信用承諾制建設(shè)存在的問題與對(duì)策建議

朱磊

摘要：在我國(guó)積極探索推進(jìn)信用監(jiān)管體系構(gòu)建，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管的過程中，信用承諾作為一種重要手段被引入和提出。從信用承諾制度建設(shè)的背景、發(fā)展現(xiàn)狀等四個(gè)方面分析了存在的主要問題，并給出對(duì)策建議，以期信用承諾制度能夠充分發(fā)揮正面作用，助推我國(guó)信用監(jiān)管體系構(gòu)建，社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：信用監(jiān)管;信用承諾;信用

中圖分類號(hào)：D035? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2020）07-0056-03

On the problems and Countermeasures in the construction of credit commitment system of the construction of the government's credit supervision system

Zhu Lei

（Zhejiang credit center， Hangzhou 310000）

Abstract： In the process of actively exploring and promoting the construction of credit supervision system and strengthening the supervision in process and afterwards， credit commitment is introduced and proposed as an important means.This paper introduces the background and development status of the construction of credit commitment system， analyzes the main problems from four aspects， and gives countermeasures and suggestions， in order to give full play to the positive role of credit commitment system， promote the construction of credit supervision system in China， and modernize the social governance system and governance capacity.

Key words： credit supervision;credit commitment; credit

一、信用承諾制建設(shè)背景

自國(guó)家推進(jìn)“放管服”改革以來，2013-2017年期間，先后取消和下放國(guó)務(wù)院部門行政審批事項(xiàng)的比例達(dá)44%，清理規(guī)范國(guó)務(wù)院行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)達(dá)74%，工商登記前置審批事項(xiàng)壓減87%。在“放”和“服”上，取得了巨大進(jìn)展。但是，“放”并不等于放任自由，還要有相應(yīng)的“管”。目前，國(guó)家正在探索推進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開”和信用監(jiān)管兩種監(jiān)管方式。

在構(gòu)建信用監(jiān)管體系時(shí)，信用承諾制度被提了出來。2014年6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》提出“逐步建立行政許可申請(qǐng)人信用承諾制度，并開展申請(qǐng)人信用審查”。2019年7月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》提出，建立健全信用承諾制度。在辦理適用信用承諾制的行政許可事項(xiàng)時(shí)，申請(qǐng)人承諾符合審批條件并提交有關(guān)材料的，應(yīng)予即時(shí)辦理，信用狀況較好的，加快辦理進(jìn)度。書面承諾履約情況記入信用記錄，作為事中、事后監(jiān)管的重要依據(jù)。同時(shí)，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體主動(dòng)向社會(huì)作出信用承諾。支持行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)建立健全行業(yè)內(nèi)信用承諾制度，加強(qiáng)行業(yè)自律。

在地方上，浙江省、湖北省、天津市、陜西省等地已出臺(tái)信用承諾制建設(shè)相關(guān)制度文件，并作了積極探索嘗試。如2017年10月印發(fā)的《陜西省市場(chǎng)主體信用承諾工作指引》明確，各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在管理和服務(wù)活動(dòng)中，或依法實(shí)施“容缺受理”“減證便民”等便利服務(wù)措施時(shí)，推行市場(chǎng)主體信用承諾制度;2018年8月，浙江省發(fā)展改革委批復(fù)同意諸暨市開展企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制改革全流程信用監(jiān)管試點(diǎn)，通過承諾制，實(shí)現(xiàn)企業(yè)投資項(xiàng)目篩評(píng)期、開工前、建設(shè)期、竣工驗(yàn)收期、投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)期五個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的全流程信用監(jiān)管，強(qiáng)化政府和投資者的契約意識(shí)和誠(chéng)信意識(shí)，創(chuàng)造投資最優(yōu)環(huán)境;2018年9月印發(fā)的《湖北省信用辦關(guān)于全面建立信用承諾制度的通知》明確，全面建立信用承諾機(jī)制，進(jìn)一步簡(jiǎn)化市場(chǎng)主體在申請(qǐng)市場(chǎng)準(zhǔn)入時(shí)的手續(xù)，強(qiáng)化市場(chǎng)主體的責(zé)任意識(shí)，促進(jìn)市場(chǎng)主體依法誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，依托信息公示，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管;同時(shí)間，印發(fā)的《天津市“一制三化”改革信用承諾辦法（試行）》明確，推行承諾審批，要求市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）實(shí)施的各類事項(xiàng)均可采取申請(qǐng)材料容缺和具備條件承諾的方式辦理。

