基層治理怎么避免“局部空轉(zhuǎn)”？

王禮鵬 陳琳

文件性空轉(zhuǎn)、文字性空轉(zhuǎn)、不作為空轉(zhuǎn)、無效率空轉(zhuǎn)是當前“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的主要類型

近年來，一些地方和單位出現(xiàn)一種“局部空轉(zhuǎn)”的怪現(xiàn)象。與一般的不作為不同，“空轉(zhuǎn)”過程中的每個人都很忙，都嚴肅認真、履職盡責，但就是走了一大堆流程，空轉(zhuǎn)了一大圈，除了人人都免責外，沒有任何成果和成效。

對于基層而言，“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象暫時是局部的，但若不對其進行及時有效治理，局部的“改革空轉(zhuǎn)”就有可能演變?yōu)轶w系性的“政治失靈”，其危害性不可小覷。

“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象

“猛踩油門不掛擋”是典型的“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，其問題實質(zhì)是制度政策執(zhí)行落實問題，從結(jié)果導向來看就是無效率、浪費資源、耽誤事兒地運轉(zhuǎn)。根據(jù)訪談調(diào)查數(shù)據(jù)，干部眼里的“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象主要有四種類型。

——文件性空轉(zhuǎn)。

文件性空轉(zhuǎn)，也叫制度性空轉(zhuǎn)或政策性空轉(zhuǎn)，主要指中央精神和政策價值只停留在文件、會議、口頭傳達上，政策文件雖下發(fā)卻無具體舉措來落實，并沒有真正發(fā)揮制度或政策的預期作用。根據(jù)調(diào)查訪談可知，造成文件性空轉(zhuǎn)或制度性空轉(zhuǎn)的原因主要有兩個：一是人的問題，即地方干部懶政怠政，怕事兒且不想做事兒，一拖再拖，令工作懸于半空，難以落地生根;二是制度的問題，即有的制度政策設計脫離基層實際，落實困難。

——文字性空轉(zhuǎn)。文字性空轉(zhuǎn)，也稱材料性空轉(zhuǎn)，主要指用文字或材料來應付上級布置的任務和檢查考核，以文字對文字、以材料對材料，“成績不夠、材料來湊”“能力不夠、文字來湊”，只玩文字游戲而無實質(zhì)動作。這是典型的形式主義，由工作作風不過硬和錯誤的政績觀所導致。

——不作為空轉(zhuǎn)。不作為空轉(zhuǎn)，也被稱為自滿足空轉(zhuǎn)，主要指一些地方、部門、領導干部滿足于當下體制機制、制度政策運作的既得利益，不積極作為、不主動進取、不努力干事，面對問題或矛盾不敢碰、不直面、不化解，工作能拖就拖、能等就等、能推就推。不作為空轉(zhuǎn)的典型表現(xiàn)是在工作中“坐、等、靠、要”思想上癮，無欲無求心態(tài)上線，“占著位子不作為、拿著俸祿不干事”，這樣的“空轉(zhuǎn)”與腐敗無異。

——無效率空轉(zhuǎn)。無效率空轉(zhuǎn)，從嚴格意義上講，指參與運轉(zhuǎn)的人和部門自身充分繁忙，但從結(jié)果效率導向上看卻沒有實現(xiàn)預期目標，是典型的“瞎折騰、白忙活、亂作為”。簡單地說，就是事兒沒辦、問題沒解決、發(fā)展沒推進、為人民服務無實際行動，運轉(zhuǎn)了一圈又回到了起點，且過程中浪費大量資源、貽誤解決問題良機、耽誤改革發(fā)展、辜負群眾百姓。

“空轉(zhuǎn)”的危害

“空轉(zhuǎn)”既是作風建設和作為擔當問題，也是制度政策的執(zhí)行落實問題，還是事關“兩個維護”、事關人心向背、事關國家安全發(fā)展全局、事關制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的政治問題。可見，“空轉(zhuǎn)”危害巨大，主要體現(xiàn)在政治、民心、發(fā)展、制度四個方面。

在政治上，“空轉(zhuǎn)”影響“兩個維護”和作風建設。一是影響“兩個維護”，即在貫徹落實以習近平同志為核心的黨中央的大政方針和政策部署上不給力、不堅決、打折扣、搞變通，從而破壞我們黨最重要的政治紀律和政治規(guī)矩、弱化我們黨的政治建設的首要任務、無視共產(chǎn)黨員踐行初心使命的首要政治要求。二是影響作風建設?！翱辙D(zhuǎn)”是新型的不作為，也是形式主義的新變種，既浪費大量人力資源和時間成本，又減損黨員干部干事的激情與動力，關鍵是會吞噬務實擔當?shù)墓ぷ髯黠L，危及為基層干部松綁減負的成效，影響基層黨員干部主動擔當作為和干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動性。

