國務(wù)院代表國家行使自然資源所有權(quán)的法體系構(gòu)造

屈茂輝　柳婷婷

[摘?要]?在代表國家行使自然資源所有權(quán)的機(jī)制中，國務(wù)院主導(dǎo)著自然資源的所有權(quán)行使，國務(wù)院和國務(wù)院相關(guān)部門從抽象到具象均行使著自然資源的所有權(quán)。近年來，雖然自然資源單行法陸續(xù)修改，但國務(wù)院代表行使國家所有權(quán)仍缺乏科學(xué)統(tǒng)一的規(guī)則體系，國務(wù)院與全國人大、地方人民政府等其他國家機(jī)構(gòu)，以及國務(wù)院各部委之間的權(quán)限劃分和權(quán)利來源依然模糊。優(yōu)化國家所有權(quán)行使機(jī)制，首先，需要在立法層級(jí)、內(nèi)容上實(shí)現(xiàn)管理與所有的分離;其次，需要明確國務(wù)院授權(quán)其自然資源主管部門、地方人民政府，委托相關(guān)部門代理行使所有權(quán)的依據(jù)和形式;最后，國務(wù)院具有最廣泛的代表權(quán)，其權(quán)限范圍可通過全國人大、各部委和地方人民政府等機(jī)構(gòu)的權(quán)限排除法確定。

[關(guān)鍵詞]?國務(wù)院;國務(wù)院部委;自然資源;所有權(quán);法律體系

[中圖分類號(hào)]??D923[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A?[文章編號(hào)] 1008—1763（2020）04—0127—10

The?Legal?Construction?of?the?State?Council?Representing

the?State?to?Exercise?the?Ownership?of?Natural?Resources

QU?Mao-hui，LIU?Ting-ting

（Law?School，?Hunan?University，Changsha?410082，China）

Abstract：In?the?system?of?representing?the?state?to?exercise?the?ownership，?the?State?Council?dominates?the?exercise?of?the?ownership?of?resources.?The?State?Council?and?the?relevant?departments?of?the?State?Council?exercise?the?ownership?of?natural?resources?from?the?abstract?to?concrete.?In?recent?years，?although?the?laws?about?natural?resources?have?been?revised?in?succession，?we?still?lack?a?scientific?and?unified?rules?system?for?the?State?Council?to?represent?the?state?to?exercise?the?ownership.?The?division?and?sources?of?rights?between?the?State?Council?and?the?National?People's?Congress，?local?governments?and?other?institutions，?as?well?as?ministries?and?commissions?of?the?State?Council?are?still?blurred.?To?optimize?the?exercise?system?of?the?state?ownership，??first，we?should?separate?the?management?and?the?ownership?in?the?legislative?level?and?content.??In?addition，?we?should?clarify?the?foundation?and?formation?that?the?National?Peoples?Congress?authorizes?its?natural?resources?department，?local?governments，?and?commissions?the?relevant?departments?to?exercise?the?ownership.Last?but?not?least，?the?State?Council?has?the?most?extensive?rights?of?representation.?We?can?define??the?terms?of?rights?through?eliminating?the?rights?of?the?National?Peoples?Congress，?ministries?and?commission?directly?under?the?State?Council，?local?government?and?other?institutions.

Key?words：?the?State?Council;?ministries?and?commissions?directly?under?the?State?Council;?natural?resources;?ownership;legal?system

一?問題的提出

對(duì)于作為不動(dòng)產(chǎn)組成部分的自然資源，實(shí)行國家所有或者集體所有，是中國特色社會(huì)主義制度和國家治理體系的重要內(nèi)容，《民法通則》《物權(quán)法》都對(duì)這一雙重結(jié)構(gòu)的公有制度作出了明確的規(guī)定。

我國《憲法》第9條第1款、第10條第1款和第2款也明確作出了國家所有和集體所有的規(guī)定。在對(duì)國有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行法律調(diào)整時(shí)，究竟由哪種性質(zhì)的機(jī)關(guān)代表國家行使所有權(quán)曾經(jīng)有過激烈的爭議。1996年修正的《礦產(chǎn)資源法》首次明確規(guī)定“由國務(wù)院行使國家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)”，之后，1998年修正的《土地管理法》、2001年頒布的《海域使用管理法》、2002年修正的《水法》相繼分別規(guī)定國務(wù)院代表國家行使國家土地所有權(quán)、國家海域所有權(quán)、國家水資源所有權(quán)。2007年頒布的《物權(quán)法》第45條第2款明文規(guī)定國務(wù)院代表國家行使國家所有權(quán)。

需要指出的是，《民法典》的規(guī)定即是延續(xù)了《物權(quán)法》的規(guī)定，《物權(quán)法》第45條第2款在規(guī)定“國有財(cái)產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)”之后有一個(gè)但書，即“法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”。也就是說，我國通過法律確立了國務(wù)院代表國家行使自然資源所有權(quán)制度。剛剛頒布的《民法典》肯定了《民法通則》和《物權(quán)法》的規(guī)定，

