把握大趨勢　推動(dòng)我國重點(diǎn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展

王繼源 池劍峰

區(qū)域一體化是指地理位置相近的兩個(gè)或兩個(gè)以上經(jīng)濟(jì)體為獲取經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)和互補(bǔ)效應(yīng)而整合為統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)體的過程，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的高級形態(tài)，是形成區(qū)域統(tǒng)一市場、增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展動(dòng)力的重要舉措。無論國際區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化還是國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，其所追求的核心目標(biāo)都高度一致：消除歧視，降低交易成本，促進(jìn)商品、資本、勞動(dòng)力等要素的自由流動(dòng)，優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)政策協(xié)調(diào)，全面提升區(qū)域競爭力。隨著長三角一體化進(jìn)入全面實(shí)施的新階段，我國區(qū)域一體化開始明顯加速，“十四五”期間，國內(nèi)重點(diǎn)區(qū)域一體化探索將邁出更快更大步伐。

一、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的主要趨勢

經(jīng)濟(jì)一體化通常發(fā)生在發(fā)展水平較高的地區(qū)，以勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素自由流動(dòng)為重要標(biāo)志，以打造具有國際競爭力的科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)集群高地為核心目標(biāo)，存在多層次、差異化的實(shí)施路徑，需要市場主導(dǎo)和政府引導(dǎo)相結(jié)合。

（一）中心城市引領(lǐng)的都市圈、城市群成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的空間主體形態(tài)

從國際上看，人口和經(jīng)濟(jì)聚集在少部分國土空間上的地域分布不均是普遍現(xiàn)象，并且存在生產(chǎn)要素持續(xù)向中心城市、都市圈及城市群流動(dòng)的趨勢。從靜態(tài)上看，東京都轄區(qū)面積僅2194平方公里，與北京六環(huán)內(nèi)轄區(qū)面積（2267平方公里）相當(dāng)，但人口占日本的10.9%;倫敦、巴黎都市圈轄區(qū)面積約1萬平方公里，卻創(chuàng)造了英法30%以上GDP;美國的人口和經(jīng)濟(jì)集中在東西海岸，紐約、芝加哥、洛杉磯大都市區(qū)GDP分別占紐約州、伊利諾伊州、加利福尼亞州的81.2%、78.5%和37.9%。從動(dòng)態(tài)上看，美國、日本和西歐，盡管國家層面的人口城市化已經(jīng)基本穩(wěn)定，但人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)還在繼續(xù)向以少數(shù)大城市為中心的城市群地區(qū)集聚，1986—2018年，東京都和東京圈人口連續(xù)22年凈流入;2008—2018年，美國前20個(gè)大都市區(qū)人口占全國比重從37.3%提高到38%。

國內(nèi)的長三角地區(qū)、粵港澳大灣區(qū)、京津冀地區(qū)也在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。2012—2018年，三大城市群人口占全國比重從23.6%提高到24%，經(jīng)濟(jì)占全國比重從37.1%提高到38%。“十四五”期間，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向城市群集中的趨勢會(huì)持續(xù)，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重點(diǎn)是發(fā)展水平最高的長三角、珠三角、京津冀三大城市群，同時(shí)在廈漳泉、成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈、濟(jì)青煙等相對成熟地區(qū)也可開展一體化探索，要深化區(qū)域合作，打破行政藩籬，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，增強(qiáng)中心城市的輻射帶動(dòng)作用，打造引領(lǐng)我國高質(zhì)量發(fā)展的重要?jiǎng)恿υ础?/p>

（二）以區(qū)域分工打造科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)集群高地成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的核心目標(biāo)

