新農(nóng)保農(nóng)民繳費(fèi)選擇的經(jīng)濟(jì)理性：政府—農(nóng)民關(guān)系嬗變的視角*

胡平峰 郭忠興

內(nèi)容提要 新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)不同于其他社會保險(xiǎn)制度的突出特點(diǎn)在于“自愿參?！保@也導(dǎo)致新農(nóng)保呈現(xiàn)“高覆蓋率、低繳費(fèi)水平”的特征。以機(jī)會成本為對照，考察不同參保年齡、不同繳費(fèi)檔次條件下新農(nóng)保政策的收益情況可以發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前政策下，絕大多數(shù)農(nóng)民選擇低檔次繳費(fèi)，在領(lǐng)取養(yǎng)老金前提高繳費(fèi)或補(bǔ)繳是符合經(jīng)濟(jì)理性的。這種經(jīng)濟(jì)理性背后隱現(xiàn)的是農(nóng)民主體性的躍升，使得政府—農(nóng)民關(guān)系由“主動—被動”轉(zhuǎn)向“強(qiáng)主動—弱主動”。

社會保障兜底是我國打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的底氣所在。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)(簡稱“新農(nóng)保”)的目的是保障年老農(nóng)民的基本生活，防止農(nóng)民由于年老喪失勞動能力而返貧，是社會保障體系的重要組成部分。但從政策的運(yùn)行結(jié)果看，新農(nóng)保自2009年試點(diǎn)以來，實(shí)現(xiàn)了高覆蓋率的政策目標(biāo)，但保障水平仍然很低。黨的十九屆四中全會提出，“要堅(jiān)持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度”，養(yǎng)老保險(xiǎn)水平的提高是民生保障制度的關(guān)鍵一環(huán)，而制度完善的前提是理解農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的運(yùn)行邏輯，分析其中的影響因素。

新農(nóng)保中的農(nóng)民理性：現(xiàn)實(shí)條件與理論基礎(chǔ)

新農(nóng)保是居民個(gè)人繳費(fèi)，政府、集體補(bǔ)貼，在居民年滿60周歲后發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的社會養(yǎng)老方式。它于2009年開始試點(diǎn)，在2014年與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)合并成城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，由于參保主體絕大多數(shù)是農(nóng)村居民，所以，仍然沿用新農(nóng)保的稱呼。

相比其他社會保險(xiǎn)，新農(nóng)保最突出的特點(diǎn)在于“自愿參?！保r(nóng)民擁有自愿參保和多檔次參保的雙重選項(xiàng)。這一特質(zhì)決定了農(nóng)民可以以經(jīng)濟(jì)理性決策方式來決定參保形式：首先，它不具有強(qiáng)制性，有不同參保方案供選擇。強(qiáng)制性是社會保險(xiǎn)區(qū)別于商業(yè)保險(xiǎn)的一個(gè)顯著特征，社會保險(xiǎn)強(qiáng)調(diào)社會的普遍參與，強(qiáng)制符合條件的群體參加。2009年新農(nóng)保政策規(guī)定“政府主導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合”，僅在養(yǎng)老金領(lǐng)取待遇條款中附帶了一條隱性強(qiáng)制條款，即制度實(shí)行時(shí)已經(jīng)年滿60周歲無需繳費(fèi)即可享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但符合參保條件的子女應(yīng)當(dāng)參保。這一隱性強(qiáng)制條款在實(shí)踐中遇到了一些意想不到的問題，引發(fā)了不少矛盾，這種捆綁式的繳費(fèi)也與社會保險(xiǎn)的國民待遇相違背，因此在2014年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌時(shí)被取消。雖然“自愿”字樣同樣消失，但其自愿性得到增強(qiáng)。其次，它不具有互助性，個(gè)人賬戶養(yǎng)老待遇只與個(gè)人繳費(fèi)相關(guān)，不同參保方案的收益可精細(xì)對比?；ブ允潜ｋU(xiǎn)的原生屬性，保險(xiǎn)的初始目的即是互助，共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，如失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)具有典型的橫向分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)的功能。新農(nóng)保個(gè)人繳費(fèi)、政府補(bǔ)貼完全進(jìn)入個(gè)人賬戶，因此不存在橫向互助性，個(gè)人的養(yǎng)老待遇可精確計(jì)算。第三，新農(nóng)保暫時(shí)沒有派生屬性。許多地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)往往派生出購房、落戶、子女上學(xué)等附加屬性，使得社會保險(xiǎn)不再僅僅是社會保險(xiǎn)，而是摻雜了一些其他的功能。而新農(nóng)保迄今為止只單純提供養(yǎng)老所需的資金支持，不存在其他派生屬性。這三點(diǎn)都決定了農(nóng)民完全可以根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)理性進(jìn)行參保決策。