參見《民法典》第246條第2款。延續(xù)了自然資源國家所有權(quán)由國務(wù)院代表行使的規(guī)定。

很明顯，法律確立的國務(wù)院代表國家行使自然資源所有權(quán)制度是非常宏觀的，需要體系化的系列制度才能使其有效運(yùn)行。2017年11月20日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議上審議通過了《中共中央關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況的制度的意見》，明確了國務(wù)院應(yīng)向全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)就國有財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營狀況報(bào)告工作，

為行文簡便，下文概將“全國人民代表大會(huì)”稱為“全國人大”，將“全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)”稱為“全國人大常委會(huì)”。梳理了全國人大與國務(wù)院就國家財(cái)產(chǎn)事務(wù)的關(guān)系，進(jìn)一步確認(rèn)了國務(wù)院代表行使國家所有權(quán)的制度體系。2019年4月14日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，

為行文簡便，下文概將“《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》”稱為“《產(chǎn)權(quán)改革指導(dǎo)意見》”。明確國務(wù)院“授權(quán)國務(wù)院自然資源主管部門具體代表統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”，即肯定了國務(wù)院可將行使自然資源所有權(quán)的權(quán)限進(jìn)行再授權(quán)。因此，國務(wù)院代表國家行使自然資源所有權(quán)的機(jī)制不僅涉及國務(wù)院，還涵蓋了國務(wù)院各部委;不僅關(guān)系所有權(quán)權(quán)能的分配和行使，還與國務(wù)院及其組成部門本身作為行政機(jī)關(guān)所特有的行政管理權(quán)息息相關(guān)。2018年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中新設(shè)立了自然資源部，其機(jī)構(gòu)職能既涵蓋“履行全民所有土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源所有者職責(zé)”，包括統(tǒng)一確權(quán)登記、合理開發(fā)利用、有償使用等方面，也廣泛覆蓋調(diào)查監(jiān)測、規(guī)劃實(shí)施、資源保護(hù)、生態(tài)修復(fù)等管理性事務(wù)，集自然資源國家所有權(quán)的代表者與社會(huì)事務(wù)管理者于一身，具有鮮明的中國特色。如此一來，在構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的中國特色自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系的目標(biāo)下，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的當(dāng)下，國務(wù)院代表國家行使自然資源國家所有權(quán)的制度體系是國家治理體系中不可或缺的重要部分，其系統(tǒng)、科學(xué)的法構(gòu)造更是一個(gè)不容回避并且必須盡快解決的問題。

2013年11月12日，習(xí)近平在黨的十八屆三中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話中指出：國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。

二?國務(wù)院代表國家行使自然資源

所有權(quán)的法規(guī)范實(shí)態(tài)

現(xiàn)今的自然資源機(jī)制中多存在以管理的方式行使所有權(quán)的現(xiàn)象，比如《土地管理法》第54條中所述縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)劃撥土地，這里的“批準(zhǔn)”是管理權(quán)中的行政許可，而劃撥土地又是所有權(quán)中使用權(quán)能移轉(zhuǎn)的方式。判斷是否涉及所有權(quán)，一則可以看是否以所有權(quán)人的意志向第三人移轉(zhuǎn)依特定的目的和方式運(yùn)用或利用自然資源的權(quán)利;二則可以看是否基于所有者的地位而獲取財(cái)產(chǎn)價(jià)值。判斷是否包含管理權(quán)，簡而言之，即主要看是否屬于行政征收、行政給付、行政裁決、行政補(bǔ)償、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政監(jiān)督、行政處罰、行政許可、行政確認(rèn)、行政強(qiáng)制、稅費(fèi)征收等方式。國務(wù)院代表國家行使自然資源所有權(quán)的機(jī)制具有類型化特征，具體來說如表1所示，大體有以下類型。

第一類，國務(wù)院主導(dǎo)自然資源所有權(quán)行使。譬如，就國有土地資源、國有草原資源所有權(quán)而言，國務(wù)院代表國家以所有者的意志決定土地資源用途改變等情形下使用權(quán)能的移轉(zhuǎn)。

第二類，側(cè)重于國務(wù)院直接行使自然資源所有權(quán)。譬如，就國有森林資源所有權(quán)而言，國務(wù)院為所有權(quán)代表者的角色，國務(wù)院與國務(wù)院下屬的自然資源主管部門之間就自然資源事務(wù)是授權(quán)與被授權(quán)的關(guān)系，自然資源部門履行登記等所有者職責(zé)。國有森林資源所有權(quán)能行使規(guī)則有的由國務(wù)院直接制定、有的由其部委承擔(dān)制定職能。就國有水資源所有權(quán)而言，國務(wù)院行使諸如填海、圍海等重大項(xiàng)目的海域使用權(quán)，并規(guī)定海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)則，

