“一帶一路”背景下基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的審計問題分析

季穎 徐眾

[摘 要]“一帶一路”倡議的提出，沿線國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)迎來了新的發(fā)展機(jī)遇。PPP模式是更快更好建設(shè)沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施的共贏模式，能更好地實(shí)現(xiàn)共同繁榮的目的，但在實(shí)踐中PPP模式依然存在很多問題。同時由于跨境項(xiàng)目監(jiān)管少、政治主體差異大、地域環(huán)境了解少等問題，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的審計容易出現(xiàn)定性審計工作流程缺乏、政府績效審計不易衡量、實(shí)地考察審計難以驗(yàn)證等問題。重視項(xiàng)目預(yù)算編制過程審計、加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施期間工程質(zhì)量以及進(jìn)度的審計、強(qiáng)化以項(xiàng)目為導(dǎo)向的績效審計，在一定程度上可以降低基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目審計面臨的風(fēng)險，對于維護(hù)“一帶一路”背景下的PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的運(yùn)作具有重要作用。

[關(guān)鍵詞]“一帶一路”; PPP項(xiàng)目;審計;問題;分析

[中圖分類號] F239.63[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A[文章編號] 2095-3283（2020）07-0037-04

Analysis on Audit Problems of Infrastructure PPP Projects

under the Background of " the Belt and ?Road"

Ji Ying ? ?Xu Zhong

（Nanjing Audit University， Nanjing Jiangsu 211899）

Abstract： with the proposal of "the Belt and ?Road"， the infrastructure construction of countries along the belt and road has ushered in new development opportunities. PPP mode is a win-win mode for faster and better construction of infrastructure in countries along the belt and Road， which can better realize the purpose of common prosperity. However， in practice， there are still many problems with PPP mode. At the same time， due to the lack of supervision of cross-border projects， large differences in political subjects， little understanding of regional environment and other problems， the audit of infrastructure PPP projects is prone to lack of qualitative audit work process， difficult to measure government performance audit， difficult to verify on-site audit and other problems. Attaches great importance to the project budget process audit， strengthen project quality and schedule of audit during project implementation and to strengthen the project oriented performance audit， to a certain extent， can reduce the infrastructure PPP project audit risk， to maintain "area" under the background of the operation of PPP infrastructure projects plays an important role.

Key Words： "the Belt and ?Road"; PPP Project; Audit; Problems; Analysis

一、引言

（一）研究背景

2019年4月，隨著第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇的舉行，我國與“一帶一路”沿線國家有了更加緊密的合作。為與“一帶一路”沿線國家攜手同行，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為首要關(guān)注的問題，其中政府與社會資本合作模式（Public-Private Partnership，以下簡稱PPP）成為當(dāng)前解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題最有效的對策。“一帶一路”國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求強(qiáng)烈，為社會資本提供了巨大的市場機(jī)會?！耙粠б宦贰背h堅持共商、共建、共享的原則，與PPP模式秉持的理念：平等協(xié)商、長期合作、利益共享不謀而合。在“一帶一路”沿線，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采用PPP模式，可以充分吸收社會資本，利用金融杠桿，保證基礎(chǔ)設(shè)施的投資，加快基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。隨著近年來跨境PPP項(xiàng)目的井噴，PPP模式在為“一帶一路”帶來機(jī)遇的同時，項(xiàng)目建設(shè)技術(shù)差異大、建設(shè)周期長、項(xiàng)目合作方復(fù)雜多元以及種種人文地理等因素給“一帶一路”PPP項(xiàng)目審計帶來巨大挑戰(zhàn)，現(xiàn)行的審計技術(shù)難以滿足市場發(fā)展的要求。2018年4月財政部下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》，其中規(guī)定“實(shí)時監(jiān)測項(xiàng)目運(yùn)行情況、合同履行情況和項(xiàng)目公司財務(wù)狀況，強(qiáng)化風(fēng)險預(yù)警與早期防控”，這對于PPP項(xiàng)目中的審計提出了新的要求——持續(xù)審計、實(shí)時監(jiān)測。

