我國檢監(jiān)互涉案件處理機制探析

彭江輝 鄒韻

摘要：隨著《監(jiān)察法》的出臺、《刑事訴訟法》的修訂，檢察機關與監(jiān)察機關不可避免地在職能管轄的范圍 內存在互涉案件。對檢監(jiān)互涉案件的處理，立法除了有原則性的規(guī)定外，對于程序中具體如何進行銜接的問題 并沒有明確規(guī)定，司法實踐中可能出現(xiàn)立案標準不同和處理原則的差異與沖突。為此，建議對于檢監(jiān)互涉案件 處理要加強案件銜接程序的立法，構建互涉案件線索雙向移送機制、管轄協(xié)商機制、進度協(xié)同機制，使檢監(jiān)互涉 案件處理更加流暢高效。

關鍵詞：檢監(jiān)互涉;處理機制;立案管轄

中圖分類號：D925.2???????????????????? 文獻標識碼：A?????????????????? 文章編號：CN61-1487-（2020）12-0065-03

隨著國家監(jiān)察體制改革的推進，2018 年新修改的

《刑事訴訟法》將職務犯罪偵查權轉隸給監(jiān)察委員會的 同時，保留了檢察機關的一部分自偵權，在司法實踐中勢 必出現(xiàn)兩個領域的檢監(jiān)互涉案件。最高人民檢察院在 2018 年發(fā)布的《關于人民檢察院立案偵查司法工作人 員相關職務犯罪若干問題規(guī)定》（以下簡稱《偵查規(guī)定》） 以及 2019 年頒布的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（以下 簡稱《訴訟規(guī)則》） 規(guī)定了監(jiān)察機關與檢察機關互涉案 件的處理采取的是“更為適宜 + 協(xié)商一致”原則。本文 試圖對檢察機關與監(jiān)察機關之間的關聯(lián)案件管轄、交叉 案件管轄等問題作進一步探討 [1]。

一、我國檢監(jiān)互涉案件處理的法規(guī)范分析

（一）對檢監(jiān)管轄案件立法調整的對比與分析

與《監(jiān)察法》相對應，新《刑事訴訟法》第 19 條第 二款，以及《偵查規(guī)定》中明確指出了在《監(jiān)察法》出臺后， 檢察機關除機動偵查權外，對司法機關工作人員的 14 個

罪名保留偵查權。不僅如此，根據(jù)《行政訴訟法》第 25 條第四款規(guī)定①和《最高人民法院、最高人民檢察院關于 檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中的規(guī)定， 確立了檢察機關對涉及到國家利益和社會公共利益，行 政機關違法行使職責或者行政機關不作為時，檢察機關 應當發(fā)出檢察建議，可以提起行政公益訴訟。

從檢察機關的角度分析。第一，將檢察機關對司法 工作人員的 14 種罪名的自偵權進行了保留，但從立法上 對檢察機關行使自偵權的用詞是“可以”，這種自偵權并 不專屬于檢察機關，它具有一定的彈性。根據(jù)《憲法》 和《檢察院組織法》規(guī)定，檢察院依法獨立行使檢察權， 檢察權的核心就是檢察院的獨立起訴權。[2] 有學者認為 檢察機關保留的對一部分犯罪進行立案偵查的權力是對

監(jiān)察機關的立案調查起到一定的補充性作用。但筆者并 不認為其就是單純?yōu)榱搜a充立案管轄而保留自偵權。檢 察機關在對外行使法律監(jiān)督職能時，較為剛性的方式是 利用抗訴、對監(jiān)督主體立案偵查或者提起訴訟，較為柔性 的方式是通過發(fā)出檢察建議書和糾正違法通知書來行使 監(jiān)督權力。如果檢察機關完全喪失了自主偵查的權力， 其法律監(jiān)督的效能則會大幅度降低，法律監(jiān)督職能的行 使也會受到很大的影響。

從監(jiān)察機關的角度來分析，“監(jiān)察委員會對所有行 使公權力的公職人員實施全覆蓋的監(jiān)察”[3]，監(jiān)察機關 對于其職權所管轄的罪名范圍并不是傳統(tǒng)意義上的“職 務犯罪”，監(jiān)察機關能依職權管轄的案件比傳統(tǒng)意義的 “職務犯罪”范圍更廣。這種差異，會使很多案件就無法 從原立案管轄的主體來進行區(qū)分，也無法從所侵害的法 益類型來進行區(qū)分。筆者認為監(jiān)察全覆蓋的主體并沒有 超出刑法所規(guī)定的主體范圍，刑法早在職務犯罪的立法 解釋中對主體進行了兜底性條款的設置。并且一些學者 也提出“監(jiān)察法的監(jiān)察對象是對刑法規(guī)定的職務犯罪的 進一步補充”的觀點 [4]。

