外國(guó)行政程序制度及對(duì)我國(guó)的啟示

宋菡

摘要：通過(guò)制定行政程序法來(lái)規(guī)范政府行政行為是各個(gè)國(guó)家的普遍選擇，我國(guó)雖出臺(tái)了與行政程序法有關(guān)的單行法，個(gè)別地方也出臺(tái)了一些地方行政程序規(guī)章，但尚未制定統(tǒng)一的行政程序法典。分析各國(guó)制定行政程序法的立法模式，梳理行政程序法中包含的主要內(nèi)容，從而發(fā)掘國(guó)外經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)制定行政程序法的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：行政程序法;立法模式;主要內(nèi)容

行政程序法典化是確保行政行為合法性、提高行政效率以及監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的必要路徑，將行政程序作為行政法的核心內(nèi)容加以立法也成為一個(gè)普遍性的態(tài)度。英國(guó)、美國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)家的行政程序法在運(yùn)行過(guò)程中積累了有益經(jīng)驗(yàn)，學(xué)習(xí)各國(guó)的有益成果有助于能夠給我國(guó)行政程序法的制定提供新的啟示。

一、外國(guó)行政程序法的立法模式

行政程序法的立法模式指立法者根據(jù)需要，為實(shí)現(xiàn)行政程序立法目的所適用的基本原則、制度、規(guī)則的沖突所預(yù)先設(shè)計(jì)的關(guān)于行政程序法體系和內(nèi)容的理想結(jié)果所呈現(xiàn)出來(lái)的總體風(fēng)格和特征。從功能角度進(jìn)行劃分，行政程序法的立法模式可以劃分為效率模式和公正模式，通過(guò)文義解釋不難理解，前者是指行政程序法的制定應(yīng)當(dāng)以考慮行政權(quán)運(yùn)行效率為主，后者則是指制定行政程序法應(yīng)當(dāng)從相對(duì)人權(quán)利保護(hù)的角度出發(fā)。這兩種模式是既對(duì)立又統(tǒng)一的矛盾體，分別有不同的特點(diǎn)。

（一）效率模式

效率模式以提高行政效率為宗旨和目標(biāo)，其特點(diǎn)是：第一，要求行政程序的進(jìn)行以簡(jiǎn)便、經(jīng)濟(jì)和迅速為原則;第二，賦予了行政機(jī)關(guān)較大的行政主導(dǎo)權(quán)和裁量權(quán)，行政機(jī)關(guān)可以依職權(quán)決定行政程序的幾乎全過(guò)程，行政參加人雖然可以在行政程序的過(guò)程中提出申請(qǐng)，但是其申請(qǐng)對(duì)行政機(jī)關(guān)沒(méi)有約束力。第三，行政程序法中明確規(guī)定了行政官員的職權(quán)和職責(zé)。第四，在專(zhuān)門(mén)制度的設(shè)計(jì)上，更加注重與行政主體有關(guān)的制度和期間制度。

（二）公正模式

公正模式要求權(quán)利義務(wù)所及的原則之上都應(yīng)當(dāng)有行政程序法予以規(guī)制，應(yīng)當(dāng)賦予相對(duì)人程序權(quán)利，通過(guò)程序權(quán)利對(duì)抗行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力，避免行政機(jī)關(guān)行為錯(cuò)誤。公正模式的特點(diǎn)是：第一，注重相對(duì)人權(quán)利的保障，重視相對(duì)人對(duì)行政程序的參與。第二，關(guān)注行政活動(dòng)過(guò)程的順序，立法者認(rèn)為，公正模式下即使順序錯(cuò)誤不會(huì)導(dǎo)致不利后果，但卻會(huì)使行政過(guò)程的公正性受到損害。第三，強(qiáng)調(diào)與行政公開(kāi)有關(guān)的制度。第四，在專(zhuān)門(mén)制度的建設(shè)上注重教示制度，即教給行政相對(duì)人如何行使權(quán)力，同時(shí)在行政裁決過(guò)程中更加注重公平，制定職能分離制度，使裁判者、調(diào)查者分離，從而保障相對(duì)人權(quán)利。