（二）研究意義

1.理論意義

PPP項(xiàng)目是順應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，引導(dǎo)其良性發(fā)展從而推動我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的繁榮十分必要，因此做好對PPP項(xiàng)目尤其是“一帶一路”中PPP項(xiàng)目的審計迫在眉睫。當(dāng)前我國關(guān)于PPP項(xiàng)目的審計及理論體系還是空白，國內(nèi)學(xué)者的研究也大多集中于風(fēng)險，利益等方面，對于PPP項(xiàng)目審計的理論研究少之又少。同時審計機(jī)關(guān)的審計職能是《憲法》等法律授予的，而對于PPP項(xiàng)目審計方面卻并沒有相關(guān)的法律規(guī)定，PPP項(xiàng)目也一直未被納入《審計法》等條例中應(yīng)該接受審計的范疇中。因此研究“一帶一路”中PPP審計的風(fēng)險可以完善PPP審計的理論框架，同時為相關(guān)法律法規(guī)的建立提供參考。

2.實(shí)踐意義

目前PPP模式在我國已經(jīng)被廣泛運(yùn)用，可是PPP模式距離真正的標(biāo)準(zhǔn)化還有很遠(yuǎn)的距離，尚存在許多不規(guī)范的方面。而“一帶一路”PPP項(xiàng)目的順利落地與實(shí)施對于實(shí)現(xiàn)沿線國家共同繁榮，提高我國在國際社會中的公信力與威望至關(guān)重要，因此，強(qiáng)化對PPP項(xiàng)目的審計監(jiān)督尤為重要。一方面，可以監(jiān)督各方利益主體的行為，對整個項(xiàng)目建設(shè)流程嚴(yán)格把關(guān)，為PPP項(xiàng)目保駕護(hù)航;另一方面，在對PPP項(xiàng)目尤其是“一帶一路”PPP項(xiàng)目審計的過程中，可以有針對性地發(fā)現(xiàn)審計中的風(fēng)險，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為審計機(jī)關(guān)打開思路，完善對PPP項(xiàng)目審計的全面流程。

二、文獻(xiàn)綜述

現(xiàn)有文獻(xiàn)大多集中探討PPP審計、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP模式以及“一帶一路”背景下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，針對“一帶一路”背景下基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目審計的研究較少。

（一）PPP審計研究

PPP項(xiàng)目審計難度較大，因此對于PPP項(xiàng)目審計進(jìn)行研究的文獻(xiàn)也比較豐富。在關(guān)于PPP項(xiàng)目審計問題的文獻(xiàn)中，一部分學(xué)者以PPP項(xiàng)目審計中出現(xiàn)的問題為切入點(diǎn)，再從各自的視角來分析這些問題。王經(jīng)綾、閆嘉韜（2018）從審計機(jī)關(guān)很難區(qū)分政府究竟是“公共事務(wù)管理者”還是“投資者”導(dǎo)致審計主題和審計功能不清晰，從而陷入“審計困境”問題切入，站在雙重身份視角下分析這一問題，得出了政府審計應(yīng)以“資本合作”作為劃分政府雙重身份的界限。王樹鋒、李鐸（2019）關(guān)注到PPP項(xiàng)目的審計過程經(jīng)常由于超出常規(guī)預(yù)算的審計成本，給PPP審計造成干擾和壓力。他們以此立足于SPV博弈的視角上理解這一審計問題，研究發(fā)現(xiàn)將SPV博弈納入PPP管理范疇有助于制定反博弈策略，維護(hù)PPP審計的正常運(yùn)作。吉富星（2018）將側(cè)重點(diǎn)放于PPP審計中的績效審計，以當(dāng)前的PPP效率低下、績效審計重心不明晰問題為抓手，站在不完全契約框架下分析這一問題，認(rèn)為PPP績效審計的重心應(yīng)該從項(xiàng)目建設(shè)階段審計向項(xiàng)目決策審批和項(xiàng)目運(yùn)營績效監(jiān)督轉(zhuǎn)移。