在行為決策中，經(jīng)濟(jì)人假設(shè)與理性選擇理論得到了普遍認(rèn)同。按照理性選擇理論，理性行為者會在可供選擇的行為方案中進(jìn)行比較分析，從而選擇能使自己利益最大化的方案。但對于農(nóng)民的理性，學(xué)界卻有質(zhì)疑的聲音，認(rèn)為農(nóng)業(yè)依賴時(shí)令和氣候，遭遇風(fēng)險(xiǎn)的幾率極高，形成了農(nóng)民謹(jǐn)慎保守的習(xí)慣。持有這一觀點(diǎn)的人認(rèn)為農(nóng)民自私、愚昧、保守、落后，因而缺乏理性行動的能力，只追求代價(jià)的最小化，以風(fēng)險(xiǎn)最小化而非利益最大化來安排生產(chǎn)。①相反的觀點(diǎn)則認(rèn)為，小農(nóng)和任何資本主義企業(yè)家一樣，也是“理性經(jīng)濟(jì)人”，無論是個(gè)體行為還是參與集體行為，都是經(jīng)過代價(jià)和收益計(jì)算的結(jié)果，這就是農(nóng)民行為決策的“經(jīng)濟(jì)理性”。②將爭議放置于中國語境，學(xué)者們普遍認(rèn)為農(nóng)民在決策的過程中，是受到條件制約的“有限理性”，是基于外部局限條件的一種理性選擇。③傳統(tǒng)道德觀念、面子觀念和利益觀念相互糾纏在一起，影響了農(nóng)民的選擇，不同身份的農(nóng)民在“道義”和“理性”之間的傾向性是有區(qū)別的。④“在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民的行動選擇與企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為所依據(jù)的并不是非理性與理性之別，或道德判斷與理性計(jì)算之別，而只是生存理性與經(jīng)濟(jì)理性之別……對農(nóng)民行為的分析必須放在其特定的、具體的生存境遇、制度安排和社會變遷的背景中進(jìn)行。農(nóng)民的選擇在很大程度上受制于其生存境遇和制度性安排?！雹菁热蝗绱?，面對新農(nóng)保政策設(shè)計(jì)中的選項(xiàng)，農(nóng)民的選擇到底如何？是否符合經(jīng)濟(jì)理性？

趨同性選擇：新農(nóng)保政策執(zhí)行中的理性質(zhì)疑

新農(nóng)保作為一項(xiàng)可選擇政策，政策對象是否參加，以何種繳費(fèi)水平參加都是自主自愿的，但現(xiàn)實(shí)中這種自愿選擇特征在政策結(jié)果中卻沒有得到很好的體現(xiàn)，呈現(xiàn)出高參保率、低繳費(fèi)水平的狀態(tài)。在制度設(shè)計(jì)中，雖然各地在繳費(fèi)檔次劃分上有很大的差異⑥，但最低檔次繳費(fèi)人數(shù)的比例普遍較高。

