房屋建筑和市政工程建設(shè)承發(fā)包交易中投標(biāo)擔(dān)保問題的思考

李大軍 翟懷榮

建設(shè)工程投標(biāo)擔(dān)保是用市場化手段防范和化解工程承發(fā)包交易風(fēng)險的一項重要制度，其在依法必須招標(biāo)的建設(shè)項目招投標(biāo)活動中主要以投標(biāo)保證金制度約束投標(biāo)人的投標(biāo)行為。投標(biāo)保證金是投標(biāo)人按照招標(biāo)文件規(guī)定的形式和金額向招標(biāo)人遞交的，約束投標(biāo)人履行其投標(biāo)義務(wù)的擔(dān)保。招投標(biāo)作為一種特殊的合同締結(jié)過程，投標(biāo)保證金所擔(dān)保的主要是合同締結(jié)過程中招標(biāo)人的權(quán)利。投標(biāo)擔(dān)保制度的推行，對規(guī)范工程承發(fā)包交易行為，保障從事建設(shè)工程活動各方的合法權(quán)益具有重要作用，也是構(gòu)建企業(yè)資質(zhì)、誠信體系、工程保證擔(dān)保相結(jié)合的市場運(yùn)行機(jī)制的重要一環(huán)。

筆者曾就此問題對山東省內(nèi)多個地市進(jìn)行過調(diào)研，其中煙臺是一個很有代表性的樣本。煙臺一直重視建設(shè)工程投標(biāo)擔(dān)保制度推行和建設(shè)工作，較早對此工作進(jìn)行了嘗試。2004年煙臺市住建部門即依據(jù)《關(guān)于在房地產(chǎn)開發(fā)項目中實行建設(shè)工程合同保證擔(dān)保的若干規(guī)定》（建市[2004]137號）在依法監(jiān)管的房地產(chǎn)開發(fā)項目招投標(biāo)中開始嘗試推行投標(biāo)擔(dān)保。2005年又依據(jù)《關(guān)于印發(fā)〈工程保證擔(dān)保合同示范文本〉（試行）的通知》（建市[2005]74號），初步規(guī)范了擔(dān)保合同（協(xié)議）文本格式。2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金的通知》（國辦發(fā)[2016]49號），提出了轉(zhuǎn)變保證金繳納方式，推行銀行保函制度。此后山東省人民政府辦公廳出臺了《關(guān)于貫徹國辦發(fā)[2017]19號文件促進(jìn)建筑業(yè)改革發(fā)展的實施意見》（魯政辦發(fā)[2017]57號），省住建廳、省發(fā)改委、保監(jiān)委山東局、保監(jiān)委青島局制定了《關(guān)于開展房屋建筑和市政工程投標(biāo)保證保險工作的意見（試行）》（魯建建管字[2018]11號）對有關(guān)問題進(jìn)行了規(guī)范。國辦發(fā)[2016]49號文出臺后，為了降低制度性交易成本，為企業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境，切實減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，煙臺住建部門根據(jù)工作實際情況，結(jié)合多年來推行投標(biāo)擔(dān)保工作中積累的經(jīng)驗，及時出臺了《關(guān)于規(guī)范使用投標(biāo)保函的通知》（煙建招[2017]1號），進(jìn)一步明確了煙臺建設(shè)工程招投標(biāo)工程中投標(biāo)保函使用細(xì)則，有力規(guī)范了投標(biāo)擔(dān)保相關(guān)工作，對降低交易成本、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、規(guī)范市場行為起到了很好的作用。