有使用權(quán)不一定有所有權(quán)，也就不一定有使用權(quán)能。所有權(quán)的使用權(quán)能是以所有者的意志對(duì)物進(jìn)行利用的權(quán)利，所有權(quán)人擁有使用權(quán)。領(lǐng)海屬于國有水資源，對(duì)領(lǐng)海的海域使用權(quán)也涉及所有權(quán)的使用權(quán)能。而國務(wù)院水行政主管部門則負(fù)責(zé)落實(shí)取水許可并制定取水權(quán)變更的規(guī)則。

第三類，側(cè)重于國務(wù)院下屬的自然資源主管部門行使自然資源所有權(quán)。譬如，就國有礦產(chǎn)資源所有權(quán)而言，國務(wù)院下屬的自然資源主管部門基本承擔(dān)了全部國有礦產(chǎn)資源所有者的職責(zé)：一方面開展探礦權(quán)、采礦權(quán)、礦業(yè)權(quán)的具體辦法制定工作;另一方面落實(shí)其出讓、登記、許可等具體工作。再如，國有野生生物資源的所有權(quán)基本都由國務(wù)院下屬的自然資源主管部門行使，包括但不限于野生動(dòng)物保護(hù)主管部門，涵蓋林業(yè)、漁業(yè)等部門。

第四類，國務(wù)院和國務(wù)院相關(guān)部門均行使著自然資源的所有權(quán)。譬如，在國有漁業(yè)資源所有權(quán)行使制度中，國務(wù)院主要擔(dān)任行使規(guī)則制定者的角色，而國務(wù)院漁業(yè)行政主管部門則負(fù)責(zé)所有者職能的具體履行。

三?國務(wù)院代表國家行使

自然資源所有權(quán)的法規(guī)范特色

國務(wù)院代表國家行使自然資源所有權(quán)是中國特色自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的重要環(huán)節(jié)。國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革則順應(yīng)時(shí)代，回應(yīng)了自然資源資產(chǎn)所有者和管理者的要求。《民法典》產(chǎn)權(quán)制度規(guī)則為國務(wù)院代表國家行使自然資源所有權(quán)提供了法典依據(jù)。加之，諸多自然資源單行法也在修訂和征求意見階段，中國特色自然資源所有權(quán)立法日臻完善。從實(shí)踐中國務(wù)院代表國家行使自然資源所有權(quán)事項(xiàng)的流程框架來看，基于對(duì)國務(wù)院組成的理解，國務(wù)院代表國家行使自然資源所有權(quán)的機(jī)制包括國務(wù)院（本級(jí)）行使及其組成部門行使兩個(gè)層級(jí)。

如無特別指明，國務(wù)院一般是指國務(wù)院本級(jí)，而其組成部門在法律、行政法規(guī)中的權(quán)限則是獨(dú)立于國務(wù)院的。就目前的法規(guī)范來看有如下特色。

第一，從國務(wù)院到國務(wù)院各部委“總授權(quán)-分權(quán)能”的結(jié)構(gòu)總體上已構(gòu)建好。在整個(gè)框架中，多數(shù)自然資源單行法都首先明確了國務(wù)院行使所有權(quán)的代表資格，然后規(guī)定了國務(wù)院代表行使自然資源所有權(quán)的具體形式。在此情況下，國務(wù)院更多地扮演著規(guī)則制定者的角色，如規(guī)定開發(fā)利用的具體辦法等。各部委履行自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，實(shí)質(zhì)上是所有權(quán)各權(quán)能的行使者?！蹲匀毁Y源部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》以部門規(guī)章的形式規(guī)定了國家所有權(quán)在自然資源部內(nèi)的權(quán)利行使分配情況，授權(quán)部分職能部門可獨(dú)立行使部分權(quán)能。

第二，國務(wù)院與國務(wù)院各部委之間有著嚴(yán)密的體系協(xié)作性。一項(xiàng)具體的自然資源國家所有權(quán)的行使流程重要環(huán)節(jié)在自然資源部。除自然資源國家所有權(quán)行使的部分事項(xiàng)須經(jīng)全國人大決策之外，其余有關(guān)事項(xiàng)均由國務(wù)院決策并向全國人大報(bào)告。舉例來說，法律上規(guī)定的審批主體雖然都是國務(wù)院某一自然資源行政部門，但審批過程實(shí)際上是部委做初篩，部委通過后再報(bào)國務(wù)院常務(wù)會(huì)議。實(shí)質(zhì)審查權(quán)在自然資源部（原為國土資源部），國務(wù)院主要進(jìn)行宏觀統(tǒng)籌和大方向把控。

國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革為體系協(xié)作提供了保障。國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革前，自然資源機(jī)構(gòu)設(shè)置存在諸多問題：橫向上，同一自然資源所有權(quán)的占有、使用、收益、處分權(quán)能的主體不一致，且存在跨部委行使的現(xiàn)象。譬如，國有礦產(chǎn)資源所有權(quán)行使主體，除了國土資源部的各司之外，國務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)下設(shè)的國家能源局對(duì)礦產(chǎn)資源也享有權(quán)利;

