民事檢察監(jiān)督制度體系化發(fā)展的合理路徑

潘松

摘 要：民事檢察制度在監(jiān)督、訴訟規(guī)律的作用下，出現(xiàn)雙軌化的鴻溝現(xiàn)象。二律背離問題、雙重制約現(xiàn)況及交叉學科定位是重要原因。制度的調(diào)整、創(chuàng)新要解決鴻溝問題，實現(xiàn)監(jiān)督與訴訟協(xié)調(diào)發(fā)展也應解決鴻溝問題?；趶浐哮櫆弦暯堑摹耙辉?”體系兼顧監(jiān)督規(guī)律與訴訟規(guī)律，是當前制度體系化的必由之路。在互動發(fā)展中完成彌合鴻溝，實現(xiàn)監(jiān)督、訴訟規(guī)律的銜接與融合，是未來體系化發(fā)展的合理路徑。

關(guān)鍵詞：民事檢察 監(jiān)督規(guī)則 體系化

《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（以下簡稱《監(jiān)督規(guī)則》）來源于檢察實務的需求，并為適應辦案需要而不斷發(fā)展完善，是面向?qū)嵺`的規(guī)范。但隨著民事檢察事業(yè)的發(fā)展，修訂相關(guān)規(guī)定及開展制度創(chuàng)新日益呈現(xiàn)現(xiàn)象化、表面化、修補化的特點，缺乏內(nèi)在理論性和體系性的問題也日漸突出，成為民事檢察制度進一步發(fā)展完善的障礙。

一、民事檢察制度的鴻溝現(xiàn)象

首先，關(guān)于民事檢察制度發(fā)展的理論存在著審判化和檢察化的兩種不同主張。制度主線搖擺問題最早體現(xiàn)在民事檢察的理論研究中，早在《監(jiān)督規(guī)則》醞釀、頒行之初，關(guān)于民事檢察制度的審判化或訴訟化傾向就引起相關(guān)研究的關(guān)注，有研究提倡應依據(jù)檢察化或監(jiān)督違法的定位來制定相關(guān)規(guī)則。[1]最近，在《監(jiān)督規(guī)則》修改的過程中也有提倡檢察化的聲音，反映了兩種不同的理論傾向。其次，民事檢察制度的立法指導思想存在訴訟與監(jiān)督的“雙坐標”。如果考察立法，《監(jiān)督規(guī)則》開篇條款（立法依據(jù)）中就出現(xiàn)了要以民事訴訟法、人民檢察院組織法和其他有關(guān)規(guī)定為依據(jù)的立法的“雙坐標”。以民事訴訟法為根據(jù)，則是為了貫徹、落實民事訴訟法的內(nèi)容，而根據(jù)人民檢察院組織法和其他有關(guān)規(guī)定，則是為了體現(xiàn)檢察權(quán)的特殊要求，由此透露出兩種指導思想并存的現(xiàn)狀。其三，考察民事檢察制度相關(guān)條文的實際情況也會發(fā)現(xiàn)存在條款分化現(xiàn)象。比如《監(jiān)督規(guī)則》主體部分實際存在三種屬性的條款，也即存在三種類型的制度：一是落實訴訟制度的條款，與審判程序密切相關(guān);二是體現(xiàn)檢察特有制度的條款，主要是為主動的公權(quán)監(jiān)督服務;三是磨合工作機制的條款，主要是管理、分工、保障等事務性內(nèi)容。工作機制性條款為輔助前兩者而規(guī)定，而前兩種條款顯然存在不同的價值目標和運行規(guī)律。最后，根據(jù)民事檢察實務的需求，創(chuàng)設新制度出現(xiàn)了對稱現(xiàn)象。比如，已存在跟進監(jiān)督制度，但該制度并不能完全解決監(jiān)督的后續(xù)問題，因此為適應辦案需要又不得不探索、創(chuàng)設復查制度。又如，已有較完善的申請監(jiān)督制度，但為應對實務需要，完善監(jiān)督入口機制，又不得不繼續(xù)對依職權(quán)監(jiān)督制度進行不斷的完善和擴充，這些都體現(xiàn)了在同一程序節(jié)點上設立雙軌制度的對稱現(xiàn)象。

