政府購買服務(wù)優(yōu)勢、困境和優(yōu)化

夏苗苗

摘要：我國正處于管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變之際，政府購買服務(wù)政策作為一項服務(wù)性政策，在一定程度上為解決社會問題，緩解社會矛盾，提供社會福利找到了新的途徑和渠道。本文一方面認(rèn)為政府購買服務(wù)從資金、活動空間與合法性等方面積極地影響了我國社會組織和企事業(yè)單位的發(fā)展;另一方面，社會組織和企事業(yè)單位參與政府購買服務(wù)過程中也出現(xiàn)了一些困境，如缺乏針對性和獨(dú)立性、缺乏規(guī)范競標(biāo)和監(jiān)督機(jī)制、組織專業(yè)水平低等，從而政府需要通過一些措施來規(guī)避政府購買服務(wù)過程中的缺陷。

關(guān)鍵詞：政府購買服務(wù);“扶持之手”;“掠奪之手”

中圖分類號：F2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.25.005

0引言

政府購買服務(wù)，即政府通過直接撥款或公開招標(biāo)方式，根據(jù)社會組織和企事業(yè)單位提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，把原來直接提供的公共服務(wù)事項，交給有資質(zhì)的社會組織和企事業(yè)單位來完成，在服務(wù)實(shí)施完成后，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估后支付服務(wù)費(fèi)用。在國家日益富強(qiáng)、貧富差距日益增大的國情下，人民對于美好生活的需求促使政府提供社會福利服務(wù)來保障人民的美好生活，維持社會公平與穩(wěn)定，如提供醫(yī)療服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、青少年服務(wù)等。為了提高行政效率、緩解政府壓力，政府將部分職能交由社會組織和企事業(yè)單位承擔(dān)，一方面促進(jìn)了它們的發(fā)展，但是另一方面，由于政府行政性的管理，社會組織和企事業(yè)單位也未能完全發(fā)揮出其功能滿足人民日益增長的美好生活需求。

1政府購買服務(wù)的“扶持之手”

政府購買服務(wù)是政府“扶持之手”，政府購買服務(wù)這項政策在運(yùn)作以來為社會組織和企事業(yè)單位的發(fā)展提供了諸多幫扶措施，為社會的公平穩(wěn)定作出了積極貢獻(xiàn)，為社會的蓬勃發(fā)展形成了積極影響。

1.1提供資金支持

克萊默曾提出，借助政府購買服務(wù)的經(jīng)費(fèi)資助，很多社會組織和企事業(yè)單位得以維持或擴(kuò)大規(guī)模，并能夠使一般服務(wù)變得多元化。我國的社會組織和企事業(yè)單位的發(fā)展過程中，資金短缺是阻礙其蓬勃發(fā)展的原因之一。社會組織和企事業(yè)單位參與到政府購買服務(wù)中，承擔(dān)原來由政府提供的公共服務(wù)，是它們獲得資金的重要途徑。社會組織和企事業(yè)單位可以利用政府財政資源開展服務(wù)，創(chuàng)造社會價值，營造良好社會形象，同時解決資金短缺問題。政府購買服務(wù)中資金流向社會組織和企事業(yè)單位，可以擴(kuò)大社會組織和企事業(yè)單位大的經(jīng)營規(guī)模，提升組織服務(wù)能力。

1.2提供活動空間

政府購買服務(wù)使政府將部分政府職能轉(zhuǎn)移，我國政府的主要職能應(yīng)是“掌舵”而不是“劃槳”，政府購買服務(wù)政策的實(shí)施讓政府在公共服務(wù)領(lǐng)域回歸“掌舵”，讓社會組織和企事業(yè)單位“劃槳”。隨著我國的政府購買服務(wù)的日益發(fā)展，社會組織和企事業(yè)單位的活動空間也將日益廣闊。政府購買服務(wù)最開始出現(xiàn)在城市社會組織和企事業(yè)單位養(yǎng)老服務(wù)。隨著政府采購服務(wù)項目的日益增多，地方政府開始嘗試在更廣泛的領(lǐng)域應(yīng)用。從目前來看，政府所購買的服務(wù)類型已涉及市政設(shè)施維護(hù)、養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、殘疾老人照顧服務(wù)等多種領(lǐng)域。