當(dāng)今世界，國家、區(qū)域之間的競爭越來越集中表現(xiàn)為科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)集群高地的競爭，這種高地的形成高度依賴知識的溢出和產(chǎn)業(yè)的分工。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化可以在更大范圍內(nèi)自由配置資源要素，促進(jìn)人才技術(shù)流動(dòng)和價(jià)值鏈協(xié)作，其產(chǎn)生的規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)、集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，能夠明顯提升先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的國際競爭力。例如，2019年10月，美國西雅圖和加拿大溫哥華宣布共同打造經(jīng)濟(jì)共同體，在人工智能、虛擬現(xiàn)實(shí)、創(chuàng)意和娛樂產(chǎn)業(yè)開展雙城一體化合作，推動(dòng)創(chuàng)新走廊發(fā)展，提高彼此全球經(jīng)濟(jì)影響力。英國中南部城市群則打造了以倫敦—?jiǎng)颉＝颉敖鹑恰睘橹饕d體的全球領(lǐng)先的生命科學(xué)產(chǎn)業(yè)集群，以倫敦、曼徹斯特和利物浦等為主要載體的數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群。

目前京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長三角等地區(qū)發(fā)展呈現(xiàn)出許多新特點(diǎn)，創(chuàng)新要素快速集聚，北京的原始創(chuàng)新、深圳的應(yīng)用創(chuàng)新、上海的開放式創(chuàng)新在創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈的“空間共址”效應(yīng)下正在催生出一批具有國際影響力的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，珠三角的電子信息，長三角的大飛機(jī)、集成電路、生物醫(yī)藥，京津冀的人工智能、新能源汽車等新的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)開始顯現(xiàn)?！笆奈濉逼陂g，要堅(jiān)持有所為、有所不為，重點(diǎn)通過一體化拉長科創(chuàng)長板，瞄準(zhǔn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)，在重點(diǎn)區(qū)域加速先進(jìn)理念、先進(jìn)模式和先進(jìn)技術(shù)擴(kuò)散，形成具有全球競爭力的產(chǎn)業(yè)集群，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展、融合發(fā)展、一體化發(fā)展。

（三）生產(chǎn)要素特別是勞動(dòng)力的自由流動(dòng)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重要標(biāo)志

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化程度從低到高包括貿(mào)易一體化、要素流動(dòng)一體化、政策一體化、完全一體化四個(gè)階段。從發(fā)達(dá)國家來看，歐盟已經(jīng)實(shí)現(xiàn)要素流動(dòng)一體化，2014年歐盟所有成員國基本實(shí)現(xiàn)相互完全開放勞動(dòng)力市場、建立跨國養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)制度，對勞動(dòng)力資源在歐盟新老成員國間的優(yōu)化配置起到了積極作用。英國、荷蘭等國，將全體國民納入到統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架下， 不區(qū)分城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、就業(yè)性質(zhì)的差別， 給予全體國民平等的養(yǎng)老保障地位和相同的待遇，進(jìn)而做到區(qū)域統(tǒng)一。

當(dāng)前，我國區(qū)域間的商品自由流動(dòng)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的主要障礙是要素自由流動(dòng)受限，特別是勞動(dòng)力自由流動(dòng)仍然受到背后地方配套制度不統(tǒng)一的制約。主要表現(xiàn)在共建共享的人才服務(wù)體系尚未形成，人才落戶、居住、就醫(yī)、子女入學(xué)等標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，缺乏互認(rèn)互通機(jī)制，人才培養(yǎng)和引進(jìn)制度滯后于一體化進(jìn)程等?！笆奈濉逼陂g，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重點(diǎn)是加快要素市場的一體化，加強(qiáng)制度體系的銜接和統(tǒng)一，消除行政壁壘，促進(jìn)勞動(dòng)力自由合理流動(dòng)。

（四）區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化不是一樣化，在推進(jìn)過程中需要多層次、差異化的實(shí)施路徑