礦業(yè)權(quán)審批登記的是礦產(chǎn)開發(fā)管理司，征收資源補(bǔ)償費(fèi)的是礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量司，而國家能源局作為國務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)國資委管理的部門，也組織協(xié)調(diào)使用權(quán)行使的相關(guān)工作，同時(shí)管理采礦權(quán)和探礦權(quán)的又是國土資源部的地質(zhì)勘查司。比如，對(duì)于某一大型煤氣層的開發(fā)利用，無疑需要國務(wù)院諸多部門的聯(lián)合討論。因此，目前許多相關(guān)規(guī)章、規(guī)范性文件都是聯(lián)合發(fā)布的?？v向上，不同自然資源所有權(quán)的占有、使用、收益、處分權(quán)能的主體的行政級(jí)別不統(tǒng)一，比如國有草原資源和森林資源，同樣為我國重要的自然資源類型，二者權(quán)利行使機(jī)關(guān)分別為處級(jí)與司局級(jí)。

國有草原資源由國務(wù)院組成部門的農(nóng)業(yè)部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)畜牧業(yè)司下設(shè)的草原處行使，而國有森林資源則由國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的國家林業(yè)局森林資源管理司等機(jī)構(gòu)行使。改革后，不同類型自然資源國家所有權(quán)行使的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一為國務(wù)院自然資源部。自然資源部同時(shí)享有所有權(quán)與管理權(quán)，權(quán)利與權(quán)力通過內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不同的司局單位予以區(qū)分，比如所有者權(quán)益司、開發(fā)利用司是所有權(quán)行使的代表，調(diào)查監(jiān)測司、國土空間規(guī)劃司是管理權(quán)行使的代表。

第三，國務(wù)院各部委履行所有者職責(zé)具有一定的限制性。根據(jù)法律、行政法規(guī)規(guī)定，對(duì)部分自然資源事務(wù)，國務(wù)院和國務(wù)院自然資源部門及其他相關(guān)部門都有行使國家所有權(quán)的權(quán)限，甚至被授權(quán)的單位也可以代理履行使用權(quán)能的移轉(zhuǎn)，如國務(wù)院或其授權(quán)的單位有權(quán)批準(zhǔn)外國人對(duì)境內(nèi)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的標(biāo)本采集。但是，國務(wù)院自然資源主管部門在多數(shù)情況下獨(dú)立行使自然資源所有權(quán)，且此所有權(quán)具有一定的權(quán)利邊界。獨(dú)立的權(quán)限范圍有三個(gè)特點(diǎn)：一是限于使用權(quán)能的行使;二是限于具體執(zhí)行性的事務(wù);三是限于涉及面單一的自然資源事務(wù)。

四?國務(wù)院代表國家行使

自然資源所有權(quán)的法規(guī)范缺陷

（一）國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)的規(guī)則體系尚未完全科學(xué)統(tǒng)一

我國各類自然資源單行法，內(nèi)容上并非全部都規(guī)定了國家所有權(quán)的行使主體。國有土地資源、

國有土地資源中，《防沙治沙法》涉及的是沙化的土地，《水土保持法》涉及的是水土流失的土地，都可以歸類到土地管理法的范疇當(dāng)中。國有礦產(chǎn)資源、國有水資源和國有森林資源已有明確的立法，規(guī)定國務(wù)院代表行使國家所有權(quán)。但是，仍然有部分自然資源單行法沒有規(guī)定國家所有權(quán)的行使主體，例如對(duì)于漁業(yè)資源、野生動(dòng)物資源、森林資源，由于存在集體所有或者是傳統(tǒng)上處于無主狀態(tài)，相應(yīng)立法沒有明確界定所有權(quán)主體。而《防沙治沙法》和《水土保持法》此類保護(hù)和管理性的法律也沒有國家所有權(quán)行使主體的規(guī)定。與此同時(shí)，立法層級(jí)方面也沒有實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，在自然資源行政法規(guī)中，

根據(jù)查詢北大法寶數(shù)據(jù)庫可知，截至到2017年11月9日的數(shù)據(jù)中，排除國務(wù)院規(guī)范性文件，現(xiàn)行有效的有關(guān)土地資源的行政法規(guī)有《土地調(diào)查條例》《土地管理法實(shí)施條例》《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》《土地復(fù)墾條例》《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》《土地增值稅暫行條例》《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》;礦產(chǎn)資源的行政法規(guī)有《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》;水資源的行政法規(guī)有《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》《河道管理?xiàng)l例》《長江河道采砂管理?xiàng)l例》;漁業(yè)資源的行政法規(guī)有《漁業(yè)資源增殖保護(hù)費(fèi)征收使用辦法》《漁業(yè)船舶檢驗(yàn)條例》《漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》;野生動(dòng)植物資源的行政法規(guī)有《野生植物保護(hù)條例》《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》《森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》;森林資源的行政法規(guī)有《森林法實(shí)施條例》《森林采伐更新管理辦法》《森林防火條例》《森林病蟲害防治條例》《自然保護(hù)區(qū)條例》;草原資源的行政法規(guī)有《草原防火條例》。也有對(duì)于國務(wù)院代表行使所有權(quán)的規(guī)定。這類規(guī)定往往同時(shí)彰顯著自然資源的國家所有權(quán)行使與管理權(quán)。