二、信用承諾制建設(shè)現(xiàn)狀

（一）信用承諾領(lǐng)域

目前，信用承諾應(yīng)用主要集中在行政審批、信用修復(fù)、市場(chǎng)交易三個(gè)領(lǐng)域。1.行政審批領(lǐng)域信用承諾主要是指，市場(chǎng)主體在辦理相關(guān)行政審批事項(xiàng)時(shí)，根據(jù)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的要求，就自身的信用狀況，材料的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性，及違約責(zé)任等作出信用承諾，從而享受容缺受理、提前辦理等便利服務(wù);2.信用修復(fù)領(lǐng)域信用承諾主要是指，按照“信用中國(guó)”網(wǎng)站行政處罰信息信用修復(fù)指南規(guī)定，涉及一般失信行為的行政處罰信息和涉及嚴(yán)重失信行為的行政處罰信息的信用修復(fù)，市場(chǎng)主體作出信用修復(fù)承諾書，作為信用修復(fù)的申請(qǐng)材料之一;3.市場(chǎng)交易領(lǐng)域信用承諾主要是指，市場(chǎng)主體為提高自身形象獲得顧客或合作對(duì)象信任，就自身產(chǎn)品的質(zhì)量或者售后服務(wù)作出承諾，向社會(huì)公開，并接受社會(huì)各界監(jiān)督。

（二）信用承諾模式

主要有三種應(yīng)用模式：一是“容缺受理”類，市場(chǎng)主體在辦理登記備案、行政審批等事項(xiàng)時(shí)，在不能全部提交申請(qǐng)材料的情況下，承諾在一定期限內(nèi)補(bǔ)齊符合法定條件的全部的申請(qǐng)材料，行政機(jī)關(guān)當(dāng)場(chǎng)或在承諾審批時(shí)限內(nèi)受理并作出行政審批決定;二是“自我證明”類，市場(chǎng)主體在按照法定程序和條件辦理行政事項(xiàng)時(shí)，信用承諾是其中的申請(qǐng)材料之一，市場(chǎng)主體必須按照相關(guān)部門規(guī)定的格式和要求，填寫信用承諾書，自我證明信用狀況，并向社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督;三是“證明材料替代類”，市場(chǎng)主體在辦理企業(yè)住所（經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所）等注冊(cè)登記事項(xiàng)時(shí)，只需作出信用承諾，不再提交權(quán)屬證明、租賃協(xié)議等各類證明材料，行政機(jī)關(guān)給予登記辦理。

（三）信用承諾內(nèi)容

信用承諾內(nèi)容大致可以分為四方面：第一，遵紀(jì)守法和履約。承諾嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章，職業(yè)道德或者行業(yè)規(guī)范，嚴(yán)格履行合同、協(xié)議等約定的義務(wù)，不會(huì)做出違法失信行為;第二，信用狀況。承諾本單位（個(gè)人）到目前為止無違法違規(guī)、較重或嚴(yán)重失信記錄;第三，申請(qǐng)材料或產(chǎn)品質(zhì)量。市場(chǎng)主體承諾所填報(bào)的申請(qǐng)材料真實(shí)、準(zhǔn)確和完整，無偽造、編造、隱瞞等虛假行為，產(chǎn)品質(zhì)量或服務(wù)達(dá)到相關(guān)國(guó)家或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn);第四，違約后果。承諾自愿接受行業(yè)主管部門監(jiān)管、整改，在政府部門門戶網(wǎng)站上公示并接受社會(huì)各界監(jiān)督，接受信用聯(lián)合懲戒等等。

（四）信用承諾結(jié)果應(yīng)用

信用承諾履行與否將記入市場(chǎng)主體的信用記錄，作為政府部門事中事后監(jiān)管的參考，主要包括作為是否可以繼續(xù)享受“綠色通道”和“容缺受理”等辦事便利措施的參考，作為實(shí)施行業(yè)信用分類監(jiān)管的重要參考，作為扶持政策延續(xù)或中止的重要依據(jù)，作為表彰獎(jiǎng)勵(lì)、評(píng)先評(píng)優(yōu)、資質(zhì)評(píng)定的參考依據(jù)等。