在民心上，“空轉(zhuǎn)”影響美好生活與民心凝聚。一是“空轉(zhuǎn)”影響美好生活。美好生活是干出來的，不是“空轉(zhuǎn)”出來的?！翱辙D(zhuǎn)”問題的典型體現(xiàn)就是一些黨員干部在滿足人民群眾對美好生活的向往上不擔當不作為，在著力解決群眾最關心、最迫切、最現(xiàn)實的問題上不擔當不作為，不能提高人民群眾的生活質(zhì)量和水平。二是影響民心凝聚?！澳鄄蛔∪诵模磺卸际强辙D(zhuǎn)”，“空轉(zhuǎn)”背后是不為群眾解決揪心事、擺平操心事，不為群眾真服務、解難題、辦實事、出實招、謀實利、求實效，從而損害黨的形象，消解群眾信任，侵蝕人心民心，破壞黨群關系。

在發(fā)展上，“空轉(zhuǎn)”耽誤發(fā)展且易帶來新的發(fā)展難題。發(fā)展是第一要務，“空轉(zhuǎn)”是新時代高質(zhì)量發(fā)展的“攔路虎”。一是導致大量資源浪費，沒有解決阻礙發(fā)展的難題，沒有辦成推動發(fā)展的實事，沒有形成發(fā)展的良策實招，只有形式主義、表面功夫，只有假把式、虛把式、花架子，只有不敢為、不愿為、不作為。二是導致制度、政策、改革無法也沒有發(fā)揮出應有的作用。發(fā)展是解決我國一切問題的基礎和關鍵，發(fā)展的難題要靠發(fā)展來解決，而政策、制度、改革等就是解決發(fā)展中問題的重要方式方法，但“空轉(zhuǎn)”將會導致制度、政策、改革無法發(fā)揮出應有的作用，問題積壓，解決問題的難度和成本加大，進而耽誤發(fā)展并制造出新的發(fā)展難題。

在制度上，“空轉(zhuǎn)”阻礙制度優(yōu)勢順利轉(zhuǎn)化為治理效能。習近平總書記指出：“制度的生命力在于執(zhí)行。要強化制度執(zhí)行力，加強制度執(zhí)行的監(jiān)督，切實把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。”唯有把制度執(zhí)行到位、將政策貫徹到底，才能最大限度地激發(fā)制度的效能，促使各個領域取得實實在在的成果。而“空轉(zhuǎn)”是對制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的考驗，是對制度執(zhí)行力的考驗，是對黨員干部執(zhí)行制度的決心、能力、態(tài)度、立場、情懷、擔當?shù)目简?，是對充分發(fā)揮制度指引方向、規(guī)范行為、提高效率、維護穩(wěn)定、防范化解風險的重要作用的考驗。制度“空轉(zhuǎn)”會對制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能、發(fā)展效能、服務效能產(chǎn)生影響。

“空轉(zhuǎn)”原因

“空轉(zhuǎn)”源于干部工作作風、能力以及機制問題。

——部分干部存在“官油子心態(tài)”和“好人心態(tài)”。在本次調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，不少基層干部認為“空轉(zhuǎn)”之風盛行的首要原因是干部工作作風存在問題，政治覺悟和擔當意識萎縮，缺乏使命感和責任感。

處于非領導崗位的部分干部存在“官油子心態(tài)”，有受訪者指出，“升遷無望，本著‘寧可不干事，千萬別出事的自保心理混日子”，在工作中隨大流，在問題面前瞻前顧后。處于領導崗位的部分干部存在“好人心態(tài)”，他們往往只考慮自己的政治前途，在為人民服務的正道上講官場術，以“誰也不得罪，順利升遷，平穩(wěn)落地”為原則，不愿觸及矛盾，不愿真干實干。

——部分干部能力不足，水平有限。一些干部之所以寧愿“掛著空擋踩油門”，是因為自身水平有限，一旦真操實練，除辛苦外“車還容易拋錨”，個人問題易被發(fā)現(xiàn)、被追責。

基層干部普遍反映“空轉(zhuǎn)”源于三種能力的欠缺，政策理解能力的欠缺。對政策解讀不深刻、不到位，無法用宏觀政策指導微觀實踐。解決復雜問題能力的欠缺，有受訪者表示，“的確想有所作為，但有些政策一下來，就發(fā)現(xiàn)難度超出了預期，只好退而求其次”?；貞癖姾袈暷芰Φ那啡?，政策“空轉(zhuǎn)”也表現(xiàn)在干部不善于把群眾的意見化為決策的依據(jù)。

——基層考核機制存在漏洞。這是訪談中干部談及最多的，具體表現(xiàn)在以下三個方面。第一，考核導向偏離初衷。當前，一些干部“唯上不唯下”，即過于關注上級領導對自己的印象，而忽視公眾的訴求和口碑，存有“匯報好比工作好更重要”的想法。第二，考核標準過于機械。一些干部將工作內(nèi)容刻意留痕，產(chǎn)生了“認認真真走形式、踏踏實實做樣子”的“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。第三，頻繁地檢查考核，徒增基層工作負擔。過多的檢查易促使一些干部過度關注“外包裝”，混淆工作的目標追求，對此，有很多受訪干部感到困擾。

