財政就是要解決“花好錢”“辦好事”

張璐晶

黨中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中對深化我國財稅體制改革作了總體部署。習(xí)近平總書記在十八屆三中全會上指出，“這次全面深化改革，財稅體制改革是重點之一?！苯衲甑娜珖鴥蓵?，財稅改革話題依然是各方關(guān)注的焦點。就這個問題，《中國經(jīng)濟周刊》記者專訪了全國人大代表、四川省省長魏宏。

“財稅體制改革也是深化改革的

基礎(chǔ)和關(guān)鍵”

《中國經(jīng)濟周刊》：黨的十八屆三中全會提出了建立現(xiàn)代財政制度的要求，并提出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的重要思想，您怎樣理解這個問題？

魏宏：“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，這主要是從財政的職能上去說的。我首先要強調(diào)，財政體現(xiàn)政府職能，財政的職能就是政府職能；財政擔(dān)當(dāng)政府的責(zé)任，財政的責(zé)任就是政府的責(zé)任。政府對經(jīng)濟運行的調(diào)整，對社會的管理以及對公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的提供，主要通過財政來體現(xiàn)。政府職能的表現(xiàn)，最簡單來講，其實就是“花錢辦事”，政府辦什么事，花多少錢？如何辦事，如何花錢？事辦得怎么樣？錢花得如何？它體現(xiàn)的是政府的職能，反映的是政府的能力。

更深一步來講，我們的政府管理體制是在黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府管理體制，政府通過“以財行政”，也集中反映黨的執(zhí)政理念和執(zhí)政思想，反映黨關(guān)于經(jīng)濟、社會建設(shè)和發(fā)展的部署、決定。黨關(guān)于經(jīng)濟、社會發(fā)展建設(shè)的決策，是由政府按照法定職能具體實施，通過財政支出來具體體現(xiàn)的。因此，財政工作體現(xiàn)了政府與市場、政府與社會、中央與地方的關(guān)系，涉及政治、經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)文明等各個方面。正如財政在國家治理中起的基礎(chǔ)性作用一樣，財稅體制改革也是全面深化改革的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。

財政支出體制亟待破解

《中國經(jīng)濟周刊》：應(yīng)該說，國家財政收入的紀(jì)錄在不斷刷新，在財政收入大幅增長的情況下，如何把握好財政支出，讓財政支出更有績效？

魏宏：財政的屬性主要體現(xiàn)在財政的支出結(jié)構(gòu)。財政支出結(jié)構(gòu)就其現(xiàn)象形態(tài)，它表現(xiàn)為各類支出的集合，但它實際上是財政職能尤其是政府政策的體現(xiàn)。因此，財政支出的績效，體現(xiàn)的是政府治理的能力和水平。自1994年實施分稅制改革以來，中央財政規(guī)模迅速做大。到去年，全國財政收入已達到12.9萬億元，規(guī)模是20年前的28倍多。很顯然，財政收入規(guī)模的增加必然要求財政駕馭和管理能力的提升，也要求不斷深化財政改革、加快建立相適應(yīng)的現(xiàn)代財政制度。

客觀上講，財政收入快速增長是我們盼望多年的局面，也給我們提出了管好用好巨額財政資金的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。從目前的財政管理和運行體制來看，預(yù)算管理偏重收入，支出預(yù)算約束偏軟；預(yù)算管理偏重收支平衡，弱化支出規(guī)模與政策；財政支出結(jié)構(gòu)固化僵化等問題，直接導(dǎo)致一些領(lǐng)域財政支出的效力大打折扣。因此，要讓財政支出更有績效，必須推進財政體制改革。從國家層面來講，應(yīng)加快出臺相關(guān)法規(guī)政策，改進年度預(yù)算控制方式，建立跨年度預(yù)算平衡機制，清理規(guī)范重點支出掛鉤機制，著力提高財政支出整體績效。同時，要完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，減少專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，增加一般性轉(zhuǎn)移支付比重。

“要培育地方主體稅種”