從理論層面來看，首先，出現(xiàn)鴻溝現(xiàn)象的根本原因在于民事檢察制度本身的特殊性。不同于刑事檢察工作中刑事訴訟與刑事檢察的共同的公權(quán)化、職權(quán)化追求，民事檢察制度內(nèi)在的、先天的蘊含著監(jiān)督規(guī)律與訴訟規(guī)律一定程度的“二律背離”問題。民事檢察體現(xiàn)的監(jiān)督規(guī)律，屬于檢察監(jiān)督規(guī)律的范疇，其必然具有職權(quán)主義的基本要求，比如強調(diào)公權(quán)的一體化行使，強調(diào)對公監(jiān)督的基本任務，是體現(xiàn)相當程度職權(quán)化屬性的、以主動型權(quán)力運行機制為主的規(guī)律。而民事訴訟規(guī)律則不同，伴隨我國民事訴訟制度的改革與發(fā)展，民事訴訟的當事人主義趨勢日益強化，民事訴訟愈加強調(diào)不輕易干涉私權(quán)，強調(diào)對私救濟的基本任務，是體現(xiàn)救濟屬性的、以被動型權(quán)力運行機制為主的規(guī)律。顯然兩種規(guī)律在內(nèi)涵上存在一定的屬性沖突，[2] 由此導致制度上產(chǎn)生不易融合的雙軌問題。其次，從實務層面來看，民事檢察實務工作存在雙重制約問題。在實務中，民事檢察辦案工作顯然沒有獨立的“檢察訴訟法”可以依循，辦理相關(guān)案件不能完全脫離民事訴訟法而獨立開展，也即實務中民事檢察的實際權(quán)力運行需要以現(xiàn)有訴訟制度為依托。但與之相矛盾的是，民事檢察監(jiān)督制度的發(fā)展有其自身的規(guī)律和理論，其又不能完全受民事訴訟制度的框架所制約，其發(fā)展軌跡常常突破至現(xiàn)有訴訟制度之外，由此出現(xiàn)了既要追求一定程度的超越訴訟、引領(lǐng)訴訟的發(fā)展又要向訴訟回歸才能將民事檢察制度實務化的雙重制約現(xiàn)象，因此在制度安排上如果糅合不好這兩種制約力，也將導致制度分離的鴻溝現(xiàn)象。最后，從學科層面來看，民事檢察學科的基本定位問題。作為檢察學的分支，民事檢察學也存在如何正確進行學科定位的問題。檢察學如何正確定位目前尚存爭議，更普遍的觀點認為檢察學屬于交叉學科，是跨越部門法的、綜合性的法學學科，[3]因此檢察學的一部分制度必然存在如何跨越學科邊界的問題，而民事檢察體現(xiàn)的跨學科性質(zhì)可能尤為突出，在極端情況下不得不表現(xiàn)出相互分離的兩種制度，這也是鴻溝現(xiàn)象產(chǎn)生的重要原因。

二、架構(gòu)體系化的民事檢察制度應基于彌合鴻溝的視角

經(jīng)過多年的發(fā)展，民事檢察規(guī)范已由“抗訴規(guī)范”逐步發(fā)展為“監(jiān)督規(guī)范”，在制度發(fā)展過程中始終面臨著增設新制度、調(diào)整舊制度的兩大類具體問題。這些具體問題多是辦案實務問題的反饋，需要總結(jié)、研究并上升為抽象的、系統(tǒng)有序的制度化規(guī)范，也即現(xiàn)實制度的體系化。在這一過程中，鴻溝現(xiàn)象導致的問題最為突出，修訂體系化民事檢察規(guī)范面臨的許多爭議較大的問題在本源或本質(zhì)上都涉及彌合鴻溝問題的妥善解決。

關(guān)于舊制度的調(diào)整：在案件入口層面，主要為申請監(jiān)督與依職權(quán)監(jiān)督的關(guān)系如何處理，完全基于監(jiān)督規(guī)律則要淡化這種區(qū)分，統(tǒng)一為檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)案件，要弱化前置程序、取消申請期限等制度，但若是主要基于民事訴訟規(guī)律則要突出這種區(qū)分，保留、強化這些規(guī)定。在辦案過程層面，主要為程序保障和調(diào)查權(quán)的問題，基于監(jiān)督規(guī)律則要適當弱化開展私權(quán)救濟所需的告知、送達等程序性權(quán)利保障機制，強化調(diào)查權(quán)，擴大調(diào)查的范圍、增強其力度，而基于訴訟規(guī)律則要強化程序性權(quán)利，體現(xiàn)以權(quán)利制約權(quán)力，嚴格規(guī)范甚至限制調(diào)查權(quán)。在案件出口層面，主要涉及結(jié)案方式、復查與跟進的關(guān)系，基于監(jiān)督規(guī)律則要強化結(jié)案方式的效力，弱化甚至取消復查制度，而基于訴訟規(guī)律則要強化文書說理，積極引導回歸訴訟，嚴格限制啟動跟進監(jiān)督。此外，關(guān)于新制度的創(chuàng)設，比如完善虛假訴訟監(jiān)督制度、探索改革立案制度、探索審判人員違法違紀監(jiān)督以及改革執(zhí)行監(jiān)督制度等也都涉及基本依照監(jiān)督規(guī)律或是基本依照訴訟規(guī)律來構(gòu)造制度的問題。