《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第3條：礦產(chǎn)資源屬于國家所有……國務(wù)院代表國家行使礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。國務(wù)院授權(quán)國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門對(duì)全國礦產(chǎn)資源分配實(shí)施統(tǒng)一管理。此外，國務(wù)院通過行政法規(guī)、國務(wù)院自然資源主管部門通過規(guī)章授權(quán)地方人民政府代表國家行使所有權(quán)，

有關(guān)地方人民政府代表國家行使所有權(quán)的法理與規(guī)則，筆者另文論述。尤其應(yīng)當(dāng)注意下列四個(gè)問題。

第一，國務(wù)院自然資源主管部門的名稱缺乏橫向的一致性。比如《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》稱為“政府土地管理部門”，《土地管理法》稱為“國務(wù)院自然資源主管部門”。第二，同樣都是有償使用制度，不同類型自然資源，其主管部門之外的行使主體缺乏縱向的同一性。比如，水土保持補(bǔ)償費(fèi)除水行政主管部門外，還會(huì)同財(cái)政部門和價(jià)格主管部門制定;無居民海島使用金則由海洋主管部門和財(cái)政部門共同決定;而探礦權(quán)使用費(fèi)、采礦權(quán)使用費(fèi)還包括了計(jì)劃主管部門;核定漁業(yè)資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的則只有物價(jià)部門。第三，部分自然資源所有權(quán)行使過程中介入了強(qiáng)烈的行政管理因素。比如設(shè)立、變更或撤銷國家規(guī)劃或重要價(jià)值礦區(qū)，除了地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門批準(zhǔn)之外，還須經(jīng)計(jì)劃行政主管部門審定。更甚者，跨省級(jí)勘察范圍、采礦礦區(qū)范圍爭議協(xié)商不成，則由地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門裁決，但是建設(shè)項(xiàng)目與重要礦床開采發(fā)生了矛盾，則由計(jì)劃行政主管部門決定。第四，國務(wù)院“會(huì)同”或“授權(quán)”行使權(quán)力的機(jī)關(guān)主體適格性存在爭議。比如《野生藥材資源保護(hù)管理?xiàng)l例》現(xiàn)行有效但頒布較早，其所稱的“國務(wù)院會(huì)同國家醫(yī)藥管理部門”規(guī)則已不適宜繼續(xù)適用，國家市場監(jiān)督管理總局目前行使藥品監(jiān)督管理職責(zé)，是國務(wù)院的組成部分，國務(wù)院無法“會(huì)同”自己的部門確定藥品所有權(quán)的行使問題，根本原因在于部分行政法規(guī)滯后于機(jī)構(gòu)改革?！恫菰ā房隙瞬菰痢⑿菽?、輪牧區(qū)舍飼圈養(yǎng)的糧食和資金補(bǔ)助辦法可以授權(quán)給有關(guān)部門制定，但是在其他自然資源有關(guān)法律法規(guī)中卻從未提及此授權(quán)，草原資源在此方面是否存在授權(quán)的特殊性和必要性，尚還有疑問。

（二）國務(wù)院授權(quán)委托其他主體行使權(quán)利的形式尚存疑問

國務(wù)院授權(quán)委托其他主體行使所有權(quán)的形式主要在兩個(gè)層面上：第一，國務(wù)院與國務(wù)院自然資源主管部門;第二，國務(wù)院自然資源主管部門與地方人民政府及其有關(guān)代理機(jī)構(gòu)。

從解釋論的角度來看《產(chǎn)權(quán)改革指導(dǎo)意見》，可以做以下理解。其一，“國務(wù)院授權(quán)國務(wù)院自然資源主管部門代表”實(shí)質(zhì)上來說，是法律法規(guī)規(guī)定某一機(jī)關(guān)在某一特定條件下可將某些特定職權(quán)授予某個(gè)主體，屬于間接授權(quán)。

間接授權(quán)相較直接授權(quán)來說，需要借助行政機(jī)關(guān)的意志來實(shí)現(xiàn)，機(jī)關(guān)享有監(jiān)督權(quán)，且可以收回授權(quán)，禁止轉(zhuǎn)授權(quán)。國務(wù)院是經(jīng)《物權(quán)法》等法律法規(guī)授權(quán)代表行使國家所有權(quán)的機(jī)關(guān)，國務(wù)院授權(quán)其自然資源主管部門屬于轉(zhuǎn)授權(quán)，符合間接授權(quán)的特征。參見孔繁華.授權(quán)抑或委托：行政處罰“委托”條款之重新解讀[J].政治與法律，2018（4）：70.我國國家公園立法逐步過渡到“由國務(wù)院自然資源主管部門直接行使”，則是跳過國務(wù)院授權(quán)，采用法律法規(guī)直接授權(quán)的形式。這一授權(quán)形式與美國相似，美國國會(huì)必須為設(shè)立或者收購新的公共土地而立法，例如國家公園。其二，“委托省級(jí)和市（地）級(jí)政府代理行使”不應(yīng)定義為授權(quán)，而應(yīng)當(dāng)是委托。

