新時(shí)代公共服務(wù)民營(yíng)化過程中政府監(jiān)管探究

張 莉

(安徽大學(xué)管理學(xué)院，安徽 合肥230601)

一、 研究的背景

政府提供的公共服務(wù)在20 世紀(jì)90 年代出現(xiàn)了新的轉(zhuǎn)變，主要就是部分由政府單獨(dú)提供的公共服務(wù)轉(zhuǎn)變成了政府和企業(yè)共同承擔(dān)公共服務(wù)的供給，盡管我國民營(yíng)化時(shí)間很短，但就目前取得的成果和所展現(xiàn)出來的新的治理方式而言，還是令人欣慰的。 在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，政府對(duì)公眾投入服務(wù)和便民服務(wù)的比重在持續(xù)增加，尤其是新中國成立以來體現(xiàn)得愈發(fā)顯著。 但從另一個(gè)方面來講，公眾會(huì)更為關(guān)注政府在提供公共服務(wù)的過程中如何切實(shí)履行好監(jiān)管職責(zé)，這些都對(duì)政府如何在提高自身民營(yíng)化水平、采取何種方式進(jìn)行民營(yíng)化、如何調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性等方面提出了更高的要求。由于能力、人員有限，政府不可能對(duì)所有的事務(wù)大包大攬，因此，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)重要方面就是要力求公共服務(wù)民營(yíng)化，同時(shí)這也是高效率完成本職工作的必然要求。 近幾年，學(xué)者們對(duì)于公共服務(wù)民營(yíng)化的問題愈來愈關(guān)注，研究的內(nèi)容大都集中在對(duì)公共服務(wù)民營(yíng)化過程中所存在的問題以及采取何種措施來解決等方面。 因此在公共服務(wù)民營(yíng)化的背景下，提高政府監(jiān)管作用就變成了其中的重要內(nèi)容，構(gòu)建完善的監(jiān)管體系才是最好的保障。 然而在我國當(dāng)前的形勢(shì)下，監(jiān)管卻存在大量的問題，比如監(jiān)管過程中法律的缺失、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置和監(jiān)管權(quán)力配置的不合理、監(jiān)管者自身的素質(zhì)不夠高等問題，就有可能會(huì)導(dǎo)致降低公共服務(wù)民營(yíng)化滿意度以及固定回報(bào)率較高等問題。

二、 公共服務(wù)民營(yíng)化和政府監(jiān)管的內(nèi)涵

(一)公共服務(wù)民營(yíng)化的內(nèi)涵

對(duì)于公共服務(wù)民營(yíng)化的含義主要采用的還是西方學(xué)者薩瓦斯的概念：指更多的民間組織參與到政府所掌控的事務(wù)中，政府要更少的參與。 以往眾多的公共服務(wù)都是政府進(jìn)行安排，導(dǎo)致政府的事務(wù)過多、無暇注重掌舵。 因此，要想實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的民營(yíng)化，還是需要通過法律的手段進(jìn)行鞏固，同時(shí)對(duì)管理模式加以法治化的保障。

公共服務(wù)民營(yíng)化有很多種的形式：由于能力有限，將本應(yīng)該政府處理的業(yè)務(wù)以支付費(fèi)用的形式承包或者競(jìng)標(biāo)給企業(yè)；對(duì)于一些在經(jīng)濟(jì)上有困難的群眾，為了避免他們拿到補(bǔ)助肆意揮霍而通過發(fā)放優(yōu)惠券的形式給予補(bǔ)助；在政府內(nèi)部為了使得一些事務(wù)更加高效地完成，會(huì)采用企業(yè)之間相互競(jìng)爭(zhēng)的方式處理事務(wù)等等。 具體形式見表1。

表1 公共服務(wù)民營(yíng)化的主要形式

(二)政府監(jiān)管

“規(guī)制”一詞來源于英文單詞中的“regulation”，在學(xué)術(shù)界，政府管制一般稱為政府規(guī)制或管制，是政府為了實(shí)現(xiàn)某些公共政策的目標(biāo)而對(duì)經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行的制約。