另一部分學(xué)者從PPP項(xiàng)目審計對傳統(tǒng)審計提出更高要求，因此需要進(jìn)行一些技術(shù)方法的改進(jìn)入手。王愛華、馬曉泓（2019）認(rèn)為我國目前的PPP項(xiàng)目審計缺乏大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用，構(gòu)建了利用大數(shù)據(jù)的PPP項(xiàng)目審計模型以及數(shù)據(jù)活化模型并結(jié)合兩者成為數(shù)據(jù)活化后的PPP項(xiàng)目大數(shù)據(jù)審計模型，分析出該模型對于PPP項(xiàng)目審計具有顯著改進(jìn)。Michael（2016）等認(rèn)為大數(shù)據(jù)技術(shù)在市場營銷和醫(yī)學(xué)領(lǐng)域等有廣泛應(yīng)用，但是尚未應(yīng)用于審計領(lǐng)域，若是應(yīng)用于審計領(lǐng)域，將在預(yù)測趨勢、識別欺詐、發(fā)現(xiàn)可疑離群點(diǎn)和建立審計指標(biāo)預(yù)測模型方面取得重大突破。劉驊、陳涵（2017）采用了集成熵權(quán)法、超效率數(shù)據(jù)包羅分析法和Tobit回歸模型，甄別了PPP運(yùn)營績效的關(guān)鍵影響因素并且提出了優(yōu)化PPP績效審計的方法構(gòu)想。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP模式

PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中被廣泛應(yīng)用，國內(nèi)外對于基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的研究覆蓋面廣泛，研究的具體問題也十分豐富。部分學(xué)者重點(diǎn)研究PPP模式中的融資問題，孫偉（2019）通過對兩個基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的案例進(jìn)行分析，定性歸納出基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的經(jīng)驗(yàn)性規(guī)律認(rèn)為PPP項(xiàng)目需要改善政府和社會資本方的關(guān)系，才能破解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所面臨的融資難題。而林麗（2018）通過建立私人和政府部門之間的博弈模型來定量分析PPP融資模式的風(fēng)險分擔(dān)問題，通過實(shí)證驗(yàn)證了不同條件下政府和私人風(fēng)險分擔(dān)比例如何分配。

（三）“一帶一路”背景下基礎(chǔ)設(shè)施投資

對于“一帶一路”倡議下我國基礎(chǔ)設(shè)施投資的研究大致有兩個方向，分別是對于“一帶一路”下基礎(chǔ)設(shè)施投資的風(fēng)險分析以及投資效率和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的分析。對于風(fēng)險的分析也有兩個主流的研究方向，一部分學(xué)者通過建立風(fēng)險分析指標(biāo)和一系列諸如問卷調(diào)查、TOPSIS等方法根據(jù)不同項(xiàng)目國家或是不同項(xiàng)目類別對多個風(fēng)險集中分析，評價出其中最嚴(yán)重的幾種風(fēng)險，結(jié)合不同層次對投資風(fēng)險進(jìn)行警示并依此提出相應(yīng)的風(fēng)險防范對策（南開輝、劉毅等，2019）。另一部分學(xué)者認(rèn)為隨著我國逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本輸出國的角色，基礎(chǔ)設(shè)施的投資面臨的法律風(fēng)險將更具有挑戰(zhàn)性，因此對于法律風(fēng)險進(jìn)行成因分析以及防范建議的提出（李仲平，2017）。

對于“一帶一路”倡議下基礎(chǔ)設(shè)施投資效率和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，一些學(xué)者基于不同視角諸如將基礎(chǔ)設(shè)施分為軟、硬的類別來對投資的效率和經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行評價（郝鳳霞、劉子涵，2019），還有一些學(xué)者分析東道國的一些獨(dú)有的性質(zhì)對投資效率和經(jīng)濟(jì)效益的影響，姜慧（2017）就提出東道國的腐敗控制力度與基礎(chǔ)設(shè)施投資對東道國經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)是正相關(guān)的。

三、“一帶一路”過程中PPP項(xiàng)目的風(fēng)險

“一帶一路”倡議的推進(jìn)實(shí)施使沿線六十多個國家獲得了良好的發(fā)展機(jī)遇?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作對平衡沿線國家發(fā)展十分重要。為了得到大量資金興建基礎(chǔ)設(shè)施，PPP模式被大量使用，充分利用民間社會資源與現(xiàn)有資源形成優(yōu)勢互補(bǔ)，大幅提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作的效率與規(guī)模，很大程度緩解財政壓力。但由于屬于跨境PPP項(xiàng)目，故存在許多國內(nèi)沒有的風(fēng)險，因此有必要對其做進(jìn)一步的探討，做好“一帶一路”PPP項(xiàng)目風(fēng)險控制。

（一）社會環(huán)境不穩(wěn)定——PPP項(xiàng)目易中斷