本文在山東、江西、江蘇各選取了一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為樣本。在選取這三個(gè)樣本時(shí)，既要考慮到收入的差異化，又要兼顧地域、政策的差異化。2014年山東菏澤市A鄉(xiāng)鎮(zhèn)、江西吉安市B鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民人均純收入和當(dāng)年全國農(nóng)民人均純收入9892元相仿，可以說既代表了全國平均收入水平，又能體現(xiàn)南北方的差異。而江蘇南京市C鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民則是收入較高但達(dá)不到城鎮(zhèn)居民人均純收入水平的農(nóng)民代表。三鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策也迥異，如表1所示，在最低繳費(fèi)檔次上，C鄉(xiāng)鎮(zhèn)最高，占當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均純收入的3.48%，B鄉(xiāng)鎮(zhèn)最低，占當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均純收入的1%不到；在繳費(fèi)補(bǔ)貼上，A鄉(xiāng)鎮(zhèn)和C鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有分檔次，B鄉(xiāng)鎮(zhèn)每高一檔補(bǔ)貼高5元；在基礎(chǔ)養(yǎng)老金上，B鄉(xiāng)鎮(zhèn)最低，A鄉(xiāng)鎮(zhèn)次之，C鄉(xiāng)鎮(zhèn)最高。

表1 三鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策情況

從三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的新農(nóng)保參保情況可以發(fā)現(xiàn)，無論參保人數(shù)多寡，歷年最低檔次繳費(fèi)人數(shù)占全部繳費(fèi)人數(shù)的比例均在98.5%以上(見表2)，選擇非最低檔繳費(fèi)的人數(shù)只占1.5%不到，可以說，農(nóng)民在新農(nóng)保繳費(fèi)選擇上高度趨同。

表2 三鎮(zhèn)歷年新農(nóng)保選擇最低檔次繳費(fèi)人數(shù)及比例

從三鎮(zhèn)的農(nóng)民繳費(fèi)特點(diǎn)上看：一是存在很強(qiáng)的黏性，如B鎮(zhèn)2011～2014年間新農(nóng)保政策未發(fā)生變化，非最低檔次繳費(fèi)人數(shù)每年只增加了1人。二是對保費(fèi)增加的敏感性較強(qiáng)，2014年A鎮(zhèn)最低繳費(fèi)檔次從100元提升到300元后，最低檔次繳費(fèi)人數(shù)占比從98.85%上升到99.21%，參保人數(shù)下降了8.31%，農(nóng)民對政策頻繁更改感到不安，部分農(nóng)民擔(dān)心按這個(gè)趨勢下去繳費(fèi)會高到令其難以承受，為防止退出成本過高，因而選擇提前退出。三是政府補(bǔ)貼差異化力度不大，激勵效果也有限，如C鎮(zhèn)2015年政府補(bǔ)貼由固定120元調(diào)整為130元、140元、150元三個(gè)檔次，但選擇非最低檔次繳費(fèi)人數(shù)僅增加了25人，響應(yīng)者寥寥。四是收入對繳費(fèi)檔次選擇的影響不明顯，無論是人均純收入較高的C鎮(zhèn)還是較低的A鎮(zhèn)，無論是占農(nóng)民人均純收入1%的B鎮(zhèn)還是占比3.48%的C鎮(zhèn)，選擇最低檔次繳費(fèi)的比例都高居不下。這一現(xiàn)象也可通過其他學(xué)者的調(diào)查得到證實(shí)⑦，也就是說，面對新農(nóng)保政策中“多繳多得”的激勵條款，農(nóng)民基本上放棄了政策賦予的多樣化選擇，繳費(fèi)水平呈現(xiàn)很強(qiáng)的趨同性。

到底是什么因素影響了農(nóng)民對參保繳費(fèi)水平的選擇？一方面，農(nóng)民的自然特征也就是他們的自然條件限制了其參保繳費(fèi)行為，農(nóng)民的個(gè)人特征(如年齡、收入、文化水平等⑧)、家庭特征(如家庭規(guī)模、家庭撫養(yǎng)比和戶均耕地面積等⑨)、農(nóng)民對政策的認(rèn)知⑩等都會影響其行為。但另一方面，通過對農(nóng)民繳費(fèi)能力的測算，可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民完全有能力負(fù)擔(dān)起更高檔次的繳費(fèi)，收入并不是繳費(fèi)檔次選擇的主要影響因素，農(nóng)民對政策的了解程度對參保水平的影響也值得懷疑，同時(shí)，非經(jīng)濟(jì)因素如制度設(shè)計(jì)、對政府和干部的信任等在很大程度上影響了繳費(fèi)水平。