《中國經(jīng)濟周刊》：在我國的財稅體制中，稅收制度不完善，特別是地方稅體系不完善，您對這個問題有什么看法？

魏宏：目前，成熟市場經(jīng)濟國家各級政府通常都有自己相對獨立完善的稅收體系，為各自完成其支出責(zé)任提供基本穩(wěn)定的財力保障。而我國尚未建立起完整的地方稅體系，構(gòu)成地方財政收入的主體稅種主要是營業(yè)稅。隨著“營改增”的全面推進，地方主體稅種缺乏、稅源不足的問題更加凸顯。特別是伴隨城鎮(zhèn)化進程加快，地稅收入構(gòu)成中，房地產(chǎn)、建筑業(yè)稅收成推動地稅增長的主要動力。如我省去年房地產(chǎn)、建筑業(yè)兩大行業(yè)稅收總量占地稅收入半壁江山，對全省地稅面上增長貢獻率達80%。

但是，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的穩(wěn)步趨緩，房地產(chǎn)開發(fā)區(qū)域平穩(wěn)，勢必影響地稅增長速度。因此，國家層面必須加快稅收制度改革步伐，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善稅收功能。要培育地方主體稅種，建立健全地方稅收體系。如加快房地產(chǎn)稅立法，在充分論證的基礎(chǔ)上立稅清費，適當(dāng)減輕建設(shè)、交易環(huán)節(jié)的稅費負擔(dān)，提高保有環(huán)節(jié)的稅收，在引導(dǎo)居民形成合理住房消費的同時，為地方提供持續(xù)穩(wěn)定的收入來源。又如加快資源稅改革，重點推進煤炭等重要礦產(chǎn)品資源稅從價計征改革，清理相關(guān)收費基金，適當(dāng)提高其他仍實行從量計征的資源品目稅額標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮資源稅促進資源節(jié)約和環(huán)境保護的作用。再如應(yīng)建立推動環(huán)境保護費改稅，參照國際通行做法，將現(xiàn)行排污費改為環(huán)境保護稅，促進資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)。

“應(yīng)盡快制定出臺生態(tài)補償條例”

《中國經(jīng)濟周刊》：對目前西部地區(qū)反映多的資源稅改革和生態(tài)補償機制方面，您有什么看法？

魏宏：在相當(dāng)長的時間內(nèi)，確保西部地區(qū)財政穩(wěn)定來源，既要靠中央財政的轉(zhuǎn)移支持，也需要中央在資源稅改革和構(gòu)建生態(tài)補償機制方面作出有利于西部地區(qū)的制度安排。

西部地區(qū)具有豐富的水、電、天然氣等資源，是“西氣東輸”、“西電東送”的起點。然而，長期以來由于稅收政策等原因，資源稅收入微薄，從資源開發(fā)中獲取的收益相對有限，生態(tài)環(huán)境等損失沒有得到補償。因此，我們希望盡快建立跨省區(qū)、跨流域的利益分享和補償機制，促進東、中、西部協(xié)調(diào)發(fā)展。

在生態(tài)補償方面，目前我國還沒有完全建立生態(tài)補償機制，生態(tài)補償資金主要來自于中央財政縱向補助，橫向生態(tài)補償尚未建立，因此應(yīng)盡快制定出臺生態(tài)補償條例，逐步實行下游對上游、受益地區(qū)對保護地區(qū)的生態(tài)補償。在資源開發(fā)方面，水電開發(fā)中地方能分享的財稅利益偏少，且只能分享發(fā)電（生產(chǎn)）環(huán)節(jié)產(chǎn)生的稅收，輸電環(huán)節(jié)的稅收全部轉(zhuǎn)移到了銷售環(huán)節(jié)；電量留存也不多，對地方經(jīng)濟促進作用有限。因此，應(yīng)建立合理的資源開發(fā)利益分享機制，使資源開發(fā)充分惠及資源所在地群眾。

“優(yōu)化完善轉(zhuǎn)移支付制度”

《中國經(jīng)濟周刊》：眾所周知，在財稅體制改革上，還有一個重要問題，就是要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。當(dāng)然，這主要在中央財政改革層面，從省里來講，也有這方面的改革要求嗎？endprint

魏宏：“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，至少告訴我們兩層含義：一是目前地方事權(quán)的履行缺乏合理的財力支撐；二是財稅體制改革的方向，是各級政府事權(quán)和支出責(zé)任要匹配?？茖W(xué)規(guī)范的政府間財政關(guān)系是推動各層級政府分工履行公共財政職能，促進市場發(fā)揮資源配置決定性作用的重要保障。轉(zhuǎn)移支付作為政府間支出安排的財政手段和財政協(xié)調(diào)的重要機制，是政府間財政關(guān)系的重要工具。明確各級政府事權(quán)與支出責(zé)任是建立科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度的基本前提。由于我國政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分較為模糊，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不盡合理、目標(biāo)不夠明確、項目繁雜零亂，影響了轉(zhuǎn)移支付整體績效的發(fā)揮。地方目前存在的省、市、縣、鄉(xiāng)四級財政，這方面問題表現(xiàn)得也比較充分。這方面的改革思路，主要是在明晰各級政府事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，優(yōu)化完善轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，嚴格控制專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模；同時清理整合專項轉(zhuǎn)移支付項目，將適合地方管理的專項轉(zhuǎn)移支付下放地方管理，減少中央對微觀事務(wù)的直接管理。

