關(guān)于對(duì)河北省高校政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)制度建立若干方面的思考

劉利鋒 韓永峰

摘? 要：國(guó)家2018年出臺(tái)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理意見以來(lái)，各地陸續(xù)制定了貫徹落實(shí)辦法。政府采購(gòu)績(jī)效管理作為整個(gè)預(yù)算績(jī)效管理體系的組成部分，將是下一步制度制定的重點(diǎn)。本文基于河北預(yù)算績(jī)效和政府采購(gòu)改革的現(xiàn)狀，從政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)制度設(shè)計(jì)基本原則、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)選取、如何實(shí)現(xiàn)與預(yù)算績(jī)效有機(jī)銜接等方面進(jìn)行研究，力圖能夠建立符合高校實(shí)際情況的政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)制度。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績(jī)效;高校;政府采購(gòu);績(jī)效評(píng)價(jià)

基金項(xiàng)目：2018年11月河北省教育科學(xué)規(guī)劃重大招標(biāo)課題--河北省高校政府采購(gòu)業(yè)務(wù)領(lǐng)域深化“放管服”改革研究（課題編號(hào)：1801032）研究成果。

政府采購(gòu)實(shí)行以來(lái)，在規(guī)范財(cái)政支出，提升資金使用效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了巨大作用。經(jīng)過不繼的發(fā)展和完善，預(yù)算編制、采購(gòu)程序、驗(yàn)收管理等各環(huán)節(jié)得到有效控制，基本建立了政府采購(gòu)體系。隨著國(guó)家要求和社會(huì)發(fā)展的改變，政府采購(gòu)管理模式要從以往的前期審批轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮?、事后監(jiān)管。對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，可以起到非常好的事后監(jiān)管作用，在評(píng)價(jià)投資效益，強(qiáng)化政府采購(gòu)實(shí)施單位的主體責(zé)任，引導(dǎo)政府采購(gòu)行為等方面有著積極的作用。《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)）提出，加快建立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，積極開展涉及一般公共預(yù)算等財(cái)政資金的政府采購(gòu)、政府購(gòu)買服務(wù)等方面績(jī)效管理。河北省于2019年出臺(tái)了預(yù)算績(jī)效管理辦法等預(yù)算績(jī)效方面的一系列文件，目前尚未出臺(tái)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)辦法。本文研究的出發(fā)點(diǎn)即是為下一步政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)辦法的出臺(tái)提供支撐。

一、績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀

政府采購(gòu)作為高校預(yù)算資金的一種支出方式，目前國(guó)內(nèi)大部分高校還只是限于任務(wù)管理，即資金是否到位、采購(gòu)是否順利完成、支出任務(wù)是否實(shí)現(xiàn)等。日常對(duì)政府采購(gòu)執(zhí)行情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)控沒有具體落實(shí)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的評(píng)價(jià)缺乏可靠依據(jù)，同時(shí)由于對(duì)問題的問責(zé)追責(zé)不到位，更難以形成剛性約束。在推行公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的大環(huán)境下，從中央到地方逐漸對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效管理予以重視，但還沒有進(jìn)入全面性、規(guī)范性的實(shí)施階段。也由于這個(gè)原因，當(dāng)前作為政府采購(gòu)績(jī)效管理主要手段的評(píng)價(jià)體系尚不成熟，有關(guān)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)指標(biāo)等的科學(xué)合理性還有待于完善。

國(guó)內(nèi)對(duì)于政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)方面的研究主要集中在指標(biāo)體系建設(shè)上，且大多數(shù)指標(biāo)設(shè)定過于煩瑣，計(jì)算公式過于復(fù)雜，與政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的初衷相悖。如廖挺在其論文中從規(guī)范政府采購(gòu)行為等四大方面提出八十余項(xiàng)指標(biāo)，有一定借鑒意義，但面面俱到難以執(zhí)行;張曉麗基于BSC理論選取績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，指標(biāo)結(jié)構(gòu)清晰，但二級(jí)指標(biāo)中部分指標(biāo)值是針對(duì)具體采購(gòu)項(xiàng)目設(shè)定的，部分指標(biāo)值是針對(duì)單位整體采購(gòu)工作設(shè)定的，兩類不同層次的指標(biāo)在同一個(gè)指標(biāo)體系中，本身就是矛盾。在指標(biāo)設(shè)定不合理的前提下，通過菲爾德法確定權(quán)重也就失去了使用價(jià)值。