可見，對于農(nóng)民低繳費(fèi)的解釋，并沒有一個(gè)統(tǒng)一的觀點(diǎn)，形成這個(gè)局面的原因有二：一是樣本及方法的差異。在采用計(jì)量方法進(jìn)行分析時(shí)，結(jié)果的信度和樣本的同質(zhì)性密切相關(guān)，樣本的同質(zhì)性越高，信度就越低。當(dāng)這些研究中絕大部分樣本選擇最低檔次繳費(fèi)的比例高到一定程度時(shí)，相關(guān)性分析的結(jié)果受樣本差異影響，展現(xiàn)出來的結(jié)果就很可能迥異。因此，在選擇最低檔繳費(fèi)的農(nóng)民達(dá)到一個(gè)超高的比例時(shí)，計(jì)量分析方法就不再可行了。二是此類相關(guān)性分析的隱含前提是政策本身大體是均質(zhì)的，這就需要對政策本身進(jìn)行研判，在沒有研究新農(nóng)保各檔次的收益情況就假定農(nóng)民對政策的認(rèn)知程度低阻礙了他們選擇高檔次繳費(fèi)顯然是不能成立的。因此，要通過對各種選擇進(jìn)行分析來判斷農(nóng)民參加新農(nóng)保的決策是否符合經(jīng)濟(jì)理性。

理性計(jì)算：新農(nóng)保繳費(fèi)選擇中的收益比較

新農(nóng)保誕生在給農(nóng)民減負(fù)的大政策環(huán)境下，因此在政策制定時(shí)保留了極大的彈性。正是因?yàn)橛辛顺浞值倪x擇空間，農(nóng)民才可以選擇是否參保與參保水平。參保繳費(fèi)是有機(jī)會成本的，即農(nóng)民把參保資金用于自主投資能夠產(chǎn)生的收益。這樣，一個(gè)農(nóng)民的決策可以分成兩個(gè)階段：第一階段比較參保與不參保之間的收益差距，決定是否參保；如果是的話就進(jìn)入第二階段，比較不同繳費(fèi)檔次之間的收益差距，決定參保水平。

在第一階段：假定年齡為n的參保人員選擇繳納最低檔次的資金P參保，到60歲時(shí)年平均記賬利率為Rg，能獲得的收益Ig：

(1)

其中，G為繳費(fèi)檔次P的政府補(bǔ)貼，J是由于參保而獲得的月基礎(chǔ)養(yǎng)老金，發(fā)放期限假定與個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)發(fā)年限相同。

將資金用于投保就意味著要承擔(dān)用于自主投資收益的機(jī)會成本?？紤]到農(nóng)民投資理財(cái)能力、意識有限，加上養(yǎng)老金的安全需要，假定這個(gè)機(jī)會成本是農(nóng)民只會把資金P按照最高存款收益率Rp存入銀行到60歲時(shí)獲得的收益Ip：

(2)

這就可以計(jì)算是否參保的收益差，只有二者之差為負(fù)，農(nóng)民才有可能選擇自主投資。新農(nóng)保政策規(guī)定，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶按照一年期銀行定期存款利率計(jì)息。如果農(nóng)民也以銀行定期存款的形式自主投資，能夠獲取最高收益的做法是盡量按照最長年限來存款，先按五年期定期存款，不足五年時(shí)，按三年期，以此類推到一年期。2005～2014年這10年間一、二、三、五年期存款平均利率分別為2.866%、3.497%、4.064%、4.459%。據(jù)此計(jì)算2014年政策下三鎮(zhèn)不同年齡農(nóng)民參保與否的收益差，見表3。

表3 不同年齡農(nóng)民參保與否的收益差(元)

可見，新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金雖然較低，但是相對于總體較低的繳費(fèi)額來說，收益還是相當(dāng)可觀的，無論是哪個(gè)年齡段，參保都比不參保的收益要高。同時(shí)可以發(fā)現(xiàn)，參保年齡與參保收益成正比。在上述政策條件下，無論選擇哪種投資策略，年齡越大，收益越高，年齡越小，收益越低。