然而，隨著市場的不斷變化，投標(biāo)擔(dān)保制度的使用遇到了新的問題。其突出的表現(xiàn)就是目前市場上大量使用專業(yè)擔(dān)保公司出具的擔(dān)保，而部分擔(dān)保公司確實存在注冊資本金低、賠付能力弱、社會商譽(yù)差、企業(yè)信譽(yù)低等情況，有的公司收費(fèi)幾百元即對幾十萬的保證金提供擔(dān)保，還存在公司服務(wù)水平低下等情況，在客觀上損害了對招標(biāo)人的保障，招標(biāo)人意見很大。尤其是隨著政府投資工程的集中組織建設(shè)制度全面鋪開，招標(biāo)人良莠不齊。近年來煙臺住建部門就建設(shè)工程招投標(biāo)活動中擔(dān)保公司出具的擔(dān)保適用問題進(jìn)行了專題調(diào)研并向上級行政管理部門進(jìn)行了請示。調(diào)研結(jié)果顯示建設(shè)工程投標(biāo)保證金形式以銀行保函最為規(guī)范，其他的投標(biāo)保證金形式包括保險保函、銀行匯票、銀行電匯、支票、現(xiàn)金、專業(yè)擔(dān)保公司的擔(dān)保等都有所使用。從各投標(biāo)保證金形式使用情況來看，招標(biāo)人對銀行和保險機(jī)構(gòu)出具的保函最為認(rèn)可，投標(biāo)人大量選用擔(dān)保公司的擔(dān)保。經(jīng)了解，目前國家住建部正在研究起草關(guān)于在房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程中進(jìn)一步完善工程招標(biāo)投標(biāo)制度、推進(jìn)工程擔(dān)保的指導(dǎo)意見，明確在房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程中全面推行工程保證擔(dān)保制度，積極培育保證人市場，引導(dǎo)工程擔(dān)保行業(yè)健康發(fā)展，也將積極探索建筑市場信用評價結(jié)果應(yīng)用于工程擔(dān)保，構(gòu)建差異化的保證機(jī)制。省住建廳也正在會同相關(guān)部門逐步規(guī)范銀行、保險和融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)等各級各類金融機(jī)構(gòu)在投標(biāo)擔(dān)保、履約擔(dān)保、支付擔(dān)保等方面相關(guān)業(yè)務(wù)，現(xiàn)已經(jīng)明確銀行和保險機(jī)構(gòu)可以開展投標(biāo)保證業(yè)務(wù)并就資格條件和管理規(guī)范出臺了文件。但由于擔(dān)保公司的擔(dān)保適用有關(guān)問題較為復(fù)雜，現(xiàn)階段缺乏明確的政策法律依據(jù)，且使用不當(dāng)會對保障招標(biāo)人權(quán)益造成不必要的風(fēng)險，國家和省級行政管理部門暫未出臺相關(guān)規(guī)定。有鑒于此，為保障招投標(biāo)當(dāng)事人權(quán)益，在國家和省住建部門以及有關(guān)部門明確擔(dān)保公司開展投標(biāo)保證業(yè)務(wù)的資格條件和管理規(guī)范之前，地市級住建部門應(yīng)當(dāng)對擔(dān)保公司的擔(dān)保適用范圍、管理標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)入條件等問題開展調(diào)研工作，廣泛征求市場主體意見，及時調(diào)整工作思路，共同探索招投標(biāo)活動中投標(biāo)保函形式有關(guān)問題，為上級制定政策提供參考。

尤其是在國有投資招標(biāo)項目中，大力推行告知承諾制是落實招標(biāo)人責(zé)任制，保障招標(biāo)人依法開展招投標(biāo)活動，不受任何組織和個人以任何方式非法干涉，這是招投標(biāo)法賦予招標(biāo)人的權(quán)利。招標(biāo)人有權(quán)按照國家有關(guān)規(guī)定，依法決定編制、發(fā)布招標(biāo)公告和招標(biāo)文件、確定擔(dān)保金額和方式等招投標(biāo)活動。對擬招標(biāo)項目至少應(yīng)事前承諾：手續(xù)不齊全的項目，所缺手續(xù)必須在約定時間前完備。如果不能完成，則暫停相關(guān)工作。招標(biāo)人自行承擔(dān)因手續(xù)不全或招標(biāo)條件發(fā)生變化，所引起的一切責(zé)任;承諾嚴(yán)格遵守法律規(guī)定開展招標(biāo)活動，依法確定資格審查方式，合理設(shè)置投標(biāo)人資格;承諾嚴(yán)格使用國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件版本并根據(jù)本項目招標(biāo)工程的特點(diǎn)和需要編制招標(biāo)文件。負(fù)責(zé)招標(biāo)文件內(nèi)容和招投標(biāo)活動程序的編制、確定、實施、解釋，并承擔(dān)由此產(chǎn)生的所有責(zé)任;承諾嚴(yán)格按照招標(biāo)文件規(guī)定進(jìn)行招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)等招投標(biāo)全過程的落實;承諾需依法組建評標(biāo)委員會，并依法及時更換不能繼續(xù)履職的評標(biāo)專家。采取必要的措施，保證評標(biāo)在嚴(yán)格保密的情況下進(jìn)行。除非評標(biāo)委員會成員經(jīng)查實存在違法行為，否則招標(biāo)人認(rèn)可評標(biāo)委員會做出的評審結(jié)論;承諾依法對已發(fā)出的招標(biāo)文件進(jìn)行澄清和修改，并以書面形式通知所有招標(biāo)文件接收人;承諾依法受理潛在投標(biāo)人或投標(biāo)人對本工程招投標(biāo)活動依法提出的異議，并在法定時限內(nèi)出具書面答復(fù)。

只有在正確區(qū)分建設(shè)工程承發(fā)包交易各方主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，才能積極、有序推進(jìn)擔(dān)保公司開展投標(biāo)保證業(yè)務(wù)相關(guān)政策的出臺和落實，并在政策出臺后及時制定實施細(xì)則，才能培養(yǎng)培育規(guī)模合理、素質(zhì)優(yōu)良的保證擔(dān)保專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)和擔(dān)保市場，為建設(shè)工程承發(fā)包交易市場的持續(xù)健康發(fā)展提供保障。