二、績(jī)效評(píng)價(jià)制度基本原則

（一）目的一致性原則。按照國(guó)家預(yù)算績(jī)效管理制度設(shè)計(jì)目的，主要是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量。與此相對(duì)應(yīng)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的目的應(yīng)主要是通過開展績(jī)效評(píng)價(jià)提升政府采購(gòu)質(zhì)量和效率。政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)各項(xiàng)要求和設(shè)計(jì)應(yīng)按照此目的開展。同時(shí)，政府采購(gòu)政策作為調(diào)控工具之一，可以發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，配合產(chǎn)業(yè)升級(jí)、環(huán)境改造、支持中小微企業(yè)發(fā)展等國(guó)家政策，增加采購(gòu)中小微企業(yè)份額、擴(kuò)大采購(gòu)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品比例、積極采購(gòu)國(guó)內(nèi)自主研發(fā)基礎(chǔ)軟件等，實(shí)現(xiàn)國(guó)家政策意圖。

（二）主體明確原則。政府采購(gòu)活動(dòng)中，參與主體有財(cái)政部門、采購(gòu)單位（包括主管部門和實(shí)際采購(gòu)單位）、代理機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)主體、評(píng)審專家等。按照預(yù)算績(jī)效管理主體范圍要求，政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的主體應(yīng)是財(cái)政部門、采購(gòu)單位。但整個(gè)政府采購(gòu)活動(dòng)的執(zhí)行需代理機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)主體、評(píng)審專家的有效參與和配合，為此應(yīng)在政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)制度外，針對(duì)上述三類主體單獨(dú)制定評(píng)價(jià)或考核辦法。

（三）可行性原則。制度的生命力在于執(zhí)行。政府活動(dòng)涉及環(huán)節(jié)多、任務(wù)量大、時(shí)限性強(qiáng)。具體到各高校，資金量和采購(gòu)量大是其突出特點(diǎn)，相對(duì)一般行政事業(yè)單位采購(gòu)任務(wù)更重。高校內(nèi)負(fù)責(zé)政府采購(gòu)的機(jī)構(gòu)從性質(zhì)上講是教輔機(jī)構(gòu)，需要服務(wù)于校內(nèi)眾多二級(jí)學(xué)院和行政處室。經(jīng)辦人手卻嚴(yán)重不足，甚至有掛靠在財(cái)務(wù)部門現(xiàn)象。業(yè)務(wù)量大和人手不足的矛盾直觀的反映在歷次檢查發(fā)現(xiàn)問題類型上。如2017年河北省開展政府采購(gòu)不規(guī)范問題專項(xiàng)清理，97%的問題都集中在合同備案不及時(shí)等有時(shí)限要求的輕微問題上。在此種情形下，設(shè)計(jì)過于復(fù)雜的評(píng)價(jià)制度最終結(jié)果是流于形式，只能適得其反。

三、評(píng)價(jià)指標(biāo)選取

評(píng)價(jià)指標(biāo)選取是績(jī)效評(píng)價(jià)的前提和主要內(nèi)容，評(píng)價(jià)指標(biāo)選取應(yīng)主要依據(jù)上述基本原則而定。根據(jù)政府采購(gòu)程序，從編制預(yù)算開始至驗(yàn)收投入使用結(jié)束，可以從經(jīng)濟(jì)、效率、效果、滿意度四個(gè)方面設(shè)立指標(biāo)。

（一）經(jīng)濟(jì)指標(biāo)名稱是節(jié)約率，主要考查資金使用情況，是節(jié)約資金和預(yù)算的比值，權(quán)重占到25%。