(三)政府監(jiān)管與民營(yíng)化的關(guān)系

長(zhǎng)期以來，我國的公共服務(wù)領(lǐng)域主要是以政府直接投資、國企壟斷經(jīng)營(yíng)體制作為具體實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)，這種政府管理體制是在我國的服務(wù)和經(jīng)營(yíng)過程中形成的，在特定的歷史時(shí)期發(fā)揮著重大的作用。 這說明公共服務(wù)納入企業(yè)提供服務(wù)的過程是極其曲折的，而且在此基礎(chǔ)上，還要有一套中國獨(dú)特的公共服務(wù)體系，不能全部吸收外國的所有模式。 政府監(jiān)管出現(xiàn)的原因是“市場(chǎng)失靈”，但是從另外一個(gè)角度來說，市場(chǎng)失靈并不意味著一定要政府參與其中，在民營(yíng)化的背景下，相較于市場(chǎng)機(jī)制，政府監(jiān)管永遠(yuǎn)是次優(yōu)的選擇，這是因?yàn)槭袌?chǎng)在正常運(yùn)行的情況下，政府就沒有必要對(duì)此進(jìn)行干預(yù)。政府在進(jìn)行干預(yù)的情況下，只有花費(fèi)的成本非常少，在預(yù)計(jì)范圍之內(nèi)，政府的監(jiān)管才是正當(dāng)?shù)挠行У摹?綜上，政府監(jiān)管與民營(yíng)化之間相互聯(lián)系但同時(shí)也相互制約。

三、 政府在監(jiān)管服務(wù)中的職責(zé)

(一)協(xié)調(diào)各方之間的利益

公共服務(wù)民營(yíng)化必然會(huì)牽涉各方之間的相互協(xié)調(diào)和利益分配，這就需要政府作為主導(dǎo)力量和制度的制定者從中進(jìn)行協(xié)調(diào)，促進(jìn)三方的快速發(fā)展。 首先，政府應(yīng)該扛起責(zé)任，發(fā)揮領(lǐng)頭作用，不能趨利避害，把困難的、盈利少的直接讓企業(yè)承擔(dān)，這樣會(huì)使得企業(yè)對(duì)政府的工作帶有消極的看法，不利于項(xiàng)目的完成。 其次，在公共服務(wù)民營(yíng)化的過程中，政府一定要時(shí)刻想著公眾的利益，一切服務(wù)的宗旨就是為了更好地滿足公眾的要求。 最后，企業(yè)作為服務(wù)的提供者，不能僅僅只考慮自身利益的最大化，在降低成本的同時(shí)也需要保證服務(wù)的質(zhì)量，扛起企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，不損害公眾的利益。 在享受企業(yè)提供的公共服務(wù)中，公眾要理解民營(yíng)化的內(nèi)涵，不能只享受服務(wù)而不繳納應(yīng)付的服務(wù)費(fèi)用，阻礙公共服務(wù)的正常進(jìn)行。

(二)對(duì)民營(yíng)化中市場(chǎng)的監(jiān)管

市場(chǎng)化就意味著政府要更多的放棄權(quán)利，讓市場(chǎng)這只無形的手發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。 市場(chǎng)化使得政府在變革中變得尤為重要，將民營(yíng)化成功引入市場(chǎng)中要經(jīng)過很多的環(huán)節(jié)。 首先，要對(duì)企業(yè)進(jìn)行挑選，確保企業(yè)能夠承受住政府交給的重?fù)?dān)，有能力提供更好的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，即使在這過程中會(huì)遇到一些挫折也不至于沒有防范風(fēng)險(xiǎn)的能力。 因此在挑選的過程中，政府要嚴(yán)格選擇更有能力的企業(yè)進(jìn)行有效的供給。 其次，在進(jìn)行競(jìng)標(biāo)的過程中，要公平公正，用正規(guī)的程序選取競(jìng)標(biāo)的企業(yè)，公平透明的操作整個(gè)環(huán)節(jié)。 最后，在安排好基本符合要求的企業(yè)以后，政府也要做好相關(guān)的善后工作、淘汰不符合要求的企業(yè)，選出能夠獲取更高效益的企業(yè)。

(三)及時(shí)了解信息并跟蹤

公共服務(wù)民營(yíng)化需要政府將公共部門的一些活動(dòng)通過正當(dāng)?shù)某绦蚪唤o私營(yíng)部門。 首先，政府需要及時(shí)了解各個(gè)部門的情況，這樣才能把工作交給私人部門，更有效率地完成工作，但是要更好更快地完成政府部門的工作，還是需要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。 因而政府部門需要及時(shí)了解市場(chǎng)并進(jìn)行跟蹤，了解各個(gè)企業(yè)的辦事能力以及行業(yè)的發(fā)展情況。 從另外一個(gè)層面來講，政府及時(shí)公布信息，也有助于企業(yè)進(jìn)行合理科學(xué)的決策。