三、存在的主要問題

（一）法律效力問題

在《合同法》中，承諾是訂立合同的一種方式。《合同法》第二十一條規(guī)定，承諾是受要約人同意要約的意思表示。但信用承諾并不完全等同于《合同法》中的承諾，它不是市場(chǎng)主體之間的要約與受要約，而更多的是市場(chǎng)主體在辦理行政事項(xiàng)時(shí)向國(guó)家行政機(jī)關(guān)作出的一種道德層面上的承諾。從目前實(shí)施情況看，信用承諾的內(nèi)容，特別是違約責(zé)任是不能超出現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的。換句話說，不能通過信用承諾形式，增加新的行政處罰措施，信用承諾書也不能作為影響政府部門實(shí)施行政處罰定性和定量的參考依據(jù)。

（二）承諾內(nèi)容的有效性問題

從現(xiàn)有信用承諾內(nèi)容來看，大部分條款內(nèi)容均是法律法規(guī)規(guī)章已經(jīng)規(guī)定的，本身都是各個(gè)法人、自然人或其他組織在生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、工作、生活、學(xué)習(xí)等過程中應(yīng)該嚴(yán)格遵守和做到的，或者是誠(chéng)信道德層面的普適性要求，如，講職業(yè)道德、不缺斤短兩、不夸大宣傳等，這些內(nèi)容相對(duì)來講很籠統(tǒng)，針對(duì)性不強(qiáng)。在工作實(shí)踐中，往往流于形式。特別是違背信用承諾的后果，多數(shù)文件或信用承諾文書沒有，或者只作原則性表述，承擔(dān)違背信用承諾的責(zé)任和因此導(dǎo)致的后果，但是什么責(zé)任和后果卻未具體明確，承諾人不清楚，很多要求作出信用承諾的部門和政府工作人員也不清楚，很難落地。

（三）必要性問題

目前，很多地方正積極推進(jìn)“放管服”改革，比如浙江省“最多跑一次”、廣東省“粵省事”、江蘇省“不見面審批”等等，取得了積極的成效。通過“減流程、減材料、減環(huán)節(jié)、減時(shí)間”，很多事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)了一次辦、網(wǎng)上辦、不見面辦，打造了“讓數(shù)據(jù)跑路、讓部門跑路、讓群眾少跑腿”的新模式?？梢哉f，該減的材料都減了，該壓縮的流程都?jí)嚎s了，該合并的事項(xiàng)都合并了，能聯(lián)辦的也聯(lián)辦了，能網(wǎng)上辦的在家辦的也實(shí)施了，在這種背景下，信用承諾最主要的作用，即“容缺受理、優(yōu)先辦理”綠色通道的效果會(huì)大打折扣，其定位需要作一步研究。

（四）記錄與執(zhí)行問題

信用承諾制從概念到形式，從形式到發(fā)揮作用，就必然要記錄與執(zhí)行。而要記錄與執(zhí)行，就必然要有一整套的制度和工作機(jī)制去保障。但目前，個(gè)別地方推出信用承諾后，信用承諾的內(nèi)容信息由誰記錄、執(zhí)行情況由誰去檢查核實(shí)，違背信用承諾的懲戒措施有哪些、由誰去執(zhí)行，相關(guān)信息記錄在哪里、如何互通等等問題尚未得到解決，信用承諾制的閉環(huán)沒有形成，其真正發(fā)揮的作用也就會(huì)與預(yù)期相距甚遠(yuǎn)。

（五）威懾力問題

在法律層面，信用承諾不是行政許可、行政確認(rèn)、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政獎(jiǎng)勵(lì)等任一種行政行為，而是被作為政府轉(zhuǎn)變職能、強(qiáng)化服務(wù)的一種重要舉措，其推行的根本目的是便民。因此，沒有充分的法律條款作為依據(jù)的信用承諾，其違背的后果很輕，失諾的成本很低，僅僅只能作為政府部門作出某種行政行為的一個(gè)參考因素，其威懾力嚴(yán)重不足。而這種威懾力不足，很有可能會(huì)被一些不法分子鉆了漏洞，通過虛假承諾擠占更多的行政資源和市場(chǎng)資源，反而讓真正的遵紀(jì)守法者受到傷害。