雖然國家所有權(quán)的本質(zhì)是有公權(quán)性質(zhì)的私權(quán)，但是公權(quán)性質(zhì)是其特點(diǎn)，私權(quán)才是其根本屬性，所以此時(shí)的“委托”“代理”也不應(yīng)從公法或經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來考慮，將授權(quán)和委托概念混同。委托也應(yīng)從民法角度，考量其與授權(quán)法律關(guān)系的異同。同理，“相關(guān)部門代理行使”也是委托。委托與授權(quán)的最大區(qū)別在于授權(quán)必須有明確的法律法規(guī)為依據(jù);委托不強(qiáng)調(diào)有明確的法律依據(jù)，雙方之間是契約關(guān)系，具體地來說國務(wù)院與地方人民政府為委托代理關(guān)系，兩者之間不發(fā)生所有權(quán)代表行使權(quán)的移轉(zhuǎn)，地方人民政府所為行為的責(zé)任承擔(dān)仍然歸于委托人國務(wù)院。這顯然與現(xiàn)在的司法情況是相悖的，比如地方人民政府仍是當(dāng)?shù)貒型恋厮袡?quán)行使糾紛案件的適格被告，其以地方財(cái)政承擔(dān)一定范圍內(nèi)國家所有權(quán)事務(wù)的責(zé)任。

（三）國務(wù)院與其他國家機(jī)構(gòu)的國家所有權(quán)行使權(quán)限仍然模糊

第一，我國立法上沒有就國家所有權(quán)對(duì)全國人大和國務(wù)院進(jìn)行事務(wù)上的劃分。全體人民授權(quán)全國人大行使權(quán)力，這項(xiàng)權(quán)力包括行使自然資源國家所有權(quán)的立法權(quán)，即選擇國家機(jī)構(gòu)代表行使的權(quán)利。全國人大實(shí)質(zhì)上可以自己行使，也可授權(quán)其他機(jī)構(gòu)行使。概言之，全國人大和國務(wù)院都有權(quán)行使國家所有權(quán)。目前全國人大立法授權(quán)國務(wù)院代表行使國家所有權(quán)，即權(quán)利的執(zhí)行由國務(wù)院承擔(dān)。但是自然資源國家所有權(quán)事項(xiàng)的決策卻沒有明確劃分，

此時(shí)的執(zhí)行和決策與國家所有權(quán)的本質(zhì)并無沖突，所有權(quán)的占有、使用、收益、處分權(quán)能均涵蓋兩個(gè)層面。如將某一自然資源的使用權(quán)委托某一企業(yè)行使，首先決策層面上，決定哪個(gè)企業(yè)更為適當(dāng)，決策后需要國家機(jī)構(gòu)與企業(yè)進(jìn)行對(duì)接，這一與企業(yè)對(duì)接的國家機(jī)構(gòu)即在執(zhí)行層面上。我國各級(jí)地方人大及其常委會(huì)，在地方層面上對(duì)于自然資源有關(guān)事務(wù)的決策強(qiáng)調(diào)了以“重大事項(xiàng)”為劃分標(biāo)準(zhǔn)?！兜胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第8條第（三）項(xiàng)、第44條第（四）項(xiàng)。在人民代表大會(huì)制度設(shè)計(jì)之初，毛澤東同志就指出：“人民政府的一切重要工作都應(yīng)交人民代表會(huì)議討論，并作出決定?！盵1]?19這指出了人大決策范圍為“重要”事項(xiàng)，但是沒有明確這一重大事項(xiàng)的決定權(quán)專屬于地方人大或者全國人大。在1955年7月18日的一屆全國人大二次會(huì)議上，全國人大首次審議和批準(zhǔn)重大建設(shè)項(xiàng)目——三門峽和劉家峽兩個(gè)水電站工程。[2]之后，如三峽工程、南水北調(diào)工程、青藏鐵路等重大項(xiàng)目均經(jīng)全國人大審批后執(zhí)行。概言之，實(shí)踐中業(yè)已存在以“重大事項(xiàng)”區(qū)分自然資源國家所有權(quán)事項(xiàng)決策主體的先例。

第二，地方人民政府實(shí)質(zhì)上與國務(wù)院相同，均代表國家行使所有權(quán)，卻缺乏權(quán)限劃分的法律依據(jù)。《物權(quán)法》第45條中的但書條款為地方人民政府代表國家行使自然資源所有權(quán)留下了制度口袋?！懂a(chǎn)權(quán)改革指導(dǎo)意見》中提到的“探索建立委托省級(jí)和市（地）級(jí)政府代理行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)制度”，對(duì)地方人民政府代表國家行使所有權(quán)予以了回應(yīng)，但是代表的權(quán)限，特別是與國務(wù)院權(quán)利行使之間的界限如何劃定，尚無相應(yīng)的規(guī)則設(shè)計(jì)。