一個(gè)國家內(nèi)部、區(qū)域之間存在差距是常態(tài)，即使發(fā)達(dá)國家也難以做到各地完全均衡發(fā)展，一體化既帶來區(qū)域整體實(shí)力的增強(qiáng)，也可能帶來內(nèi)部差距的拉大。英國、意大利南北發(fā)展差距問題已存在了相當(dāng)長的時(shí)期，期間也有緩解的階段，但差距延續(xù)至今，且在近些年還有擴(kuò)大的態(tài)勢，而德國東西部之間在收入、就業(yè)和經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁程度上依然存在差距。歐盟一體化堪稱區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的標(biāo)桿，即便如此，因?yàn)槌蓡T國的客觀差異，也存在歐元區(qū)、申根國、歐盟等不同層次的圈層，一些國家快速增長的（首都）地區(qū)與其他地區(qū)的差距也在擴(kuò)大，導(dǎo)致一體化的進(jìn)度和力度不盡相同。2017年，歐盟官方提出“多速歐洲”的設(shè)想，其實(shí)質(zhì)是差異性一體化的安排，不再追求各地一體化的速度完全同步，一些有能力并且愿意向前推進(jìn)的歐盟國家繼續(xù)追求共同目標(biāo)，其他國家再隨后跟進(jìn)。

我國的長三角、珠三角、京津冀地區(qū)是國內(nèi)一體化較早較快的區(qū)域，但也存在內(nèi)部不平衡，河北與北京、天津，安徽與滬蘇浙，珠江東西兩岸均存在明顯發(fā)展差距。一體化不可能完成于一夜之間，而是由疏遠(yuǎn)到緊密、由淺層到深層、由內(nèi)圈向外緣逐漸擴(kuò)展和輻射帶動(dòng)的動(dòng)態(tài)過程?！笆奈濉逼陂g，應(yīng)按照先易后難的原則和由內(nèi)向外的圈層，優(yōu)先選擇經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密、合作基礎(chǔ)較好、差距又不是太大的區(qū)域，例如相對成熟的都市圈、毗鄰城市的同城化、發(fā)展水平較高的省際交接地區(qū)，發(fā)揮各地優(yōu)勢互補(bǔ)潛能，形成多中心、多網(wǎng)絡(luò)、多動(dòng)能的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展新格局。

（五）區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是市場力量驅(qū)動(dòng)和政府高效有為的新型一體化

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后的產(chǎn)物，其驅(qū)動(dòng)力來自于市場條件下生產(chǎn)要素按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律在區(qū)際之間的自由流動(dòng)，形成區(qū)域利益最大化。市場主體特別是跨國公司、民營企業(yè)的跨區(qū)域生產(chǎn)力布局及企業(yè)家的自由選擇對促進(jìn)一體化有重要推動(dòng)作用。同時(shí)，一體化需要頂層的制度和政策設(shè)計(jì)，對一體化的方向和目標(biāo)進(jìn)行合理規(guī)劃，例如歐盟借助結(jié)構(gòu)和投資基金制訂并實(shí)施了一系列區(qū)域政策。此外，一體化是各行政區(qū)域主體的相互競相開放，重點(diǎn)是地方政府之間主動(dòng)拆除各種顯性隱性行政壁壘，這就需要政府刀刃向內(nèi)的自我革命?！笆奈濉逼陂g，應(yīng)堅(jiān)持市場主導(dǎo)和政府引導(dǎo)相結(jié)合，做好一體化的制度安排，打破行政分割，下大力氣營造一流營商環(huán)境。

二、推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的對策

要在一體化地區(qū)加快形成統(tǒng)一開放、競爭有序的要素市場，建立規(guī)則統(tǒng)一的制度體系，創(chuàng)新區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制，完善多領(lǐng)域多層次合作機(jī)制，促進(jìn)各類生產(chǎn)要素自由流動(dòng)并向優(yōu)勢地區(qū)集中，提高資源配置效率。

（一）促進(jìn)人力資源、資本、土地等要素市場一體化，更好實(shí)現(xiàn)要素有序自由流動(dòng)

在人力資源方面，針對一體化地區(qū)人才需求量大、流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，要加強(qiáng)人力資源區(qū)域合作，整合就業(yè)渠道信息，推動(dòng)人才資源互認(rèn)共享，探索建立戶口不遷、關(guān)系不轉(zhuǎn)、身份不變、雙向選擇、能進(jìn)能出的人才柔性流動(dòng)機(jī)制，加快取消除北京、上海以外所有大城市落戶限制，加大“人地錢掛鉤”配套政策激勵(lì)力度，中央財(cái)政按照各省份常住人口規(guī)模匹配財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，各省新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)規(guī)模與吸納落戶數(shù)量進(jìn)行緊密掛鉤。