1.3提供合法性渠道

社會組織和企事業(yè)單位開展社會福利服務(wù)必須建立在合法性的基礎(chǔ)上，但是因為經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的制約，我國非政府組織在服務(wù)中所發(fā)揮的作用有限，公眾對于社會組織和企事業(yè)單位開展的服務(wù)認(rèn)可度低并心存疑慮。政府購買服務(wù)政策下，政府和社會組織和企事業(yè)單位之間形成一種契約關(guān)系，由此確認(rèn)了社會組織和企事業(yè)單位作為服務(wù)提供主體，從而它們在日后提供服務(wù)、開展活動的過程中可以獲得多方支持，更加便利和高效。同時，政府購買服務(wù)不斷規(guī)范，走上法制化道路。政府通過出臺相關(guān)行政法規(guī)來保障政府購買服務(wù)的實(shí)施，確立政府購買服務(wù)的主旨，主要目標(biāo)以及具體流程，真正使服務(wù)做到規(guī)范化，程序正當(dāng)，提高服務(wù)的效率和公平。

2政府購買服務(wù)的“掠奪之手”

政府也可充當(dāng)“掠奪之手”，由于我國政府購買服務(wù)的社會政策發(fā)展時間較短，承包服務(wù)的組織往往會因為一些行政性的管理而增加發(fā)展的難度，產(chǎn)生一些消極影響。

2.1缺乏針對性和獨(dú)立性

由于國家對社會組織和企事業(yè)單位承擔(dān)社會公共服務(wù)進(jìn)行行政性管理，制定固化標(biāo)準(zhǔn)，社會組織和企事業(yè)單位在實(shí)際活動中受限。在社會組織和企事業(yè)單位開展服務(wù)中，政府為了保證一定的效率，會制定相應(yīng)的量化指標(biāo)作為評估審核的標(biāo)準(zhǔn)，而社會組織和企事業(yè)單位開展服務(wù)本應(yīng)從服務(wù)對象角度出發(fā)，為服務(wù)對象制定相應(yīng)的服務(wù)流程，這就產(chǎn)生了“共性”和“個性”之間的矛盾。有了量化指標(biāo)，社會組織和企事業(yè)單位就必須依靠指標(biāo)作為必須完成的任務(wù)，案主具有差異性，不能依靠一套標(biāo)準(zhǔn)來衡量所有需要服務(wù)的案主。因此，政府購買服務(wù)對于特定的服務(wù)對象缺乏針對性。同樣，由于依靠政府的資金支持，量化指標(biāo)等使社會組織和企事業(yè)單位的獨(dú)立性遭受損害，開展的活動也受到政府的制約。

2.2缺乏規(guī)范競標(biāo)和監(jiān)督機(jī)制

政府購買服務(wù)中，政府會因為追求效率，缺乏對招標(biāo)機(jī)構(gòu)的考核監(jiān)督;同樣，也會因為公平進(jìn)行招標(biāo)機(jī)構(gòu)考核而降低活動效率。政府購買服務(wù)獲取的利益導(dǎo)致的政府行為，容易成為滋生腐敗的溫床。不規(guī)范的政府購買服務(wù)行為，難免會向與其有千絲萬縷聯(lián)系的社會組織和企事業(yè)單位傾斜，由此帶來不公平競爭。政府在購買服務(wù)中為了追求效率，往往在招標(biāo)過程中政府沒有完全建立監(jiān)督和管理體系，致使很多不符合條件的社會組織和企事業(yè)單位也能夠參與到競爭招標(biāo)的過程中去并且競標(biāo)成功，而不少有條件或者條件比較優(yōu)秀的組織不能夠參與競標(biāo)。同時，在不完善的監(jiān)督機(jī)制下，某些社會組織和企事業(yè)單位容易產(chǎn)生服務(wù)質(zhì)量差和中飽私囊的可能性，也未能服務(wù)質(zhì)量形成評價，未能形成良好的反饋機(jī)制改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量。這些行為造成了政府財政資金浪費(fèi)，還損害了政府威信。

2.3組織專業(yè)水平低

社會組織和企事業(yè)單位的專業(yè)水平?jīng)Q定了服務(wù)實(shí)施的效果，資質(zhì)良好的組織可以提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，反之，專業(yè)化水平低的組織難以提供令社會公眾滿意的公共服務(wù)。在不理想的外部環(huán)境下，一個業(yè)務(wù)經(jīng)驗豐富的組織可以采取有效決策來解決困境并達(dá)到良好效果。但是，由于政府購買服務(wù)發(fā)展時間較短、缺乏經(jīng)驗、專業(yè)的社工人員不足等問題，目前中國的社會組織和企事業(yè)單位承擔(dān)公共服務(wù)的專業(yè)化水平普遍較低。社會組織和企事業(yè)單位在承接項目后，容易導(dǎo)致服務(wù)走過場，服務(wù)實(shí)施效果普遍難以滿足社會公眾需求。