在第二階段，也就是決定參保之后，農(nóng)民也可有不同的選擇。由于只要以最低檔次投保，就具備享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金的資格，那么農(nóng)民就要考慮，追加保費(fèi)的收益Ig′是否大于機(jī)會成本即用于自主投資的收益Ip′，二者的差額I′：

(3)

其中，G′是追加保費(fèi)P′而獲得的差額補(bǔ)貼部分，t是年齡為n的農(nóng)民繳費(fèi)后的計(jì)息期數(shù)。如果追加投保的收益更大，農(nóng)民會選擇加大投保力度；反之，不會增加保費(fèi)，或是二者相差不大，有現(xiàn)金流動性偏好的農(nóng)民也不會選擇增加保費(fèi)。

根據(jù)公式(3)計(jì)算2014年政策下不同年齡農(nóng)民采取不同參保策略到60歲時(shí)的收益差，見表4。

表4 不同年齡農(nóng)民不同參保策略的收益差(元)

可以發(fā)現(xiàn)，參保繳費(fèi)檔次與收益成反比。像A鎮(zhèn)和C鎮(zhèn)這樣固定的政府補(bǔ)貼顯然不能給高檔次繳費(fèi)帶來更多的收益，B鎮(zhèn)遞增的政府補(bǔ)貼確實(shí)提高了繳費(fèi)的收益，但是也只能在55歲以上維持正收益?？梢?，固定政府補(bǔ)貼完全起不到激勵高繳費(fèi)的效果，差額繳費(fèi)補(bǔ)貼對改善農(nóng)民收益有一定效果，但其差異化程度尚不足以扭轉(zhuǎn)收益水平，因此激勵效果有限。表4還呈現(xiàn)了收益的區(qū)域差異。最低繳費(fèi)水平高、政府補(bǔ)貼也高的C鎮(zhèn)，高齡繳費(fèi)人員收益最高，低齡繳費(fèi)人員收益最低；而繳費(fèi)水平低、政府補(bǔ)貼也低的B鎮(zhèn)，各年齡段收益比較平均；最低繳費(fèi)檔次高、政府補(bǔ)貼低的A鎮(zhèn)，收益在每個(gè)年齡段、檔次均最低。

以上收益是基于繳費(fèi)階段計(jì)算的，而在領(lǐng)取階段，我國目前把60歲時(shí)個(gè)人賬戶領(lǐng)取時(shí)間設(shè)定為139個(gè)月，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于2015年我國人均預(yù)期壽命的76.34歲。因此，社會養(yǎng)老保險(xiǎn)相比于自主投資還有一個(gè)最大的優(yōu)勢就是個(gè)人賬戶資金全部發(fā)完之后，仍然由社保統(tǒng)籌賬戶發(fā)放相同的養(yǎng)老金直到去世，即從領(lǐng)取養(yǎng)老金后的139個(gè)月(71.58歲)到參保人去世之前的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金由國家負(fù)擔(dān)。如果選擇自主投資則沒有這個(gè)紅利，但自主投資的優(yōu)點(diǎn)在于可以持續(xù)計(jì)息。因此，在做決策時(shí)，也應(yīng)該權(quán)衡社保紅利和持續(xù)計(jì)息究竟哪個(gè)更有利。

為了便于比較，假定從個(gè)人追加投資的收益Ip′中自60歲起每年留出與追加投保的待遇一致的養(yǎng)老金后，剩余部分分別按最高存款收益率進(jìn)行再投資，直到全部用盡：

Ip′(1+Rp)i-∑(Ig′/139×12)(1+Rp)i<0

(4)

如果用盡時(shí)間在76.34歲之前，那說明以我國人均預(yù)期壽命為預(yù)期的農(nóng)民追加保費(fèi)是劃算的，否則就不如自主投資。根據(jù)公式(4)計(jì)算養(yǎng)老金領(lǐng)取階段不同年齡農(nóng)民按照最高檔次參保所獲得的待遇使用自主投資資金到資金使用完時(shí)的年齡，見表5。