民事檢察的體系化不僅是現(xiàn)實制度層面的體系化，更應面向未來，探討制度如何科學、有序、系統(tǒng)的發(fā)展，即制度發(fā)展路徑的體系化。而談及民事檢察制度的發(fā)展，首先要回答民事檢察制度的起源問題。其大致的過程是，檢察機關(guān)探索抗訴制度——抗訴制度寫入民事訴訟法——《抗訴案件辦案規(guī)則》予以落實——檢察機關(guān)探索調(diào)解監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督、程序違法監(jiān)督、檢察建議等多種制度——相關(guān)制度寫入民事訴訟法——《監(jiān)督規(guī)則》予以落實——檢察機關(guān)繼續(xù)探索跟進監(jiān)督、復查、人員違法監(jiān)督、虛假訴訟監(jiān)督等制度。因此，民事檢察制度的發(fā)展是“探索創(chuàng)新——訴訟化——落實——再探索創(chuàng)新——再訴訟化——再落實”的過程，這是不斷往復上升的過程，監(jiān)督與訴訟之間存在雙向轉(zhuǎn)化，并在這一過程中螺旋式上升，從而實現(xiàn)民事檢察制度的不斷發(fā)展。因此，不可回避的事實是：監(jiān)督、訴訟兩種規(guī)律之間必須要跨越鴻溝，完成碰撞、轉(zhuǎn)化、融合才能實現(xiàn)檢察入訴訟或訴訟入檢察的雙向互動、共同完善、協(xié)調(diào)發(fā)展，這是民事檢察制度發(fā)展的核心問題，也是民事檢察制度發(fā)展的基本規(guī)律。因此，要避免零敲碎打式的發(fā)展，實現(xiàn)民事檢察制度未來的不斷科學化、體系化的發(fā)展就必須探索彌合鴻溝問題的解決方案，在制度的體系化發(fā)展過程中彌合鴻溝問題處于核心地位。

三、民事檢察制度體系化的合理路徑

（一）“一元+”體系——完善民事檢察體系化的選擇

首先，基于訴訟規(guī)律的“一元化”體系，即理論上探討的制度審判化，其優(yōu)點就是辦案程序完全訴訟化，實現(xiàn)與訴訟法完全融合，民事檢察制度在基本規(guī)律上將與民事訴訟法實現(xiàn)基本同質(zhì)，案件對接也將更加順暢。但是，根據(jù)目前的實際情況，民事檢察的發(fā)展需要擴大依職權(quán)監(jiān)督，近年來的許多亮點工作也都是依靠檢察機關(guān)開展主動監(jiān)督而推進的，因此可以說當前的趨勢是監(jiān)督規(guī)律正在壯大，完全審判化并不現(xiàn)實。

其次，基于監(jiān)督規(guī)律的“一元化”體系，即理論上探討的制度檢察化，其優(yōu)點在于擺脫了訴訟規(guī)律的“干擾”，民事檢察制度體系將更加完備，可以形成獨立、閉合、自成一體的制度體系。但是，在現(xiàn)有民事檢察權(quán)的定位下，尚無法完全擺脫訴訟規(guī)律，這在實際效果上（如案源問題、監(jiān)督效果問題）或是在制度銜接上（如啟動再審問題）都會存在許多無法克服的困難。

最后，純粹的“二元化”體系，即分別依照兩種規(guī)律各自建立一套獨立、完整、互不交叉的制度體系，其優(yōu)點在于分別架構(gòu)制度，兩套規(guī)律互不干涉，案件流程清晰、分工明確。但是“二元化”的弊端也顯而易見，這樣做人為割裂了民事檢察制度，近期來看，將存在案件流轉(zhuǎn)障礙和案件管理愈加繁瑣的弊端。長遠來看，兩套制度的發(fā)展或?qū)u行漸遠，一部分較多依靠職權(quán)監(jiān)督的制度（如審判人員違法違紀監(jiān)督、虛假訴訟監(jiān)督）或?qū)⑷缑袷鹿嬖V訟一樣脫離出民事檢察領(lǐng)域，削弱了民事檢察的整體地位。