第三，特殊情況下自然資源國家所有權(quán)行使，尚無國務(wù)院與其他機(jī)關(guān)的權(quán)限劃分規(guī)則。比如，對(duì)于軍事機(jī)關(guān)駐地的自然資源，此時(shí)授權(quán)給部委或者地方人民政府都是不恰當(dāng)?shù)模@類自然資源由軍事機(jī)關(guān)直接占有，不論是國務(wù)院各部委還是地方人民政府都無法實(shí)現(xiàn)對(duì)軍隊(duì)駐地自然資源的自由管控。

（四）國務(wù)院各部委間國家所有權(quán)行使權(quán)限不盡明晰

誠如《產(chǎn)權(quán)改革指導(dǎo)意見》所述，目前我國自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度存在“所有者不到位、權(quán)責(zé)不明晰、權(quán)益不落實(shí)”等問題。所有權(quán)權(quán)能行使的主體部門跨度較大，不同類型自然資源所有權(quán)行使主體的行政級(jí)別不一，這兩方面的問題仍然沒有解決。比如國家林業(yè)和草原局組織實(shí)施生態(tài)利用的修復(fù)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部畜牧業(yè)司草原處負(fù)責(zé)草原的行政許可。再比如自然資源部之外的國家能源局仍然享有國有礦產(chǎn)資源的部分權(quán)能;國家林業(yè)和草原局是國務(wù)院部委管理的國家局，與此相對(duì)，享有土地、礦產(chǎn)資源的所有權(quán)和管理權(quán)的部門為自然資源部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的司局。自然資源機(jī)構(gòu)設(shè)置分散，一方面會(huì)人為地造成行使某項(xiàng)自然資源所有權(quán)需要幾個(gè)部門聯(lián)合辦理;另一方面會(huì)造成不同自然資源在我國地位不一、保護(hù)程度不一的情況。

如表2所示，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，確權(quán)登記部門得到統(tǒng)一，為所有權(quán)權(quán)能的統(tǒng)一行使打下了基礎(chǔ)。機(jī)構(gòu)改革，也是有意識(shí)地將所有權(quán)與管理權(quán)相分離?，F(xiàn)今呈現(xiàn)的制度體系是：所有權(quán)集中由自然資源部的部分司局享有，國務(wù)院其余自然資源有關(guān)部門職能突顯管理權(quán)行使的特點(diǎn)，

不僅機(jī)構(gòu)職能變更，機(jī)構(gòu)名稱也體現(xiàn)了管理性的特點(diǎn)。比如從漁業(yè)局變更為漁業(yè)漁政管理局，自然資源的諸多內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也都以“某某管理司”命名。但所有權(quán)仍然難以獨(dú)立于管理權(quán)而存在。此外，部分管理機(jī)構(gòu)仍行使著所有權(quán)的權(quán)能，比如礦業(yè)權(quán)管理司，礦業(yè)權(quán)的出讓屬于所有權(quán)使用權(quán)能行使的方式，礦業(yè)權(quán)的登記秉持物權(quán)公示公信原則，而調(diào)處重大權(quán)屬糾紛又是管理權(quán)介入自然資源糾紛中的體現(xiàn)。

五?國務(wù)院代表國家行使自然資源

所有權(quán)的法規(guī)范體系化

（一）統(tǒng)一國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)的立法層級(jí)與內(nèi)容

從法律構(gòu)造上看，國務(wù)院代表國家行使自然資源所有權(quán)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)通過法律授權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的。目前所有權(quán)授權(quán)委托體系尚處于改革探索之中，但至少可以明確下列兩點(diǎn)。

第一，規(guī)定自然資源所有權(quán)事項(xiàng)的單行法層級(jí)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一為全國人大及其常委會(huì)制定的法律。我國現(xiàn)今絕大多數(shù)自然資源立法只要規(guī)定了所有權(quán)事項(xiàng)的，基本均為法律層級(jí)，但是野生植物同樣屬于野生生物資源，《野生植物保護(hù)條例》卻是以國務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)的形式出現(xiàn)的。由于現(xiàn)實(shí)中同樣存在珍貴、瀕危野生植物資源，也需要對(duì)這類資源明確為國家所有，因此應(yīng)比照野生動(dòng)物資源立法，將《野生植物保護(hù)條例》上升為《野生植物保護(hù)法》并增加所有權(quán)的規(guī)定。