表5 不同年齡自主投資資金按最高檔次投保待遇使用完的年齡

這意味著，不管按照何種政策，追加資金自主投資的使用年限都大于個(gè)人賬戶計(jì)發(fā)的71.58歲，表面上看是追加資金自主投資比全部用于投保收益高，但考慮到個(gè)人賬戶養(yǎng)老金發(fā)放終身，一個(gè)有著全國人均預(yù)期壽命的農(nóng)民(2015年為76.34歲)，在A鎮(zhèn)45歲之后、B鎮(zhèn)35歲之后、C鎮(zhèn)40歲之后分別按最高檔次繳費(fèi)都是劃算的。同時(shí)，年齡與追加資金自主投資收益成反比，年齡越小，自主投資產(chǎn)生的收益越高，這也印證了繳費(fèi)階段年齡與投保收益成正比的關(guān)系。

綜合繳費(fèi)階段和領(lǐng)取階段的收益，在目前的政策框架下，理性的繳費(fèi)者應(yīng)該是根據(jù)不同的年齡采取不同的繳費(fèi)策略：在低齡時(shí)按低檔次繳費(fèi)，此時(shí)參保繳費(fèi)的收益較低且機(jī)會成本高；在高齡時(shí)可提高繳費(fèi)檔次，此時(shí)參保繳費(fèi)收益提高且機(jī)會成本低。這種做法在現(xiàn)實(shí)中已出現(xiàn)：A鎮(zhèn)2014年繳費(fèi)超過2000元檔次的38人中，平均年齡為54歲，在57歲以上的22人中，有21人是臨時(shí)大幅提高繳費(fèi)(其中16人前3年都是選擇最低檔次繳費(fèi))，僅1人上年度繳費(fèi)為2000元檔次。

主體性躍升：繳費(fèi)選擇下政府—農(nóng)民關(guān)系的嬗變

農(nóng)民在新農(nóng)保繳費(fèi)上的趨同性選擇是政府可以預(yù)料到的，甚至從根本上說，是政策設(shè)計(jì)導(dǎo)致的。首先，政府差額補(bǔ)貼的差距不足以體現(xiàn)多繳多得。一方面，相對于繳費(fèi)檔次的提高，政府補(bǔ)貼的增長顯得微不足道，保費(fèi)的收益率是遞減的；另一方面，多繳多得在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中不僅體現(xiàn)在個(gè)人賬戶養(yǎng)老金中，還以個(gè)人繳費(fèi)指數(shù)的形式體現(xiàn)在基礎(chǔ)養(yǎng)老金中，而城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的多繳多得僅在個(gè)人賬戶養(yǎng)老金中體現(xiàn)。其次，基礎(chǔ)養(yǎng)老金在整個(gè)養(yǎng)老金體系中占比較大，2018年最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金為88元，相當(dāng)于個(gè)人賬戶連續(xù)15年繳費(fèi)600元才能達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金會根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)變動等情況進(jìn)行調(diào)整，但個(gè)人賬戶卻基本保持不變。因此，對農(nóng)民來說，以入門檔次繳費(fèi)獲得基礎(chǔ)養(yǎng)老金是最優(yōu)選擇。對于政府尤其是地方政府來說，高參保率、低參保水平也是其最優(yōu)選擇：高參保率意味著很好地完成了中央推廣新農(nóng)保制度的任務(wù)，低參保水平意味著地方政府只需付出最少的政府補(bǔ)貼。

政府和農(nóng)民在新農(nóng)保繳費(fèi)過程中的“默契”展現(xiàn)了我國政府—農(nóng)民關(guān)系的轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)的治理解釋框架中，農(nóng)民相對于政府，總是處于相對被動、消極、弱勢的地位，政府—農(nóng)民關(guān)系的主導(dǎo)權(quán)主要在政府手中，農(nóng)民在政策制定過程中的主體性嚴(yán)重缺失，只是政策的“跟隨者”“響應(yīng)者”。面對不符合農(nóng)民利益的政策，農(nóng)民的反應(yīng)要么是激烈的非法反抗，要么是不配合的消極抵制，普遍缺乏對話的能力和溝通渠道。但隨著2006年農(nóng)業(yè)稅的徹底取消，我國政府—農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)生了轉(zhuǎn)變，基層政權(quán)由汲取型轉(zhuǎn)變成了“懸浮型”。經(jīng)濟(jì)上的“懸浮”意味著政府不再需要從農(nóng)民身上汲取資源，而地方政府的主要責(zé)任變?yōu)楣芾砼c服務(wù)，尤其是這種管理與服務(wù)建立在無經(jīng)濟(jì)關(guān)系的懸浮型政權(quán)和差序政府信任格局基礎(chǔ)上，基層政府就喪失了以往制約農(nóng)民的強(qiáng)制手段，基層治理的主要工作就從資源汲取這個(gè)“難題”轉(zhuǎn)到如何取得農(nóng)民的支持與配合這一“新難題”上了。