四、對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)信用承諾制研究，厘清概念邊界

信用承諾制推行的前提應(yīng)是相信市場(chǎng)主體誠(chéng)實(shí)守信，但目前我國(guó)違法失信成本低，失信現(xiàn)象頻發(fā)，因此在全國(guó)范圍內(nèi)推行信用承諾制，應(yīng)慎重和加強(qiáng)調(diào)查研究，厘清信用承諾制的概念和邊界，明確可以實(shí)施信用承諾制的領(lǐng)域、行為或事項(xiàng)，信用承諾文書的格式和內(nèi)容。對(duì)于涉及國(guó)家安全、公共安全、生態(tài)安全、金融安全、文化安全、安全生產(chǎn)、公共利益和直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)等特殊重要的行政事項(xiàng)，則不宜推行信用承諾制。

（二）組織開展信用承諾制試點(diǎn)，以點(diǎn)帶面推開

東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，信息化程度高，隨著“放管服”改革的深入推進(jìn)，便民化程度已經(jīng)非常高。鑒于此，建議在中西部地區(qū)選取若干個(gè)有基礎(chǔ)、有條件、有意愿的省份或地區(qū)開展信用承諾制試點(diǎn)，全面梳理符合開展信用承諾的行政事項(xiàng)，按照先易后難、先點(diǎn)后面的原則，先從某個(gè)部門某個(gè)權(quán)力事項(xiàng)辦理率先開始，明確試點(diǎn)內(nèi)容和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，成功后再逐步擴(kuò)大到其他行業(yè)領(lǐng)域，最終實(shí)現(xiàn)應(yīng)諾盡諾。通過開展信用承諾制試點(diǎn)，讓老百姓辦事辦企少跑路、不跑路，實(shí)現(xiàn)信用有價(jià)、信用惠民。

（三）加強(qiáng)信用承諾頂層制度設(shè)計(jì)，形成制度閉環(huán)

推動(dòng)信用承諾制度內(nèi)容寫進(jìn)相關(guān)行業(yè)法律法規(guī)，明確信用承諾行為的法律地位，以及失諾的法律責(zé)任和后果，為推行信用承諾提供法律依據(jù)。建立健全信用承諾制度，涵蓋信用承諾簽署、記錄、核查、獎(jiǎng)懲、反饋等各流程各環(huán)節(jié)，形成制度閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)部門操作有規(guī)、銜接順暢，切實(shí)防止“有諾不遵，失諾不管”，讓不法分子鉆漏洞，出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象，破壞正常的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。

（四）加強(qiáng)信用承諾信息互通，強(qiáng)化聯(lián)合獎(jiǎng)懲

加強(qiáng)信用承諾信息標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，統(tǒng)一規(guī)范采集、交換共享標(biāo)準(zhǔn)。條件成熟后，加快開展政府各類辦事系統(tǒng)改造，增加信用承諾錄入、查詢、核查、記錄、反饋相關(guān)功能，建立健全信用承諾信息歸集報(bào)送機(jī)制，由各省（市、區(qū)）信用平臺(tái)統(tǒng)一歸集后，依托全國(guó)信用信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信用承諾信息跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的互聯(lián)互通和交換共享。推動(dòng)信用承諾信息納入各地公共信用信息目錄和信用評(píng)價(jià)，在行政審批、行政監(jiān)管、公共資源交易、基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、財(cái)政資金補(bǔ)助、評(píng)優(yōu)評(píng)先等行政管理事項(xiàng)中應(yīng)用信用承諾信息。通過全國(guó)信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制，充分發(fā)揮信用承諾作用，在便民利民的同時(shí)，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，營(yíng)造出守諾踐諾的良好社會(huì)氛圍。

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[責(zé)任編輯：蘭欣卉]

收稿日期： 2020-04-28

作者簡(jiǎn)介： 朱 磊（1986- ），男，安徽宿州人，經(jīng)濟(jì)師，碩士，研究方向：社會(huì)信用體系建設(shè);區(qū)域開發(fā)與可持續(xù)發(fā)展。