3政府購買服務(wù)的優(yōu)化

政府購買服務(wù)的優(yōu)化既需要政府扶持，也需要社會組織和企事業(yè)單位自身的努力。政府購買服務(wù)政策下，雙方的努力可以促進(jìn)政府與社會組織和企事業(yè)單位之間的均衡關(guān)系。

3.1提供差異化服務(wù)，開辟資金供給渠道

在社會組織和企事業(yè)單位為社會群眾提供服務(wù)的過程中，所有的購買服務(wù)都是以社會組織和企事業(yè)單位為主體的，它們一方面鏈接政府資源，另一方面幫助協(xié)調(diào)案主的問題。在鏈接政府資源的過程中，社會組織和企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)做好準(zhǔn)備，了解案主的需求，有的放矢，針對不同的需求，提供差異化的服務(wù)。在幫助協(xié)調(diào)案主問題的過程中，它們應(yīng)當(dāng)主動采取相關(guān)治療方法，在力所能及的范圍內(nèi)給予幫助。我國社會組織和企事業(yè)單位依靠政府提供的資金進(jìn)行社會活動，當(dāng)資金缺乏時，就會對政府產(chǎn)生依賴性。因此，社會組織和企事業(yè)單位可以拓寬資金來源渠道，如基金支持、社會捐贈、項目營收等，從而降低對政府部門資金的依賴性，提高資金來源的穩(wěn)定性。

3.2建立多元監(jiān)督機(jī)制

充分發(fā)揮多元主體的監(jiān)督作用，在發(fā)布招標(biāo)文件后，政府應(yīng)該對社會組織和企事業(yè)單位的水平和資歷做一個充分的了解;在招標(biāo)完成后，政府應(yīng)將招標(biāo)過程披露于公眾，將政府招標(biāo)工作透明化;在服務(wù)的過程中，政府、社會組織和企事業(yè)單位以及社會公眾都應(yīng)該盡自己的一份力，起到監(jiān)督作用，真正做到陽光下的服務(wù)。其次要確保政府購買服務(wù)中每個流程都能得到監(jiān)督，同時，采取多元監(jiān)督機(jī)制監(jiān)督服務(wù)過程，可以對提供公共服務(wù)的過程進(jìn)行實(shí)地考察等，而不僅僅依靠一些量化指標(biāo)。有了良好的監(jiān)督機(jī)制，社會組織和企事業(yè)單位可以充分得到發(fā)展，緩解政府職能的部分缺失。

3.3提高組織專業(yè)水平

社會組織和企事業(yè)單位需要與時俱進(jìn)，學(xué)習(xí)先進(jìn)的、成功的經(jīng)驗，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢。在政府購買服務(wù)政策下，社會組織和企事業(yè)單位是服務(wù)主體，因此它們的水平制約著服務(wù)的水平。社會組織和企事業(yè)單位需要在開展服務(wù)的過程中不斷總結(jié)經(jīng)驗并記錄，結(jié)合實(shí)務(wù)經(jīng)驗，提升自己的能力和水平。政府應(yīng)該建立社會組織和企事業(yè)單位準(zhǔn)入制度。一方面提高社會組織和企事業(yè)單位的競標(biāo)準(zhǔn)入門檻，另一方面建立適當(dāng)?shù)牡燃壷贫却龠M(jìn)和激勵組織加強(qiáng)自建設(shè)和提高服務(wù)質(zhì)量。在政府購買社會組織和企事業(yè)單位服務(wù)中，可向評估結(jié)果較好的社會組織和企事業(yè)單位適當(dāng)傾斜，嘗試推進(jìn)市場招投標(biāo)和專家議標(biāo)相結(jié)合，確保高效服務(wù)，兼顧公平效率。

4結(jié)論

政府購買服務(wù)是社會組織和企事業(yè)單位發(fā)展的“扶持之手”，同時也是其發(fā)展的“掠奪之手”。社會組織和企事業(yè)單位要抓住政府購買社會服務(wù)的巨大機(jī)會，開辟多元的資金渠道，保持自身的獨(dú)立性，也要針對不同的服務(wù)對象提供差異化的服務(wù);政府要加強(qiáng)對于招標(biāo)會過程的改進(jìn)，選擇資質(zhì)良好的社會組織和企事業(yè)單位，采取多元的監(jiān)督機(jī)制;社會組織和企事業(yè)單位也要總結(jié)服務(wù)經(jīng)驗提高自身承包社會公共服務(wù)的專業(yè)化水平。政府與社會組織和企事業(yè)單位要建立良好關(guān)系，提高政府購買服務(wù)的質(zhì)量，為人民的生活謀取福利。

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