農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以后，尤其是農(nóng)民大規(guī)模進(jìn)城務(wù)工以來，農(nóng)民的生存境遇和制度性安排都發(fā)生了巨大的變化，這些變化也使得經(jīng)濟(jì)理性在農(nóng)民生活中占據(jù)越來越重要的地位：一是收入水平的提高使農(nóng)民的需求結(jié)構(gòu)基本上超越了生存需求，從而產(chǎn)生了更高層次的發(fā)展需求。二是大規(guī)模進(jìn)城務(wù)工提高了非農(nóng)收入占比，中國家庭金融調(diào)查與研究中心發(fā)布的《中國農(nóng)村金融發(fā)展報(bào)告2014》顯示，工資性收入、工商業(yè)收入、財(cái)產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移性收入等非農(nóng)收入之和已經(jīng)占農(nóng)民總收入的78.3%，非農(nóng)收入提高了農(nóng)民的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，在一定程度上使農(nóng)民得以擺脫“安全第一”“生計(jì)第一”的保守性，更有可能追求其他更多的偏好。三是現(xiàn)代性從各個(gè)角度融入農(nóng)村，打破了農(nóng)村原有的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)社會模式，農(nóng)民作為消費(fèi)者和生產(chǎn)者的角色發(fā)生了轉(zhuǎn)變，市場在農(nóng)民生活中占有越來越重要的地位，農(nóng)民的決策也越來越注重經(jīng)濟(jì)理性。四是信息獲取通道的擴(kuò)展，提升了農(nóng)民獲取信息的能力，有利于他們形成更佳的方案，做出更有利的選擇?？梢?，農(nóng)民在溫飽問題解決后，趨向經(jīng)濟(jì)理性的選擇會越來越多。

當(dāng)“懸浮”的地方政府遇見越來越理性的農(nóng)民，雙方的關(guān)系便不再是單向性的了。盡管地方政府在制定政策時(shí)仍然保留了絕對的權(quán)力，但在政策執(zhí)行階段，缺乏強(qiáng)制性的政策使農(nóng)民可以通過“用腳投票”來表達(dá)他們的態(tài)度，農(nóng)民的主體性因此得到了提升，政府—農(nóng)民關(guān)系則從“主動—被動”型轉(zhuǎn)變成“強(qiáng)主動—弱主動”型。

這種轉(zhuǎn)變在新農(nóng)保政策的執(zhí)行過程中體現(xiàn)得非常明顯。從政府角度來看，新農(nóng)保的政策設(shè)計(jì)斬?cái)嗔嘶鶎诱畯?qiáng)制執(zhí)行的法律依據(jù)，政府只能通過強(qiáng)制以外的手段來執(zhí)行政策，在政策過程中變得更加“主動”，主要通過入口補(bǔ)貼、出口補(bǔ)貼、繳費(fèi)關(guān)聯(lián)等切實(shí)的利益關(guān)系來引導(dǎo)農(nóng)民。政府的引導(dǎo)在一定程度上達(dá)到了自己的預(yù)期——農(nóng)民參保積極性有了很大的提高，但同時(shí)也暴露出基層政府在“主動”下的“弱勢”：在政策執(zhí)行初期，基層政府做了大量的動員準(zhǔn)備，如江西B鎮(zhèn)所在地的縣、鎮(zhèn)、村層層召開動員大會，政策宣講到村，任務(wù)分解到人，并在電視臺連續(xù)播放專題節(jié)目一周等；政府提供的繳費(fèi)服務(wù)越來越便利和體貼，從政策初期的人工征收，到銀行代繳，再到有些地方在村設(shè)立繳費(fèi)查詢機(jī)。由于任務(wù)到人，甚至出現(xiàn)“協(xié)辦員”代繳保費(fèi)的情況，這在過去是不可想象的。從農(nóng)民角度來看，農(nóng)民在政策過程中，展現(xiàn)了一定的主動性：農(nóng)民在選擇參保后，仍然具有隨時(shí)退出的可能，如山東A鎮(zhèn)2014年參保人數(shù)就降低了8.31%，為了掌握真實(shí)情況，有些地區(qū)將續(xù)保率而非參保率作為考核基層政府的指標(biāo)；農(nóng)民在參保后，也會變更自己的繳費(fèi)檔次，如高檔次繳費(fèi)基本上都是由低檔次繳費(fèi)變更而來。