四、 公共服務(wù)民營(yíng)化過程中政府監(jiān)管出現(xiàn)的問題

(一)政府未形成獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

萌芽時(shí)期，政府的公共服務(wù)民營(yíng)化并未真正意義上形成權(quán)責(zé)分明的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，專業(yè)獨(dú)立的政府職能部門只能行使小部分的監(jiān)管職能，其余的職能則是分給下屬的各級(jí)行政管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。 雖然總體上來說，政府在公共服務(wù)民營(yíng)化方面已經(jīng)引入有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，但是政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)依舊沒有停止，政企分離還在初級(jí)階段，政企不分的不良現(xiàn)象依舊廣泛存在。 也正是由于政府部門存在較為顯著的職權(quán)不明的情況，其監(jiān)管職權(quán)受其影響也存在類似的情況。 具體表現(xiàn)在：各級(jí)政府部門的職責(zé)界定模糊、出現(xiàn)多頭監(jiān)管的情況、監(jiān)管條塊的協(xié)調(diào)機(jī)制與爭(zhēng)端解決機(jī)制嚴(yán)重缺失等等。 一旦對(duì)公共服務(wù)民營(yíng)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)出現(xiàn)政企不分的情況，對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身的再監(jiān)管也難以得到有效保證，職權(quán)分散不清則會(huì)讓監(jiān)管變成多頭管理，相互扯皮的事情會(huì)頻繁發(fā)生。

(二)法律法規(guī)尚未健全

盡管在具體的實(shí)踐運(yùn)用過程中民營(yíng)化所起到的作用越來越大，但是各國公共服務(wù)民營(yíng)化過程中不同程度的都面臨著一些法律問題，如何快速有效地解決這些問題對(duì)企業(yè)的加入有著直接的影響。 目前我國公共服務(wù)法律法規(guī)處于基本健全的狀態(tài)，然而現(xiàn)有的法律法規(guī)體系并不完善，政府在這方面也有所欠缺。 比如在天氣比較寒冷的情況下，公眾對(duì)供熱方面的訴求肯定要增加，但政府針對(duì)此方面的監(jiān)管顯然是不夠完善的，以至于相關(guān)的政策條例還沒有出臺(tái)。 公共服務(wù)企業(yè)的權(quán)利和義務(wù)、成本與收益等法律法規(guī)方面都缺乏相應(yīng)的規(guī)定，政府行使監(jiān)管的職能、權(quán)利、范圍也沒有相關(guān)的規(guī)定，政府行使監(jiān)管的職能、權(quán)利、范圍也沒有相關(guān)的規(guī)定。 這就很容易讓政府對(duì)沒有相關(guān)法律條例的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)管法律依據(jù)的不足最終難以起到有效的監(jiān)管效果。 另外，公共服務(wù)民營(yíng)化監(jiān)管的法律法規(guī)也存在比較濃厚的行政色彩，這在很大程度上體現(xiàn)了法律規(guī)范體系的不足。

(三)第三方參與不足

公共服務(wù)的質(zhì)量和效率對(duì)社會(huì)公眾的利益有著最為直接的影響，但是由于目前公共服務(wù)民營(yíng)化中監(jiān)管機(jī)構(gòu)大多還是由政府部門來負(fù)責(zé)，更能反映公共利益的第三方組織在監(jiān)管方面缺乏足夠的參與度。 盡管現(xiàn)在社會(huì)組織、人民團(tuán)體的基層組織、其他準(zhǔn)政府社團(tuán)基層組織、各種草根組織的數(shù)量很多，但是發(fā)展卻是不盡如人意，能夠參與到監(jiān)管機(jī)構(gòu)中來的也是寥寥無幾。 在監(jiān)管過程中，第三方的中立性和公益性優(yōu)勢(shì)未能完全的體現(xiàn)出來，比如，在城市的社區(qū)供熱服務(wù)公共服務(wù)民營(yíng)化中就很難找到有關(guān)第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的蹤跡。 第三方代表中介組織，起著承上啟下的重要作用，但是政府對(duì)于第三方的參與會(huì)有一定的排斥，這種結(jié)果就會(huì)導(dǎo)致公眾對(duì)于政府和企業(yè)所提供的公共服務(wù)的質(zhì)量和效率難以進(jìn)行把握，同時(shí)就算公眾對(duì)政府和企業(yè)的服務(wù)不滿意，由于監(jiān)管的疏漏，對(duì)公眾的利益也會(huì)有一部分的損害。 政府作為公共利益最權(quán)威的代表，自身的經(jīng)濟(jì)利益也會(huì)使得政府在監(jiān)管過程中容易忽略公眾的利益，因此第三方參與到公共服務(wù)民營(yíng)化中是刻不容緩的，這樣第三方才能更好地發(fā)揮自己的作用。