——上層設計與下層操作兩張皮。一方面，上層設計的出發(fā)點很好，但在實操中卻遭遇水土不服。一些政策制定和研究工作缺乏調(diào)查研究，大而空，缺少可執(zhí)行性和可操作性;有的事無巨細，一一管控，卻不符合基層具體情況，導致落地難。另一方面，下層蒙著眼操作，帶著問題“空轉(zhuǎn)”。由此，產(chǎn)生了惡性循環(huán)，即上層政策缺乏調(diào)研，不符合實際，下層不認真執(zhí)行，努力將功夫花在“文山會?！敝?，遞交看似完美的工作報告，上層憑報告判斷，繼續(xù)制定落不了地的政策。

——激勵實干和約束“空轉(zhuǎn)”的機制乏力。當前一些地方的管理機制存在問題。一方面，對于實干家不僅缺乏相應的物質(zhì)、精神激勵，還會為其“設路障”“挖水坑”，從而降低干部的工作主動性和積極性。調(diào)查中有受訪者對“實干”表達了顧慮，比如，“真干實干不但出力受累，而且容易出錯和得罪人”，“現(xiàn)在的大環(huán)境不保護因工作出錯和得罪人的實干家”。另一方面，缺乏關于“空轉(zhuǎn)”的約束機制，主要是缺乏針對空轉(zhuǎn)的判斷標準，導致“空轉(zhuǎn)”難以被識別，或者識別成本較高。有受訪者指出，“空轉(zhuǎn)是一種‘假把式，很難追責”，而約束機制的乏力為“空轉(zhuǎn)”提供了溫床。

如何防治“空轉(zhuǎn)”？

筑牢思想堡壘，嚴防“空轉(zhuǎn)”之風?！翱辙D(zhuǎn)”問題的根源在于思想出了問題，即世界觀、人生觀和價值觀出現(xiàn)了偏差。為此，應加強各類警示教育，抵制批判“好人主義”“官油子心態(tài)”等落后思想，使干部正確看待人生價值，重塑個人追求，提起干事創(chuàng)業(yè)的心氣。

同時，上級領導應定期與基層干部談話，真正實現(xiàn)交心和互動，了解其思想動態(tài)和工作進程中的阻礙，針對反映較為集中的問題，開展專項宣傳教育活動，營造風清氣正、忠誠實干的政治生態(tài)環(huán)境。

多方舉措提升干部干事能力，實現(xiàn)能力最大化。一是加強干部培訓工作，培訓前進行廣泛摸底調(diào)查，了解干部需求，增強培訓的針對性;培訓中貫穿理想信念、黨性修養(yǎng)和職業(yè)道德;培訓后檢測培訓實效。二是把基層減負真正落到實處，訪談中有干部希望“精文減會，少玩文字游戲，為民多做實事”。三是運用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術，讓信息更暢通，讓干部工作更明朗高效，推動實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

考核監(jiān)督注重政策落實和工作實效。一方面，領導干部應建立科學政績觀，而非一味設想在任期內(nèi)做出不切實際的成績，要敢于提拔經(jīng)濟數(shù)據(jù)平平，在任期內(nèi)為地方發(fā)展打基礎、為群眾謀幸福的“務實官”。另一方面，上級考核要有針對性，不能流于表面，任務指標設定要合理化，注重民意等非文字材料的考核，消除少數(shù)基層干部務虛不務實的僥幸心理。同時，減少不必要的考核，不要讓干部因疲于應付考核而忽視實際民生問題。

政策制定要切合實際，更具可操作性。上級部門部署安排工作前應加強調(diào)查研究，深入基層實際，傾聽民聲。政策目標要循序漸進，不宜過高或過低。政策內(nèi)容要細化、易理解，具有可操作性，切忌模棱兩可，避免過度解讀或政策疊加。上層設計并非事無巨細地微觀把控，而是在掌握宏觀大局的基礎上，細化執(zhí)行步驟和時間周期，促使下級在執(zhí)行過程中明確職責范圍和任務目標。

雙向激勵廣大干部崇尚實干、擔當作為。完善正向激勵制度，探索工作實效與工資待遇掛鉤的經(jīng)濟激勵機制，激發(fā)干部實干的積極性;將做出突出貢獻的干部列為模范典型，增強其榮譽感;給予有實際作為的干部更多機會;建立良好干群關系，激勵干部真真切切地贏得百姓信任，更好地保持先進性和純潔性。獎罰分明，落實負向激勵制度，加大問責追責力度，打破“公務員鐵飯碗”觀念，淘汰不作為干部，以此加強干部的自我約束，杜絕“空轉(zhuǎn)”行為。