在資本方面，針對一體化地區(qū)資本市場發(fā)達(dá)、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力強(qiáng)的優(yōu)勢，要建立統(tǒng)一的抵押質(zhì)押制度，鼓勵(lì)地方政府聯(lián)合設(shè)立投資專項(xiàng)資金，支持上交所、深交所、北交所在相應(yīng)區(qū)域設(shè)立服務(wù)基地，搭建企業(yè)上市平臺(tái)。

在土地方面，針對一體化地區(qū)土地資源相對稀缺、土地經(jīng)濟(jì)密度仍待提升的現(xiàn)狀，要以提高土地配置效能和節(jié)約集約利用水平為目標(biāo)，推動(dòng)土地要素市場化配置，深化在城鎮(zhèn)國有土地有償使用、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)和存量建設(shè)用地退出、宅基地三權(quán)分置、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等方面的改革，在永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地等審批事項(xiàng)上開展首批省級試點(diǎn)，賦予地方更大用地自主權(quán)。

（二）建立規(guī)則統(tǒng)一的制度體系，這是實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的必然要求

要健全政策制定協(xié)同機(jī)制。在企業(yè)登記、土地管理、財(cái)稅分享、公共服務(wù)等政策領(lǐng)域建立政府間協(xié)商機(jī)制，根據(jù)達(dá)成一致的意見形成協(xié)同方案，由各級政府制定相關(guān)政策措施。同時(shí)，要建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的管理制度。按照全國統(tǒng)一大市場的要求，在市場準(zhǔn)入、基本公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保等方面推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、結(jié)果互認(rèn)，探索區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)目錄、具體標(biāo)準(zhǔn)制定、標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)管三協(xié)同，破處制約不同地區(qū)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)障礙。

（三）創(chuàng)新區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制，這是實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的根本保障

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中，利益問題永遠(yuǎn)是一個(gè)主導(dǎo)因素。利益協(xié)調(diào)機(jī)制的成敗與否決定了一體化的進(jìn)展。要建立區(qū)域間成本共擔(dān)利益共享機(jī)制，通過“飛地經(jīng)濟(jì)”、對口合作、對口支援等多種模式加強(qiáng)在跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、重大基礎(chǔ)設(shè)施、園區(qū)合作的成本分擔(dān)和利益共享上的合作，完善重大經(jīng)濟(jì)指標(biāo)協(xié)調(diào)劃分的政府內(nèi)部考核制度，探索建立區(qū)域互利共贏的稅收利益分享機(jī)制和征管協(xié)調(diào)機(jī)制，更好調(diào)動(dòng)政府和市場主體的積極性。

（四）完善多領(lǐng)域多層次合作機(jī)制，這是實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的制度安排

合作機(jī)制方面，推廣完善長三角三級運(yùn)作、統(tǒng)分結(jié)合的區(qū)域合作機(jī)制，將地方合作上升到法律層面，建立地方立法和執(zhí)法工作協(xié)同常態(tài)化機(jī)制，為一體化發(fā)展提供法規(guī)支撐和政策保障。在各類市場主體協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制方面，要定期修訂全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，堅(jiān)決破除地方保護(hù)主義，營造有利于創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)造的良好發(fā)展環(huán)境，積極吸引外商投資，發(fā)揮好民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的優(yōu)勢，解決各類市場主體特別是民營企業(yè)跨區(qū)域政策協(xié)同問題，使不同市場經(jīng)濟(jì)主體更好、更深參與一體化發(fā)展。

（王繼源，中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國地所副研究員、中國人民大學(xué)與中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院聯(lián)合培養(yǎng)博士后工作站博士后。池劍峰，中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心助理研究員）