五、 新時(shí)代公共服務(wù)民營(yíng)化過程中加強(qiáng)政府監(jiān)管的建議

(一)形成獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

首先，要實(shí)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立，主要體現(xiàn)在監(jiān)管機(jī)構(gòu)要有獨(dú)立的人事權(quán)，選擇的監(jiān)管工作人員不能與行政部門相掛鉤，否則對(duì)人們的利益可能會(huì)有損害。 其次，目前我國監(jiān)察機(jī)構(gòu)的人員薪酬都是由政府部門進(jìn)行發(fā)放，顯然人員工資由國家發(fā)放、機(jī)構(gòu)由政府統(tǒng)一管理是不利于機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)獨(dú)立性的。 不僅僅要在經(jīng)費(fèi)發(fā)放、薪酬方面實(shí)現(xiàn)獨(dú)立性，同時(shí)還要在監(jiān)管程序、監(jiān)管制度等方面實(shí)現(xiàn)獨(dú)立，倘若在制度和程序方面沒有創(chuàng)新，依舊延續(xù)行政部門的一套體系，那么想實(shí)現(xiàn)獨(dú)立監(jiān)管的可能性是微乎其微的。

(二)建立健全完善的法律制度

公共服務(wù)民營(yíng)化的關(guān)鍵是在法治理念和政府治理理念上要有創(chuàng)新和突破。 國家不能一日無法，要制定相關(guān)的法律法規(guī)，為政府監(jiān)管提供相關(guān)的法律依據(jù)。 在當(dāng)今的法律體系中，民營(yíng)化改革方面的法律文件涉及較少，因此立法部門需要重點(diǎn)關(guān)注，在出現(xiàn)問題時(shí)能夠有相應(yīng)的法律進(jìn)行參考，這樣有利于樹立權(quán)威，方便政府部門更快地跟蹤各個(gè)部門的工作水平和服務(wù)質(zhì)量。

(三)激勵(lì)第三方或者社會(huì)公眾參與監(jiān)督

政府在進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)的過程中，要聽取公眾的意見，因?yàn)楣姴攀窍硎苓@些權(quán)益的主體，一味地去降低成本而不顧公眾的意見，必定也是不得民心的。 因此，不僅僅要讓公眾參與進(jìn)來，同時(shí)還要進(jìn)一步共享信息給公民，政府也可以通過這種方式知道群眾的訴求，得到群眾的建議。 就2020 年初的新冠疫情防控來講，中國政府的防疫行為堪稱世界的典范，10 天建成的火神山、重大危機(jī)的化解以及為保障人民的生命安全所做的種種措施，是對(duì)國家治理體系、治理能力的重大考驗(yàn)，但也需要公眾配合、共同參與，對(duì)地方政府收到的捐贈(zèng)共同監(jiān)管。 同時(shí)，政府也可以邀請(qǐng)一些高校進(jìn)行第三方評(píng)估，政府和企業(yè)作為服務(wù)的提供方，而公眾作為服務(wù)的使用方，從自身的利益著想，可能做出的判斷和實(shí)際情況會(huì)有一些差距。 因此需要對(duì)兩者以外的團(tuán)體，比如邀請(qǐng)專家學(xué)者、科研院所、思想庫、顧問班子等進(jìn)行客觀專業(yè)地評(píng)價(jià)，由于不存在相關(guān)的利益關(guān)系，因此第三方既不會(huì)偏袒政府企業(yè)，也不會(huì)偏袒公眾，從公眾的采訪中得到相關(guān)的信息再將信息如實(shí)地反饋給政府，政府根據(jù)提供的信息相應(yīng)地調(diào)整政策措施。