節(jié)約率=（預(yù)算金額-合同金額）÷預(yù)算金額

設(shè)計(jì)該指標(biāo)的主要目的是鼓勵(lì)各單位節(jié)約使用財(cái)政資金，充分發(fā)揮資金效益。但同時(shí)需要避免出現(xiàn)的問題：一是年初預(yù)算編制不準(zhǔn)確問題，即年初編制政府采購(gòu)預(yù)算前，未經(jīng)過充分的市場(chǎng)調(diào)研，采購(gòu)預(yù)算金額明顯高于實(shí)際采購(gòu)金額情況;二是在采購(gòu)過程中，單純的考慮價(jià)格，忽視采購(gòu)物品質(zhì)量，出現(xiàn)低價(jià)劣品現(xiàn)象。

（二）效率指標(biāo)包括準(zhǔn)備時(shí)間、申報(bào)時(shí)間、采購(gòu)時(shí)間

準(zhǔn)備時(shí)間指預(yù)算下達(dá)后，到申報(bào)政府采購(gòu)計(jì)劃所用時(shí)間。權(quán)重占到10%。申報(bào)時(shí)間指開始申報(bào)，到完成政府采購(gòu)計(jì)劃審批、審核、備案所用時(shí)間。權(quán)重占到5%。采購(gòu)時(shí)間指完成政府采購(gòu)計(jì)劃審批、審核、備案，到簽訂合同所用時(shí)間。權(quán)重占到15%。

上述三個(gè)時(shí)間段，除準(zhǔn)備時(shí)間基本由各采購(gòu)單位自行決定外，申報(bào)時(shí)間和采購(gòu)時(shí)間涉及的環(huán)節(jié)較多，既涉及到采購(gòu)單位辦理環(huán)節(jié)、也涉及到采購(gòu)單位主管部門、財(cái)政部門、公共資源交易部門等環(huán)節(jié)，每一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會(huì)影響最終的時(shí)間考核值。為此，三個(gè)時(shí)間段應(yīng)再具體細(xì)分，明確各環(huán)節(jié)責(zé)任單位的時(shí)間要求，避免出現(xiàn)財(cái)政部門單向指定考核辦法但排除了自身責(zé)任的情況。

（三）效果指標(biāo)包括驗(yàn)收結(jié)果、使用情況。

驗(yàn)收結(jié)果指是否符合招標(biāo)要求、合同約定，以及最終用戶滿意度。權(quán)重占到20%。投資效益指驗(yàn)收通過后是否如期投入使用，以及使用的負(fù)荷情況。負(fù)荷情況為實(shí)際使用機(jī)時(shí)與教育部規(guī)定機(jī)時(shí)的比值。權(quán)重占到20%。

（四）滿意度指標(biāo)。指采購(gòu)的設(shè)備、服務(wù)等使用主體的滿意情況。權(quán)重占5%。

采購(gòu)項(xiàng)目績(jī)效得分=節(jié)約率+準(zhǔn)備時(shí)間+申報(bào)時(shí)間+采購(gòu)時(shí)間+驗(yàn)收結(jié)果+使用情況+滿意度

每項(xiàng)指標(biāo)的具體數(shù)值設(shè)定不在本文中論述，可采取抽樣、市場(chǎng)調(diào)查、評(píng)估等方法確定。

四、與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的有機(jī)銜接

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是全面評(píng)價(jià)，政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)是專項(xiàng)評(píng)價(jià)，后者是前者的有機(jī)組成部分;預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)開展時(shí)間較早，政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)剛剛啟動(dòng)。兩類評(píng)價(jià)既區(qū)分又聯(lián)系的關(guān)系決定了政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)需有機(jī)融入到預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中。

一是從指標(biāo)體系設(shè)定上，政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)大致類似，如預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)一級(jí)指標(biāo)分為產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)等，政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)一級(jí)指標(biāo)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、效率指標(biāo)、效果指標(biāo)、滿意度指標(biāo)等，做到了一級(jí)指標(biāo)結(jié)構(gòu)的基本對(duì)應(yīng)。

二是從評(píng)價(jià)組織的主體上，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)由財(cái)政部門專職負(fù)責(zé)績(jī)效管理的處室負(fù)責(zé)，政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)由財(cái)政部門負(fù)責(zé)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的處室負(fù)責(zé)，政出兩門往往會(huì)造成執(zhí)行單位無(wú)所適從。此種情況下，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)起主導(dǎo)作用，政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)起配合作用。或兩種評(píng)價(jià)共同交于第三處室一并經(jīng)辦（財(cái)政部門內(nèi)專司監(jiān)督的處室）。