綜上所述，首先，從監(jiān)察機關與檢察機關的職能角度 分析，兩者都是監(jiān)督機關，都有監(jiān)督權。新時代背景下檢 察權應當以司法權和監(jiān)督權的交融為基本屬性，以檢察 審核為核心內容的新歷史定位。[5] 監(jiān)察權本質的職權包 括監(jiān)督、調查和處置。因此，兩者在監(jiān)督職能方面本身具 有一定的重合性。其次，從法律修改的內容進行分析，監(jiān) 察機關與檢察機關無論是主體還是某些管轄罪名都存在 不可避免的互涉因素。其一，主體方面。檢察機關對于 國家司法機關工作人員所犯的 14 類案件享有立案偵查的權力。依據(jù)《監(jiān)察法》第 15 條的規(guī)定，監(jiān)察機關針對的不僅僅是司法機關工作人員，還包括參照《中華人民 共和國公務員法》管理的人。這其中必然會存在主體上 的重合。其二，職權方面。監(jiān)察機關立案調查的范圍并 不局限于職務犯罪案件，還包括職務違法案件。檢察機 關行使法律監(jiān)督職能屬于一種專門性的監(jiān)督活動。[6] 其 不僅可以立案偵查法律規(guī)定的司法機關工作人員的犯罪 案件，而且有權對司法機關工作人員在訴訟過程中的職 務違法行為進行糾正，或者發(fā)出檢察建議。這就不可避 免地涉及到監(jiān)督職能的重合。其三，客觀事實關聯(lián)方面。 無論是從法條的規(guī)定還是現(xiàn)實復雜案件，檢察機關所立 案管轄的 14 類案件與監(jiān)察機關所立案調查的案件在客 觀事實層面具有較強的關聯(lián)性與牽連性。如司法機關工 作人員在刑訊逼供的過程中很有可能會濫用職權。最后， 監(jiān)察機關對行政機關公職人員的違法犯罪的監(jiān)督職能與 行政公益訴訟中檢察機關對行政機關的監(jiān)督職能存在互 涉因素，只是兩者監(jiān)督的角度不一樣。

（二）對檢監(jiān)互涉案件處理機制的法規(guī)范分析

最高人民檢察院發(fā)布的《偵查規(guī)定》和《訴訟規(guī)則》 中對檢監(jiān)互涉案件的移送和處理進行了相關規(guī)定。第一， 人民檢察院在發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人有涉嫌監(jiān)察委員會管轄的

二、我國檢監(jiān)互涉案件處理的現(xiàn)實困境

（一）監(jiān)察機關與檢察機關不同的立案標準

刑事立案和監(jiān)察立案的標準存在差異，監(jiān)察立案標 準是監(jiān)察對象“涉嫌職務違法犯罪，需要追究法律責任”， 而檢察機關適用刑事訴訟中的立案標準是“認為有犯罪 事實，需要追究刑事責任”。兩者差異明顯，監(jiān)察機關立 案標準不僅明顯低于刑事立案的標準，且比檢察機關立 案標準要寬泛。對于更低要求，更寬泛的監(jiān)察立案標準， 在檢監(jiān)互涉案件中會存在將達不到檢察機關立案標準的 案件，但可能涉嫌違法的案件直接交由監(jiān)察機關立案的 情況發(fā)生，或者出現(xiàn)達到互涉案件其中一個罪名的刑事 立案標準，卻達不到另外一個罪名的刑事立案標準的情 況發(fā)生。

（二）法規(guī)范確定的立案管轄處理原則的差異與沖突 在 2012 年的《六機關規(guī)定》中確定了互涉案件“主 罪為主 + 相互配合”的處理原則，而在最高人民檢察院 發(fā)布的《偵查規(guī)定》和《訴訟規(guī)則》中對檢監(jiān)互涉案件 采取的是“更為適宜 + 協(xié)商一致”管轄處理原則。對比《監(jiān) 察法》和《試行規(guī)定》中所確定的“監(jiān)察為主”的處理