有學(xué)者認(rèn)為不同法系追求的價(jià)值導(dǎo)向不同，行政程序法的立法模式也大相徑庭，英美法系比較注重行政程序中的公正，而大陸法系則更多的追求行政程序中的效率。純粹選擇一種模式早已經(jīng)不是立法的價(jià)值追求，我國(guó)制定行政程序法的立法模式應(yīng)當(dāng)兼具公正與效率，二者平衡才能兼顧一方面提高行政效率，另一方面保障相對(duì)人合法權(quán)益的目的。

二、外國(guó)行政程序法的主要內(nèi)容

（一）行政程序法適用范圍

行政程序法的適用范圍是指哪些行政主體在處理哪些事項(xiàng)的問(wèn)題上可以適用行政程序法。

從形式上看，各國(guó)對(duì)行政程序法適用范圍的規(guī)定方式各不相同，有學(xué)者總結(jié)到，各國(guó)關(guān)于適用范圍的規(guī)定主要包括三種方式，分別是：概括式、列舉式和混合式。^①概括式是將行政程序法的適用范圍作籠統(tǒng)規(guī)定，并且將行政程序法作為一般法，當(dāng)其他有關(guān)行政程序的法律有特別規(guī)定時(shí)，將其他行政程序法作為特別法直接適用的規(guī)定方式，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的《行政程序法》就采用的此種規(guī)定方式。列舉式就是將對(duì)行政程序法的適用事項(xiàng)作肯定式列舉或否定式列舉，雖然列舉的方式能夠使適用范圍明確、具體，但是列舉難以窮盡各個(gè)方面的問(wèn)題，存在一定技術(shù)缺陷?；旌鲜骄褪羌娌筛爬ㄊ胶土信e式的規(guī)定方式，此種方法同時(shí)兼具前兩種方式的優(yōu)點(diǎn)，也能避免各自的缺點(diǎn)，為大多數(shù)國(guó)家所采用，如美國(guó)、德國(guó)、瑞士、韓國(guó)等國(guó)家。

從內(nèi)容上看，各國(guó)行政程序法一般從兩方面界定行政程序法的適用范圍，分別是適用行政程序法的主體和適用行政程序法的事項(xiàng)?？v觀各國(guó)行政程序法，適用行政程序法的機(jī)關(guān)主要包括行政機(jī)關(guān)、公務(wù)法人或公共團(tuán)體、私法主體，而適用行政程序法的事項(xiàng)主要是行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)力的行為，但也不排除某些私法行為，當(dāng)行政機(jī)關(guān)通過(guò)行使公權(quán)力對(duì)某些私法行為產(chǎn)生間接影響時(shí)，也應(yīng)當(dāng)受到行政程序法的規(guī)制。^②各國(guó)行政程序法關(guān)于適用事項(xiàng)的規(guī)定，最大的特點(diǎn)在于對(duì)排除范圍作了大量的規(guī)定，日本行政程序法就對(duì)適用范圍作了大量限制性規(guī)定。^③

適用范圍直接決定了行政程序法對(duì)哪些主體和事項(xiàng)適用，明確適用范圍才能使法律運(yùn)行有明確的規(guī)范對(duì)象，行政機(jī)關(guān)和行政行為本身就是龐雜繁復(fù)的體系，在立法時(shí)能夠清楚明晰的規(guī)定適用范圍才能使行政主體明確責(zé)任、有法必依，我國(guó)制定行政程序法典，首要任務(wù)就是確定行政程序法的適用范圍，采用混合式的規(guī)定方式，盡可能全面的包容行政程序法適用的主體和事項(xiàng)，對(duì)不適用行政程序法的事項(xiàng)也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行否定式列舉，明確行政程序法的適用范圍。