（二）架構(gòu)“一元+”民事檢察體系的基本方式

在現(xiàn)實制度層面，應繼續(xù)完善一元體系，但要做到“一元+”。

首先，之所以要堅持完善“一元”，即仍然要以訴訟規(guī)律為基礎、為主導。其根據(jù)在于：其一，從民事檢察制度的類別歸屬來看，民事檢察制度屬于司法制度，而我國司法制度是以訴訟為核心內(nèi)容的，因此民事檢察也主要是依托訴訟來開展工作，需要對接訴訟程序，這是該制度的根基和立場;其二，從民事檢察制度的職責定位來看，民事檢察的職責定位是訴訟監(jiān)督而非全面監(jiān)督，民事檢察雖然也具備一小部分的直接的社會治理職能（如提出改進工作的檢察建議等），但在基本面上，民事檢察是對民事訴訟開展監(jiān)督而非對全社會的民事活動進行直接監(jiān)督，因此辦理案件應緊密融合于民事訴訟;其三，就民事檢察的實際監(jiān)督效果來看，不可否認的是，大部分民事檢察案件的客觀效果都體現(xiàn)在對民事權(quán)益的救濟上，因此只有貼合、深入到民事訴訟中，了解人民群眾的訴求，才能更好的發(fā)現(xiàn)、糾正裁判不公問題，發(fā)揮檢察監(jiān)督的實際作用，切實保障人民群眾的合法權(quán)益。

其次，之所以要強調(diào)“一元”后面的“+”號，即是要對監(jiān)督規(guī)律作特殊的安排。其根據(jù)在于，不是構(gòu)建“二元”體制，是要尊重訴訟規(guī)律、突出主動職權(quán)監(jiān)督的謙抑性，但也要做強、做精“+”的領(lǐng)域（監(jiān)督規(guī)律的領(lǐng)域），絕對不能弱化監(jiān)督，應盡量避免監(jiān)督與訴訟的撕裂效應。具體來說就是：其一，有彌合的思路，訴訟規(guī)律的制度與監(jiān)督規(guī)律的制度要無縫銜接，但應分前后層次，申請監(jiān)督為主，職權(quán)監(jiān)督為有力的補充，作好有層次的監(jiān)督;其二，有彌合的方式，要尊重私權(quán)運行規(guī)律，但也要體現(xiàn)對公共利益的保護。雖以訴訟規(guī)律為主，但案件受理、審查、決定、復查各階段都要安排相應的制度通路，可將程序轉(zhuǎn)化、對接到依職權(quán)監(jiān)督（比如自行立案、職權(quán)啟動調(diào)查、跟進等），在程序轉(zhuǎn)化、對接的節(jié)點要完善條件和制度，體現(xiàn)謙抑性、體現(xiàn)公權(quán)介入的公益性、體現(xiàn)嚴格的程序性和法定性。應注意的是，依職權(quán)監(jiān)督雖要體現(xiàn)監(jiān)督規(guī)律，但也要依托于訴訟，要面向訴訟中的問題，注意聽取案件相關(guān)主體的聲音（當事人、控告人、審判人員），避免臆想式的另起爐灶，盡可能的將案件入口和出口都實現(xiàn)“類訴訟化”，做好程序的過渡和銜接，把監(jiān)督成效體現(xiàn)在促進訴訟的公平與效率上;其三，有彌合的廣度，不僅在結(jié)果監(jiān)督領(lǐng)域，更要注意在程序監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督、人員監(jiān)督等各個領(lǐng)域都做好“一元+”，尊重訴訟規(guī)律，依托訴訟制度，避免開展集中化、運動式的主動監(jiān)督，要體現(xiàn)制度化、長效化、體系化的監(jiān)督，要體現(xiàn)出各類型案件的不同規(guī)律融合特點，根據(jù)各類案件對公、對私屬性的差異，分門別類地細化不同的程序轉(zhuǎn)化條件。