其實(shí)，新農(nóng)保的政策運(yùn)行結(jié)果是符合政策制定者的初衷的，從《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》中的“低水平起步”到《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》中的“全覆蓋、?；?、有彈性、可持續(xù)”，低水平全覆蓋的方針從來就沒變過，因此，高參保率、低繳費(fèi)水平原本就是中央政府建立農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的首要目標(biāo)。但在達(dá)到這個(gè)目標(biāo)后，如何提高養(yǎng)老保障水平應(yīng)該是下一步政策的重點(diǎn)。只要不改變自愿參保的原則，在調(diào)整養(yǎng)老保險(xiǎn)政策時(shí)，就必須高度重視農(nóng)民在政策中的主體性作用，只有充分賦予他們切切實(shí)實(shí)的收益，“精于算計(jì)”的理性農(nóng)民才會主動提高繳費(fèi)檔次，進(jìn)而提升農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平。

①恰亞諾夫：《農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織》，中央編譯出版社1996年版，第65～83頁。

②西奧多·W.舒爾茨：《改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)》，商務(wù)印書館2006年版，第44～46頁。

③林毅夫：《小農(nóng)與經(jīng)濟(jì)理性》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會》1988年第3期。

④李里峰：《“運(yùn)動”中的理性人——華北土改期間各階層的形勢判斷和行為選擇》，《近代史研究》2008年第1期。

⑤郭于華：《“道義經(jīng)濟(jì)”還是“理性小農(nóng)”——重讀農(nóng)民學(xué)經(jīng)典論題》，《讀書》2002年第5期。

⑥從繳費(fèi)檔次來看，2009年新農(nóng)保繳費(fèi)檔次分成了100～500元5個(gè)檔次，2014年和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)合并時(shí)調(diào)整為100～2000元12個(gè)檔次，但賦予了各地自主設(shè)置繳費(fèi)檔次的權(quán)利。

⑦江蘇蘇北地區(qū)的調(diào)查結(jié)果是70.8%，江西、湖北等4個(gè)省份的調(diào)查結(jié)果是93.1%。聶建亮、鐘漲寶：《新農(nóng)保養(yǎng)老保障能力的可持續(xù)研究——基于農(nóng)民參保繳費(fèi)檔次選擇的視角》，《公共管理學(xué)報(bào)》2014年第3期。

⑧參見趙光、李放、黃俊輝《新農(nóng)保農(nóng)民參與行為、繳費(fèi)選擇及其影響因素——基于江蘇省的調(diào)查數(shù)據(jù)》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2013年第1期；程杰《農(nóng)戶養(yǎng)老保險(xiǎn)參保水平選擇的影響因素研究——對成都市農(nóng)戶的抽樣調(diào)查分析》，《西部論壇》2014年第3期。

⑨參見張朝華《農(nóng)戶參加新農(nóng)保的意愿及其影響因素——基于廣東珠海斗門、茂名茂南的調(diào)查》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2010年第6期。

⑩參見鄧大松、李玉嬌《制度信任、政策認(rèn)知與新農(nóng)保個(gè)人賬戶繳費(fèi)檔次選擇困境——基于Ordered Probit模型的估計(jì)》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2014年第8期。