（二）行政行為和行政程序

行政行為和行政程序分別涉及實(shí)體和程序的問(wèn)題，在各國(guó)行政程序法的規(guī)定中是否將二者同時(shí)至于行政程序法的框架之下各國(guó)并不一致，可以分為兩種類(lèi)型，一種是以美國(guó)、日本為代表的僅涉及程序問(wèn)題的程序型;一種是以德國(guó)、西班牙為代表的既規(guī)定行政行為等實(shí)體內(nèi)容也有程序規(guī)定的程序與實(shí)體并存型。當(dāng)然根據(jù)分類(lèi)依據(jù)不同，學(xué)者們也對(duì)行政行為和程序作出了不同的分類(lèi)，考慮到實(shí)體與程序的規(guī)定與立法架構(gòu)的緊密關(guān)聯(lián)，筆者僅將實(shí)體與程序提出進(jìn)行比較。

在程序型模式下，行政程序法中僅對(duì)行政權(quán)力的程序進(jìn)行規(guī)定而不涉及實(shí)體問(wèn)題，美國(guó)的行政程序法是典型的程序型模式，僅涉及程序性事項(xiàng)而沒(méi)有實(shí)體事項(xiàng)的規(guī)定。學(xué)者認(rèn)為美國(guó)制定行政程序法的目的在于落實(shí)憲法中的正當(dāng)程序條款，為公民提供基本的程序保障，同時(shí)使行政權(quán)力的行使統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化、簡(jiǎn)單化，因此美國(guó)的行政程序法并不重視和體現(xiàn)行政行為如何運(yùn)行。二戰(zhàn)后的日本受到美國(guó)“正當(dāng)法律程序”的影響，于1993年正式出臺(tái)了《日本行政程序法》，從整個(gè)體例看來(lái)，日本制定的行政程序法的內(nèi)容主要包括行政程序的規(guī)定，雖然其程序法規(guī)定了行政指導(dǎo)，但行政指導(dǎo)不具有法律上的強(qiáng)制力，一般不認(rèn)為是行政行為，從整體體例來(lái)看，日本行政程序法不涉及實(shí)體內(nèi)容。

而在程序與實(shí)體并存型的模式下，行政程序法不僅有程序規(guī)定，還包括實(shí)體內(nèi)容。有學(xué)者認(rèn)為，采用實(shí)體與程序并存型模式的主要是具有行政法法典化理想的大陸法系國(guó)家，如聯(lián)邦德國(guó)。筆者認(rèn)為制定行政程序法的觀念也導(dǎo)致了這些國(guó)家將程序和實(shí)體同時(shí)規(guī)定在行政程序發(fā)下，我們追溯行政程序法的理念會(huì)發(fā)現(xiàn)有的國(guó)家和地區(qū)認(rèn)為行政程序是指行政主體的行政活動(dòng)程序，這種觀念主張行政程序應(yīng)當(dāng)是行政立法和行政行為的程序，如制定行政法規(guī)、行政許可、行政處罰等行政活動(dòng)的方式與步驟。既然行政程序既包括行政立法程序也包括行政行為的程序，那么理應(yīng)將其都納入到行政程序法的體例當(dāng)中。

行政程序法是關(guān)于行政權(quán)力運(yùn)行的程序規(guī)則的規(guī)定，因此要將實(shí)體法內(nèi)容規(guī)定到其中應(yīng)當(dāng)考慮如何解決實(shí)體性規(guī)定和程序性規(guī)定的架構(gòu)問(wèn)題，二者如何銜接才更符合邏輯。對(duì)此學(xué)者已經(jīng)有了一定的研究成果，雖然對(duì)于行政程序法的架構(gòu)思路有不同的觀點(diǎn)，但無(wú)論是何種架構(gòu)思路都認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用程序和實(shí)體并存的模式，我國(guó)目前規(guī)定行政行為的法律規(guī)范沒(méi)有形成完整、成熟和邏輯嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男姓袨轶w系，也給行政執(zhí)法實(shí)踐帶來(lái)一定的混亂。應(yīng)當(dāng)一方面突出行政行為的體系性，另一方面，既然是程序法，也不能忽視其本身的程序法地位，二者應(yīng)當(dāng)并重。