理順政府間財力事權(quán)關(guān)系，地方也需要主動作為。去年以來，我省大力推進定向財力轉(zhuǎn)移支付改革，將部分轉(zhuǎn)移支付資金項目管理權(quán)下放市縣，由市縣自主統(tǒng)籌安排，調(diào)動市縣積極性，明確市縣主體責(zé)任。這既從制度上避免了跑項目、爭資金的問題，也是優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)、減少專項轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)實選擇，符合十八屆三中全會轉(zhuǎn)變政府職能、促進簡政放權(quán)的總體精神。

“要客觀看待

地方政府性債務(wù)問題”

《中國經(jīng)濟周刊》：通過審計署公告，我們知道四川的政府性債務(wù)較重。您對這個問題有什么看法，如何解決？

魏宏：我先談一個觀點，要客觀看待地方政府性債務(wù)問題。我們的地方政府性債務(wù)問題，是緊緊伴隨著改革開放的整個歷史進程的，是始終與30多年來經(jīng)濟高速增長、發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施緊密相聯(lián)的。這些年來，我們抓基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，抓發(fā)展條件改善，抓保障和改善民生，取得了巨大成就，這是在政府財力匱乏的基礎(chǔ)上實現(xiàn)的。借錢辦事，適當(dāng)舉債，無疑有其必要性和合理性。如果是“有多少錢辦多少事”，就看不到今天的變化和迅速發(fā)展。地方政府把未來需要由政府投入辦的事，特別是公共服務(wù)方面的事在短期內(nèi)辦起來，是以時間換空間，集中力量辦大事。因此，近年來，政府性債務(wù)增長速度超過經(jīng)濟增長速度，這是事實。

從四川來看，政府性債務(wù)形成過程中還有不少特殊因素。如自然災(zāi)害頻發(fā)，近年來，包括汶川特大地震、蘆山強烈地震、暴雨洪澇等在內(nèi)的特大自然災(zāi)害頻發(fā)，災(zāi)后恢復(fù)重建資金需求巨大。又如特殊的地理條件導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需支出遠比其他地方高。四川多以山地、丘陵為主，川西北高原、盆周山區(qū)、大小涼山等地理條件更為惡劣，同樣的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在這些區(qū)域?qū)嵤词箛铱赡芙o予更高標(biāo)準(zhǔn)的補貼，地方政府仍然難以承受。再者，四川作為西部欠發(fā)達人口大省，社會事業(yè)發(fā)展欠賬較大。作為勞務(wù)輸出大省，改革開放過程中，大批青壯年勞動力到東部發(fā)達地區(qū)務(wù)工，隨著年齡的增長，一些人陸續(xù)返鄉(xiāng)養(yǎng)老，在政府應(yīng)提供的公共服務(wù)均等化過程中資金需求很大。

當(dāng)然，我們在看到債務(wù)合理、有積極作用一面的同時，也要充分看到政府性債務(wù)帶來的風(fēng)險，對政府性債務(wù)可能帶來的嚴重影響、消極后果始終保持高度清醒。我們總的希望國家層面能盡快出臺具體措施，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機制，進一步強化地方政府性債務(wù)管理。對于地方政府而言，也要努力推進政府性債務(wù)管理制度化，在有效控制債務(wù)總體規(guī)模的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥處理存量債務(wù)，嚴格控制新增債務(wù)，認真清理和規(guī)范融資平臺，重要的是防范和化解可能出現(xiàn)的債務(wù)風(fēng)險。要規(guī)范審批程序、統(tǒng)計監(jiān)控、獎懲約束等管理環(huán)節(jié)，切實加強風(fēng)險控制。目前，我們正在抓緊制定《四川省政府性債務(wù)管理辦法》，通過建立科學(xué)有效的政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制和控債化債機制，著力防控債務(wù)風(fēng)險。endprint