最后，作為更寬廣視角下的彌合鴻溝問題，還需考慮另一個維度的體系化。如果說以上談的是規(guī)律層面的主維度，此外在體系化領(lǐng)域還有一個“面上維度”也要談到，就是案件類型體系化的問題，即結(jié)果監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督、審判程序違法監(jiān)督、人員違法違紀監(jiān)督，甚至將來可能獨立存在的虛假訴訟監(jiān)督，這五種制度雖然不具有完全的同一性，但這些監(jiān)督最終都是為了保證民事訴訟實體結(jié)果的公平和可實現(xiàn)性，因此應以結(jié)果監(jiān)督為核心，其它四種在外輔助，且環(huán)繞之，形成一種雙層結(jié)構(gòu)的體系化。這里也要做好制度銜接，保證各個程序都有鏈接通路，這是案件類型的彌合，是制度外觀上呈現(xiàn)的“一元+”，是案件類型的“一元+”。

（三）實現(xiàn)民事檢察制度面向未來的體系化發(fā)展

民事檢察制度雖然存在“規(guī)律之鴻溝”，但其制度發(fā)展演變又是監(jiān)督創(chuàng)新——訴訟化及落實——再監(jiān)督創(chuàng)新的過程，因此在制度發(fā)展中也要避免“訴訟是訴訟，監(jiān)督是監(jiān)督”的割裂式發(fā)展，要彌合鴻溝，實現(xiàn)監(jiān)督——訴訟的互動，相互促進協(xié)調(diào)發(fā)展。具體而言，基于發(fā)展層面，要實現(xiàn)民事檢察的體系化發(fā)展，必須考慮以下四種情況。

一是融入。要考慮何種類型的民事檢察制度應立即融合訴訟規(guī)律，積極在民事訴訟制度中尋求合理位置。比如具有訴訟流程特點的受案制度、告知送達、啟動再審程序、復查制度等檢察辦案流程領(lǐng)域的創(chuàng)新，建議仿照訴訟制度制定《監(jiān)督規(guī)則》的條款，以保障案件流轉(zhuǎn)、對接順暢。二是過渡。要考慮何種類型的民事檢察制度雖然目前不可立即、完全落實到民事訴訟制度中，但應嘗試審慎、逐步地過渡到可以融合、銜接于訴訟。三是脫離。要考慮何種類型的民事檢察制度具有極強的監(jiān)督屬性，不宜融合于訴訟，僅需與民事訴訟制度保持較弱的銜接。比如本身就不屬于訴訟制度的工作建議、類案監(jiān)督建議、管理協(xié)調(diào)溝通的規(guī)定等。四是反饋。要觀察已訴訟化的監(jiān)督制度出現(xiàn)的問題，并在監(jiān)督需求的視角下予以改革創(chuàng)新，再重新選擇實踐上述三種發(fā)展路徑。

此外，需要注意的是，這里也存在一個內(nèi)部的發(fā)展規(guī)律，即脫離的部分雖然是極少的部分，是非主流的，但也是制度創(chuàng)新最活躍的部分，是制度創(chuàng)新的源泉，具有引領(lǐng)作用。有脫離部分的經(jīng)驗——過渡部分的嘗試——融入內(nèi)部發(fā)展規(guī)律，與上述的外部規(guī)律相對應。還要指出的是，在過渡部分，如果有個別制度在現(xiàn)有民事檢察與民事訴訟制度的接口上根本無法完成轉(zhuǎn)化與融合，但仍需要進入訴訟中，那么就會在其它檢察制度的出口分離出新的檢察制度，由此脫離民事檢察，比如民事公益訴訟，這是新制度的撕裂效應，也是制度創(chuàng)新的合理規(guī)律。

總之，民事檢察的體系化是發(fā)展中的體系化，有監(jiān)督制度的訴訟化落實，也有訴訟問題的監(jiān)督化審視。簡言之，已經(jīng)訴訟化的，要順暢其訴訟通道。無法訴訟化的，要按照監(jiān)督規(guī)律的特點發(fā)揚其特色，積累其經(jīng)驗。而過渡階段的，則要逐步探索過渡至訴訟制度，融入訴訟法。存在反饋問題的，則要予以改革和探索。這就是檢察監(jiān)督規(guī)律與訴訟救濟規(guī)律在發(fā)展層面的銜接與融合，是制度發(fā)展中的彌合鴻溝。

注釋：

[1]參見孫加瑞：《民事行政檢察的審判化誤區(qū)與檢察化回歸》，《國家檢察官學院學報》2012年第3期。

[2]參見湯維建：《民事檢察監(jiān)督制度的定位》，《國家檢察官學院學報》2013年第2期。

[3]參見石少俠：《檢察學新論》，中國檢察出版社2013年版，第13頁。