（三）聽(tīng)證制度

聽(tīng)證制度是行政程序法中的核心制度，已經(jīng)制定行政程序法的國(guó)家?guī)缀醵紝?zhuān)門(mén)規(guī)定了聽(tīng)證制度。由于聽(tīng)證制度能夠保障行政相對(duì)人公正與公平的參與到行政過(guò)程當(dāng)中，無(wú)論是行政機(jī)關(guān)發(fā)布決定還是行政機(jī)關(guān)作出裁決，聽(tīng)證制度都是給予相對(duì)人發(fā)表意見(jiàn)，參與行政活動(dòng)的最優(yōu)制度。受到“自然公正”和“合理原則”的影響，各國(guó)行政聽(tīng)證制度幾乎都對(duì)聽(tīng)證制度做出了相關(guān)規(guī)定，但在具體規(guī)定上存在一定的差異性。

首先就聽(tīng)證程序公開(kāi)原則而言，美國(guó)雖然沒(méi)有在法律中明確規(guī)定，但是編入美國(guó)法典行政程序章節(jié)下的陽(yáng)光下的政府法以及實(shí)踐判例里都確立行政公開(kāi)的原則;在日本、德國(guó)則以不公開(kāi)為原則，以公開(kāi)為例外。其次在聽(tīng)證主持人的規(guī)定上，日本、韓國(guó)的聽(tīng)證主持人是行政長(zhǎng)官或從行政機(jī)關(guān)所屬職員中指定的人選，享有獨(dú)立地位，以保障聽(tīng)證主持人獨(dú)立行使職權(quán)以避免受到行政長(zhǎng)官身份限制而作出違反其真實(shí)意思表示的決定;美國(guó)的行政法官則從律師和有行政經(jīng)驗(yàn)的人中選任，專(zhuān)門(mén)從事聽(tīng)證工作，獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，不受行政機(jī)關(guān)限制。最后就聽(tīng)證筆錄而言，聽(tīng)證筆錄是否具有排他效力，各個(gè)國(guó)家的規(guī)定并不相同。美國(guó)在聽(tīng)證中形成的筆錄是行政機(jī)關(guān)作出行政決定的唯一依據(jù)，也有國(guó)家規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)同時(shí)考慮聽(tīng)證筆錄與其他事實(shí)，一并作出做決定，如日本、韓國(guó)、瑞士等國(guó)家。

我國(guó)《行政許可法》和《行政處罰法》當(dāng)中都規(guī)定了聽(tīng)證制度，從已有規(guī)定可以總結(jié)出：首先，我國(guó)行政行為法中的聽(tīng)證程序是以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外的。其次，我國(guó)行政處罰和行政許可的聽(tīng)證對(duì)聽(tīng)證主持人都有回避的規(guī)定，不得由參與過(guò)本案調(diào)查的人員主持，但是雖然參與過(guò)相關(guān)案件的調(diào)查人員不能做聽(tīng)證主持人，但其仍然可以參與聽(tīng)證，同時(shí)聽(tīng)證主持人由行政首長(zhǎng)指定，卻沒(méi)有賦予聽(tīng)證主持人獨(dú)立地位，因此并不能保證聽(tīng)證主持人能夠獨(dú)立主持聽(tīng)證。最后，我國(guó)《行政許可法》規(guī)定了案卷排他制度，但是《行政處罰法》沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)不同行政行為中是否適用案卷排他制度應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，同時(shí)是否應(yīng)當(dāng)將案卷作為作出行政決定的唯一依據(jù)也還需斟酌。