原則。三者對互涉案件的處理原則都存在微妙的差異。

職務犯罪線索的，應當及時與同級監(jiān)察委員會進行溝通， 《偵查規(guī)定》是在《監(jiān)察法》后出臺的規(guī)定，有學者提出

一般應當由監(jiān)察委員會為主，人民檢察院予以協(xié)助。第 二，認為全案由監(jiān)察委員會來管轄更合適的，人民檢察院 應當撤銷案件，將案件和相應職務犯罪線索一并移送給 監(jiān)察委員會。第三，對認為應由人民檢察院和監(jiān)察委員 會分別進行立案偵查或調查的案件，人民檢察院應當將 案件線索移送給監(jiān)察委員會，對依法由人民檢察院管轄 的犯罪案件繼續(xù)偵查，并將與監(jiān)察委員會溝通的情況向 上一級人民檢察院進行匯報。這種規(guī)定實質上就是檢察 機關對檢監(jiān)互涉案件的處理采取“更為適宜 + 協(xié)商一致” 管轄處理原則 [7]。

值得注意的是，最新的《訴訟規(guī)則》在上述的基礎 上還限定“溝通期間不得停止對案件的偵查”。這不僅 是立法機關對于互涉案件復雜性的考量，而且是對刑事 訴訟效率的考量?？v觀整個《訴訟規(guī)則》中有關管轄的 規(guī)定，檢察機關對于自行偵查管轄的案件都采取的是“可 以”，與監(jiān)察機關的互涉案件采取的都是溝通的方式。對 比發(fā)現(xiàn)，檢察機關對與監(jiān)察機關的互涉案件處理原則要 比與公安機關互涉案件的處理原則更為靈活。筆者認為 這主要是考慮到實踐中的可操作性。此外，《監(jiān)察法》 第 34 條第 2 款②規(guī)定為“一般應當”，這也就說明立法者 當時在對互涉案件中的一些例外情況和《六機關規(guī)定》 中所確立的一些互涉案件管轄原則進行了考慮，力求在 互涉案件中平衡監(jiān)察機關和其他機關之間的關系。

監(jiān)察機關的這種互涉案件處理原則“會導致檢察機關作 為法律監(jiān)督機關權威喪失，對司法公正也存在一定的影 響甚至損害”[8]，也有些學者提出這種《偵查規(guī)定》中 所確定的檢監(jiān)互涉案件的處理原則，是對《監(jiān)察法》中 所規(guī)定的處理原則的一種補充性規(guī)定。筆者認為，這種 檢監(jiān)互涉案件處理原則的差異可能會導致實踐處理時無 所適從，造成司法資源的浪費、工作機制的低效化等一系 列問題。

（三）檢監(jiān)互涉案件處理缺乏相關的程序性規(guī)定

通過對檢監(jiān)互涉案件的立法進行分析發(fā)現(xiàn)，無論是 檢察方面還是監(jiān)察方面的立法，都僅在互涉案件的立案 前，對于立案管轄上的基礎性處理原則進行了規(guī)定，對于 在立案后刑事訴訟的不同階段的程序銜接如何進行處 理，并沒有相關規(guī)定。首先，按照互涉案件處理原則進行 立案后，程序如何進行銜接沒有進行具體的規(guī)范。根據(jù) 互涉案件立案管轄處理原則將案件進行分別立案或并案 管轄后，后續(xù)程序如何適用;在調查終結或者偵查終結 后，在后續(xù)訴訟階段程序如何進行銜接，立法只有原則性 規(guī)定，缺乏可操作性。其次，在行政公益訴訟中互涉案件 如何進行處理的問題，立法上雖然確定了檢察機關在履 行職能過程中發(fā)現(xiàn)可以由監(jiān)察立案調查的案件，應當將 線索移送至監(jiān)察機關，但是對于程序如何銜接，如何協(xié)同 辦案，立法上缺乏具體規(guī)定。

三、我國檢監(jiān)互涉案件處理機制的完善建議

（一）加強對檢監(jiān)互涉案件銜接程序的立法

根據(jù)檢監(jiān)互涉案件的特性來制定相關的監(jiān)察法規(guī)。 第十三屆全國人大常委會第十四次會議表決通過的《全 國人民代表大會常務委員會關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān) 察法規(guī)的決定》中明確指出國家監(jiān)察委員會可以為履行 領導地方各級監(jiān)察委員會工作的職責需要制定監(jiān)察法 規(guī)。同時，可通過最高檢對檢監(jiān)互涉案件中的處理機制 頒布進一步的詳細規(guī)定。對于檢監(jiān)互涉案件從立法上進 行規(guī)范和完善，在程序上強化兩機關之間協(xié)同配合，有利 于強化反腐機制的效能，實現(xiàn)整體聯(lián)動。