第二，行政法規(guī)、部門規(guī)章無須對(duì)自然資源國家所有權(quán)進(jìn)行宣示性或重申性的規(guī)定。行政法規(guī)、部門規(guī)章是政府或政府部門就國家事務(wù)和公共事務(wù)制定的管理規(guī)則，強(qiáng)調(diào)的是行政管理和行政服務(wù)，而國家所有權(quán)是國家作為民事法律關(guān)系主體的制度，雖然行使主體涉及國務(wù)院及其職能部門，但國務(wù)院及其職能部門在國家所有權(quán)法律關(guān)系中不是居于行政管理者的角色，而行政法規(guī)、部門規(guī)章旨在設(shè)定、實(shí)施、保障、監(jiān)督行政管理權(quán)，不應(yīng)當(dāng)具體規(guī)定所有權(quán)規(guī)范。是故，《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》應(yīng)當(dāng)刪除礦產(chǎn)資源國家所有和國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)的有關(guān)規(guī)定。

另外，我們必須從理念上區(qū)分所有和管理，并在立法中明確區(qū)分所有權(quán)代表行使主體與管理權(quán)代表行使主體。第一，《土地管理法》與《海域使用管理法》雖然法律名稱上有明確的“管理”二字，但是立法中國家所有權(quán)的權(quán)屬、利用、保護(hù)的規(guī)范占據(jù)重要地位，故應(yīng)當(dāng)將“管理”二字刪去。第二，目前我國自然資源單行法中大多將所有權(quán)及所有權(quán)行使主體的規(guī)定置于總則（或一般規(guī)定）之中。

2002年之后的《草原法》在總則后設(shè)置專章“草原權(quán)屬”明晰草原資源的所有權(quán)關(guān)系，在這一章的開頭就明確了國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)?！锻恋毓芾矸ā纷允嫉诙露家?guī)定了“土地所有權(quán)和使用權(quán)”，章節(jié)開頭明確了國有與集體所有，自1998年修訂后規(guī)定國務(wù)院代表行使所有權(quán)，卻沒有規(guī)定于第二章，而設(shè)定在總則中。一個(gè)條文，一方面強(qiáng)調(diào)自然資源的國有，另一方面規(guī)定自然資源國家所有權(quán)的代表行使機(jī)關(guān)為國務(wù)院，顯得過于簡約，不利于生態(tài)文明建設(shè)的開展和自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的落實(shí)。因此，除了明確所有權(quán)權(quán)屬劃分之外，自然資源單行法中應(yīng)設(shè)專章規(guī)定所有權(quán)制度，例如《草原法》第二章，對(duì)所有權(quán)代表行使主體及主體行使權(quán)利的范圍等問題進(jìn)行規(guī)定，對(duì)于存在國家所有、集體所有和私人所有情形的自然資源，需要明確相互之間的界限。第三，森林資源、野生動(dòng)植物資源中，雖然存在集體所有或私人所有的權(quán)屬關(guān)系，但是仍需在立法中明確國有自然資源制度，明確規(guī)定國務(wù)院為代表行使國家所有權(quán)的主體，以達(dá)到國有自然資源立法的統(tǒng)一。第四，尤其重要的是，自然資源法律法規(guī)必須要與《物權(quán)法》第45條第2款相統(tǒng)一，自然資源單行法應(yīng)當(dāng)對(duì)但書條款所述的主體予以確定，以呼應(yīng)《物權(quán)法》。

（二）明確國務(wù)院授權(quán)委托其他主體行使所有權(quán)的依據(jù)與形式

代表行使自然資源的國家所有權(quán)制度，實(shí)質(zhì)上是法律授權(quán)國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)，之后國務(wù)院對(duì)各部委的再授權(quán)。

《礦產(chǎn)資源法》（2009）第20條規(guī)定“非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意”不得在部分范圍地區(qū)開采礦產(chǎn)資源。而第16條中規(guī)定的是由國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批頒證的礦產(chǎn)資源類型，可以看到對(duì)于礦產(chǎn)資源來說，國務(wù)院與國務(wù)院各部委之間是授權(quán)與被授權(quán)的關(guān)系?！渡址ā返?4條第2款的規(guī)定也體現(xiàn)于這一點(diǎn)。國家所有權(quán)本質(zhì)上屬于民事法律問題，在民事事務(wù)的授權(quán)中，國務(wù)院和各部委之間是委托關(guān)系。各部委根據(jù)國務(wù)院的委托授權(quán)行為，獲得自然資源所有權(quán)的代表行使權(quán)且必須法定或者經(jīng)法律行為授予。一則，目前法律法規(guī)缺乏代表行使國家所有權(quán)的具體規(guī)范，簡約式立法使得規(guī)范性文件反而最后發(fā)揮效力。二則，根據(jù)我國《憲法》第89條第3項(xiàng)，規(guī)定國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)各部委的工作以及各部委的任務(wù)和職責(zé)。根據(jù)《國務(wù)院組織法》第10條的規(guī)定，各部委依據(jù)法律和國務(wù)院的決定可以在本部門的權(quán)限內(nèi)發(fā)布命令、指示和規(guī)章，其工作中的方針、政策、計(jì)劃和重大行政措施需要請(qǐng)示報(bào)告，由國務(wù)院決定。因此，對(duì)各部委的授權(quán)，源自全國人大及其常委會(huì)制定的法律，或者國務(wù)院的決定。