三、外國(guó)行政程序制度對(duì)我國(guó)的啟示

（一）科學(xué)確立立法模式。公正模式和效率模式各有其特點(diǎn)，并不存在孰優(yōu)孰劣，雖然公正和效率在一定程度上存在沖突，但是公正并不完全排斥效率，效率也不必然影響公正。行政的變遷要求行政程序法既能夠公正對(duì)待行政相對(duì)人的訴求又能夠提高行政機(jī)關(guān)的效率，才符合現(xiàn)代行政和民主法治的要求。因此，我國(guó)行政程序法的立法模式應(yīng)當(dāng)兼具公正和效率。另一方面，即便同時(shí)具備公正和效率，也應(yīng)當(dāng)將二者進(jìn)行排序，才能緩解二者之間的沖突，實(shí)現(xiàn)公共利益和私人利益的平衡，如此一來(lái)，合理的安排應(yīng)當(dāng)是公正優(yōu)先，然后兼顧效率。畢竟作為一部程序法，只有程序本身是公正的，才能夠體現(xiàn)其應(yīng)有的價(jià)值，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)效率的目標(biāo)，才能最大化的發(fā)揮行政程序法的作用。

（二）合理設(shè)計(jì)立法體例。行政程序法典化是一個(gè)龐雜的工程，王萬(wàn)華教授總結(jié)了兩種立法思路，分別是：第一，根據(jù)行政行為的種類(lèi)，規(guī)定相應(yīng)的程序;第二，以行政程序的進(jìn)程為線，針對(duì)程序發(fā)展的不同階段規(guī)定相應(yīng)的程序。有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)制定行政程序法應(yīng)當(dāng)構(gòu)建實(shí)體性規(guī)定與程序性規(guī)定相結(jié)合的立法架構(gòu)，但要處理好二者的邏輯銜接問(wèn)題，立法思路可以設(shè)計(jì)為總則和分則相結(jié)合，在總則中區(qū)分行政行為的種類(lèi)和程序，可以適用于所有類(lèi)型的行政行為，在分則中將特殊的行政行為單獨(dú)提出來(lái)做特別要求，但要注意的是，在這種架構(gòu)下，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政程序法的適用范圍進(jìn)行比較完整的規(guī)定，通過(guò)混合式模式，才能確保行政程序法的適用主體和事項(xiàng)明確。

（三）完善相關(guān)制度體系。行政程序中包含許多重要的制度，比如上文提到的案卷排他制度、聽(tīng)證制度，我國(guó)現(xiàn)有法律對(duì)它們的規(guī)定都存在不統(tǒng)一不完善的缺陷，制定行政程序法應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)制度的內(nèi)容，統(tǒng)一各種行政行為的適用標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于需要區(qū)別適用的應(yīng)當(dāng)制定科學(xué)客觀的標(biāo)準(zhǔn)。

四、結(jié)語(yǔ)

就世界各國(guó)行政程序法的制定和發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，行政程序法對(duì)于監(jiān)督和控制行政權(quán)、促進(jìn)行政民主、提高行政效率以及保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益都具有十分重要的作用，姜明安教授說(shuō)：“一個(gè)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代法治的國(guó)家，沒(méi)有行政程序法是不可想象的?！笨梢?jiàn)行政程序法對(duì)建設(shè)法治國(guó)家所具備的不可忽視的作用。我國(guó)應(yīng)當(dāng)在更加注重立足本國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，借鑒法治發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)行政程序法典的出臺(tái)。

注釋

①王萬(wàn)華，《外國(guó)行政程序法適用范圍研究》，載《行政法學(xué)研究》，1998年第4期，3-5頁(yè)。

②參見(jiàn)《葡萄牙行政程序法》第5條;《澳門(mén)行政程序法》第2條第3款。

③《日本行政程序法》第3條、第4條中規(guī)定了20余項(xiàng)的排除適用的事項(xiàng)。

參考文獻(xiàn)

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