三是從評(píng)價(jià)時(shí)間和結(jié)果應(yīng)用上，評(píng)價(jià)組織的主體統(tǒng)一后，評(píng)價(jià)時(shí)間便可統(tǒng)一安排。評(píng)價(jià)結(jié)果由第三處室分頭交辦原定政策處室，作為考核通報(bào)、資金獎(jiǎng)勵(lì)的依據(jù)。

五、強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)措施

（一）創(chuàng)新政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)方法

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府采購(gòu)范圍不斷擴(kuò)大，依靠采購(gòu)單位自評(píng)的方式已經(jīng)不能滿足政府采購(gòu)日益擴(kuò)大的范圍和日漸增加的體量，必須對(duì)其進(jìn)行改進(jìn)?？?jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)充分結(jié)合政府采購(gòu)貨物、服務(wù)、工程的不同類別、不同特點(diǎn)開展，必要時(shí)采取購(gòu)買社會(huì)第三方服務(wù)方式開展評(píng)價(jià)。

（二）提高政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的信息化程度

目前在政府采購(gòu)中電子開、評(píng)標(biāo)被越來(lái)越多地使用，政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)也應(yīng)順應(yīng)這種發(fā)展形勢(shì)，不斷提高信息化程度，充分發(fā)揮新技術(shù)在收集、處理、分析數(shù)據(jù)和信息方面的優(yōu)勢(shì)，努力建立政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的平臺(tái)系統(tǒng)，形成政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)信息體系。

（三）完善政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的反饋評(píng)價(jià)體系

政府采購(gòu)具有一定的復(fù)雜性，要想對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效進(jìn)行真實(shí)評(píng)價(jià)，必須要建立有效的反饋評(píng)價(jià)體系。目前，我國(guó)政府預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)僅以評(píng)價(jià)報(bào)告為依據(jù)，且評(píng)價(jià)報(bào)告水平參差不齊，尚未能建立起反饋評(píng)價(jià)體系。應(yīng)該建立從績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)出發(fā)，通過結(jié)合相關(guān)理論和我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐，有自身特色的評(píng)價(jià)體系，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作起到積極推動(dòng)作用。

（四）完善對(duì)政府采購(gòu)的監(jiān)督追責(zé)機(jī)制

目前尚未建立對(duì)政府采購(gòu)的監(jiān)督追責(zé)機(jī)制，在監(jiān)督過程中往往不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)所有問題，即使發(fā)現(xiàn)了問題，追責(zé)也很困難。今后，一方面，要強(qiáng)化對(duì)采購(gòu)的監(jiān)督，建立“事前、事中、事后”的全過程監(jiān)督體系，事前對(duì)采購(gòu)的預(yù)算編制進(jìn)行監(jiān)督、事中對(duì)采購(gòu)的全流程進(jìn)行監(jiān)督、事后對(duì)采購(gòu)成果進(jìn)行跟蹤調(diào)查，通過全過程監(jiān)督完成對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)控。同時(shí)梳理出各環(huán)節(jié)的負(fù)責(zé)人，有效防治互相推諉以及責(zé)任落實(shí)不到位的現(xiàn)象。另一方面，要完善追責(zé)機(jī)制，績(jī)效評(píng)價(jià)的意義就在于被評(píng)價(jià)單位要根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)存在的問題進(jìn)行處理，但評(píng)價(jià)報(bào)告只能對(duì)采購(gòu)活動(dòng)的具體情況給出評(píng)價(jià)，針對(duì)具體問題的整改還要被評(píng)價(jià)單位獨(dú)立開展。如果被評(píng)價(jià)單位缺乏修改的主觀能動(dòng)性，對(duì)評(píng)價(jià)報(bào)告提出的問題置之不理，那么評(píng)價(jià)就沒有意義。

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作者簡(jiǎn)介：

劉利鋒（1984.06-），男，漢族，河北邯鄲人，本科，現(xiàn)任職河北省教育廳會(huì)計(jì)核算中心，中級(jí)經(jīng)濟(jì)師;研究方向：高校財(cái)務(wù)管理。