(bǔ)齊或調(diào)整合同條款。規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證的發(fā)放，沒(méi)有發(fā)放經(jīng)營(yíng)權(quán)證的要補(bǔ)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)證，未發(fā)放到位的要逐級(jí)落實(shí)發(fā)放到戶。發(fā)現(xiàn)土地確權(quán)中的違規(guī)違紀(jì)行為要堅(jiān)決糾正。

2.依法建立農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解和仲裁機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府作為基層政府，最了解體制的現(xiàn)狀及糾紛的原因，可因勢(shì)利導(dǎo)的調(diào)解矛盾，化解糾紛，穩(wěn)定土地承包關(guān)系。要解決好仲裁委員會(huì)的人員編制、日常工作經(jīng)費(fèi)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站的調(diào)查、調(diào)處工作經(jīng)費(fèi)。

3.全面加強(qiáng)法制宣傳教育及培訓(xùn)。加大對(duì)《農(nóng)村土地承包法》《合同法》《土地管理法》的宣傳力度。縣級(jí)司法行政部門和各鎮(zhèn)、村應(yīng)充分發(fā)揮法制宣傳的作用，通過(guò)組織法制宣傳隊(duì)、定期開展送法下鄉(xiāng)活動(dòng)、設(shè)立法制咨詢平臺(tái)等形式大張旗鼓地宣傳土地承包糾紛處理方面的法律法規(guī)，盡可能做到家喻戶曉，使發(fā)包方與承包方明確各自的權(quán)利義務(wù)。

4.建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系。對(duì)于無(wú)機(jī)動(dòng)地或雖有機(jī)動(dòng)地但不宜調(diào)整的，應(yīng)妥善解決無(wú)地農(nóng)民的生活問(wèn)題。應(yīng)盡快建立健全農(nóng)村醫(yī)療保障體系、農(nóng)民最低生活保障體系等各種農(nóng)村社會(huì)保障體系，解除農(nóng)民的后顧之憂。

（三）轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力人口

1.著力減輕農(nóng)村土地的人口承載力。積極引導(dǎo)廣大農(nóng)民向農(nóng)業(yè)的深度開發(fā)、廣度開發(fā)進(jìn)軍，發(fā)展農(nóng)業(yè);發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，加快建設(shè)城鎮(zhèn)步伐，就近轉(zhuǎn)移農(nóng)民;加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，就地將農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民;探索“股田制”的做法，引導(dǎo)農(nóng)民以土地入股形式，將承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離開，可以提高土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、集約經(jīng)營(yíng)，一舉多得。

2.培育和發(fā)展多種形式的民間合作組織。要切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，必須允許在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、社會(huì)政治領(lǐng)域建立真正代表農(nóng)民利益，表達(dá)農(nóng)民意愿的農(nóng)民組織。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的農(nóng)民協(xié)會(huì)，使之作為農(nóng)民的社會(huì)組織，作為政府聯(lián)系農(nóng)民的橋梁，反映民意，依法保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)利，促進(jìn)農(nóng)村的善治。

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民“三農(nóng)”問(wèn)題是近年來(lái)黨和政府關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問(wèn)題，也是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生和社會(huì)和諧穩(wěn)定的關(guān)鍵問(wèn)題。以土地為主要依托的農(nóng)民生存和發(fā)展權(quán)益的維護(hù)具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和聯(lián)動(dòng)性的特點(diǎn)，任務(wù)十分艱巨。我們還將在此基礎(chǔ)上開展更加廣泛、深入、細(xì)致的調(diào)查研究，為構(gòu)建和諧農(nóng)村作出積極地貢獻(xiàn)。